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Rodrigo Lagos Fuentes con Agencia de Calidad de la Educación Rol: C561-16

Consejo para la Transparencia, 22/04/2015

Se dedujo amparo en contra de la Agencia de Calidad en la Educación, fundado en que la información es incompleta referente a: a) Solicitud N° 285: "Información de los colegios y liceos, que dependen del Municipio de Pedro Aguirre Cerda, que han sido sujetos de evaluación en el periodo comprendido entre marzo de 2013 y diciembre de 2015, para lo cual requiero: Nómina de EE, resultado del proceso de evaluación, e informe que se entregó a sostenedor por EE."; y, b) Solicitud N° 286: "La nómina de los establecimientos educacionales dependientes de la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda que han sido sujeto de visita. Necesito conocer el resultado de las visitas que se realizaron a los establecimientos educacionales dependientes de la municipalidad". El Consejo acoge el amparo, al no configurarse en la especie la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, y por improcedencia de la causal del artículo 21 N° 2 de la citada Ley.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Requiere entrega


Descriptores analíticos:

Tema Educación
Materia Funciones y actividades propias del órgano
Tipo de Documento Documentos Oficiales.Documentos 


Consejeros:

  • Vivianne Blanlot Soza (Unánime), Presidente
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Unánime)
  • José Luis Santa María Zañartu (Unánime)
  • Marcelo Drago Aguirre (Ausente)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C561-16

Entidad pública: Agencia de Calidad de la Educación

Requirente: Rodrigo Lagos Fuentes

Ingreso Consejo: 22.02.2016

En sesión ordinaria N° 700 del Consejo Directivo, celebrada el 22 de abril de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C561-16.

VISTO:

Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUDES DE ACCESO: El 29 de enero y 10 de febrero de 2016, don Rodrigo Lagos Fuentes solicitó a la Agencia de Calidad de la Educación:

a) Solicitud N° 285: "Información de los colegios y liceos, que dependen del Municipio de Pedro Aguirre Cerda, que han sido sujetos de evaluación en el periodo comprendido entre marzo de 2013 y diciembre de 2015, para lo cual requiero: Nómina de EE, resultado del proceso de evaluación, e informe que se entregó a sostenedor por EE."; y,

b) Solicitud N° 286: "La nómina de los establecimientos educacionales dependientes de la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda que han sido sujeto de visita. Necesito conocer el resultado de las visitas que se realizaron a los establecimientos educacionales dependientes de la municipalidad".

2) RESPUESTA: A través de Carta N° 27, de fecha 18 de febrero de 2016, el órgano da respuesta a los requerimientos de información, adjuntando un archivo Excel con la nómina de los establecimientos educacionales visitados por el Servicio, en la comuna de Pedro Aguirre Cerda, con indicación de: código de visita, RBD, establecimiento educacional, año, tipo de visita y comuna.

Precisa que las visitas que llevan a cabo tienen por objeto la evaluación y orientación de los establecimientos educacionales, con la finalidad de promover la mejora continua de la calidad de educación entregada por dichos establecimientos y, de esta manera, fortalecer sus capacidades de autoevaluación.

Debido a que, actualmente, se encuentran en un proceso de marcha blanca del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de Educación, no es posible acceder, en virtud del artículo 21 N° 1, letra b), y N° 2 de la Ley de Transparencia, a la entrega de los instrumentos utilizados y aplicados durante las visitas, ya que, éstos constituyen un antecedente previo de una política pública que aún no se ha implementado, por lo que revelarlos afectaría no solo la función del Servicio, sino que también derechos de carácter comercial o económico del mismo, toda vez que el propósito de dicho período es pilotear los modelos e instrumentos para asegurar una efectiva implementación de la política pública que busca aportar al mejoramiento de los procesos y resultados de los establecimientos educacionales del país.

3) AMPARO: El 22 de febrero de 2016, don Rodrigo Lagos Fuentes dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que la información es incompleta, ya que sólo da cuenta de los establecimientos educacionales visitados y no se entrega el resultado del proceso de visita.

4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación, mediante Oficio N° 2.180, de 14 de marzo de 2016. Mediante Oficio N° 052, de 29 de marzo de 2016, del Sr. Jefe del Departamento Jurídico de la Agencia de Calidad de la Educación, el órgano presentó sus descargos u observaciones, reiterando lo señalado en su respuesta y, agregó, en síntesis que:

a) La ley N° 20.529, que crea y regula un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización, entendiendo que es deber del Estado el propender a asegurar una educación de calidad en sus distintos niveles, establece, entre otras cosas, que el objeto del Servicio, inserto en dicho sistema, será el de evaluar y orientar el sistema educativo para que éste propenda al mejoramiento de la calidad y equidad de las oportunidades educativas, considerando las particularidades de los distintos niveles y modalidades educativas.

b) Entre los instrumentos adscritos al Servicio, que contempla el Sistema, se encuentran las visitas evaluativas y la ordenación de los establecimientos educacionales reconocidos por el Estado en función de las mediciones de los resultados de aprendizaje y de los otros indicadores de calidad educativa con la finalidad, entre otras, de identificar, cuando corresponda, las necesidades de apoyo, de conformidad a los artículos 3°, letra f), y 17 de la ley N° 20.529, la que de acuerdo con lo ordenado por el decreto supremo N° 302, de 2014, del Ministerio de Educación, -que modificó el decreto supremo N° 17, de 2014, de la misma cartera de Estado, que aprobó la metodología de ordenación de todos los establecimientos educacionales reconocidos por el Estado, la ordenación establecida en el artículo 17 de la ley N° 20.529-, se estableció a partir del mes de diciembre de 2015, a fin de asegurarse una adecuada implementación inicial del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación.

c) En virtud de lo anterior, resultaba necesario iniciar un proceso previo de puesta en marcha de las distintos instrumentos que componen el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media, -el que no constituye un fin en sí mismo, sino más bien un antecedente de una política pública de evaluación, categorización y orientación de los establecimientos educacionales-, que pudiese permitir a los miembros de la comunidad educativa conocer los nuevos instrumentos, así como también, identificar los eventuales inconvenientes de implementación, recopilar información de utilidad y reconocer necesidades de cambio y mejora.

d) Por último, se deniega la entrega por afectación de derechos de carácter comercial y económico del Servicio, toda vez, que el propósito del período de marcha blanca del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación es, justamente, poder pilotear modelos e instrumentos, entre ellos los informes, que constituyen insumos claves, estratégicos y sensibles para asegurar el establecimiento de una política pública que busca aportar al mejoramiento de los procesos y resultados de los establecimientos educacionales del país, y el conocer el impacto de éstos en la comunidad educativa, con el objetivo de analizarlos una vez aplicados durante la marcha blanca del citado Sistema.

Y CONSIDERANDO:

1) Que en primer término se debe dejar establecido que la información referida al resultado de la evaluación de establecimientos educacionales, realizado mediante visitas evaluativas, corresponde a un informe que debe obrar en poder de la reclamada, que fue elaborado por ésta dentro de sus atribuciones legales y con presupuesto público. Por lo anterior, en razón de lo dispuesto en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, dicha información es, en principio, de naturaleza pública, salvo que concurra a su respecto una causal de secreto o reserva.

2) Que la reclamada denegó parcialmente el acceso a la entrega de la información, específicamente de los resultados del proceso de evaluación, fundada en las causales de reserva prescritas en el artículo 21 N° 1, letra b), y N° 2 de la Ley de Transparencia, por lo que el objeto del presente amparo se circunscribirá al análisis respecto de la concurrencia o no de las hipótesis de reserva descritas respecto de dicha información, según se expondrá a continuación.

3) Que este Consejo ha sostenido reiteradamente a través de su jurisprudencia (decisiones de amparo Roles C12-09, C79-09 y C95-09), que al invocar la causal establecida en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, los órganos deben acreditar esencialmente, y de forma copulativa, que: a) Que lo solicitado esté constituido por antecedentes o deliberaciones previas que la autoridad respectiva tenga en cuenta para adoptar una determinada decisión, medida o política (requisito que a su vez presupone dos condiciones: i. Que el proceso deliberativo sea realmente tal; y, ii. Que exista certidumbre en la adopción de la resolución, medida o política dentro de un plazo prudencial); y, b) Que la publicidad, conocimiento o divulgación de los antecedentes o deliberaciones previas vayan en desmedro del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido. Asimismo, a partir de las decisiones de amparo Roles C1653-12 y C1393-12, ha establecido que en el caso de procesos decisionales que comprenden etapas sucesivas, la eventual configuración del privilegio deliberativo como motivo de reserva exige aplicar una suerte de separación del proceso, según las etapas que éste comprende. Lo anterior implica que la calificación de cierta información como antecedentes o deliberaciones previas protegidas por dicho privilegio, no debe tener lugar sin más por el sólo hecho que no haya concluido en su integridad el proceso decisional en que incide tal información, sino que se precisa atender específicamente a la vigencia o no de la etapa del proceso a que se refiere la misma, y especialmente, a la circunstancia de haber sido ésta ya debidamente ponderada o no en la fase respectiva, de lo cual dependerá, a su vez, que pueda o no presumirse una incidencia significativa de la misma en la adopción de la decisión final o de la respectiva medida o política. Esto significa -como contrapartida a la reserva- la eventual publicidad de los antecedentes asociados a etapas del proceso ya concluidas, aun cuando existan otras posteriores pendientes, y de cuya ejecución dependa la culminación del proceso en su totalidad.

4) Que respecto de los resultados de las visitas de evaluación de los establecimientos educacionales, contenidos en el respectivo informe, resulta pertinente hacer presente que este Consejo ya se ha pronunciado sobre la materia, en la decisión de amparo Rol C404-15, en que se hicieron idénticas alegaciones por el Servicio reclamado, razonando que "(...) este Consejo advierte que no concurre el primero de los requisitos que habilitan la configuración de la causal de reserva alegada. En este sentido, se hace presente que el hecho de encontrarse el Sistema en un período de marcha blanca, Sistema que se encuentra previamente establecido y aprobado (en la Ley SNAC) y en ejecución, no reviste una entidad tal que constituya, en la especie, un proceso deliberativo propiamente tal, es decir, no se trata de un proceso que se encuentra pendiente de decisión. Al contrario, de los antecedentes y alegaciones se desprende que en este caso, la política pública, esto es, la decisión referida a la ordenación de establecimientos educacionales reconocidos por el Estado, y de evaluación de dichos establecimientos y sus sostenedores en base a los estándares indicativos de desempeño, ya fue adoptada en una etapa previa por parte de la Autoridad. Al efecto, ya existe una metodología aprobada para la ordenación de dichos establecimientos, y por tanto, una decisión sobre dicha materia, postergándose la entrada en vigencia de la aplicación de dicha metodología hasta Diciembre de 2015 (por Decreto N°302, de 2014, del Ministerio de Educación), precisamente para efectos de probar los instrumentos -que ya se encuentran aprobados también- para el cumplimiento de las funciones de la Agencia. Sin perjuicio de ello, esta política pública o decisión de la Autoridad ya está siendo ejecutada, junto con las visitas evaluativas y los correspondientes informes, en período de marcha blanca. De hecho, y sobre este punto, se debe señalar que los informes requeridos, aún en su fase de marcha blanca, no constituyen uno de los insumos que fueren considerados por la Autoridad para el diseño y adopción de la decisión en torno a las políticas públicas sobre ordenación y evaluación de establecimientos educacionales reconocidos por el Estado. Cuestión distinta es que dichos instrumentos, elementos que son posteriores a la toma de decisión analizada, se encuentren en una fase de pilotaje que pudiere conducir a modificaciones o rediseño de la política pública que ya fue aprobada y que se encuentra, precisamente, en ejecución y fase de prueba. Por lo anterior, atendido que los informes requeridos no constituyen antecedentes previos de una política pública, esto es, de un proceso que se encuentre pendiente de decisión, sino que por el contrario, se trata de un instrumento sobre el cual ya existe una decisión, luego no concurre el primer requisito indispensable para configurar la causal de reserva alegada por el Servicio respecto de la información requerida. Por su parte, cabe agregar que Agencia tampoco ha acreditado en esta sede la real afectación al debido cumplimiento de sus funciones sobre las evaluaciones que le compete realizar, así como la respectiva ordenación de los establecimientos, según se expondrá a continuación".

5) Que a propósito de la decisión de amparo citada, este Consejo revisó un informe de visita de evaluación y orientación elaborado por la Agencia, a título meramente ilustrativo, el que se estructura según se expondrá a continuación. En primer término se contiene información general del establecimiento (contexto del establecimiento educacional). A continuación se presenta una Descripción Evaluativa, desarrollada en 4 dimensiones (Liderazgo, Gestión Pedagógica, Formación y convivencia y Gestión de Recursos). En esta sección se caracterizan las prácticas y gestión escolar de cada sub dimensión, presentando hallazgos relevantes identificados en las visitas (fortalezas y debilidades) así como datos y juicios evaluativos técnicos. Finalmente, el informe contiene una sección con recomendaciones que buscan orientar de manera indicativa al establecimiento educacional sobre las áreas de gestión escolar, sugiriendo estrategias para aportar a la mejora de los aspectos críticos identificados en las visitas. Sobre este último aspecto cabe destacar que, según lo informado por la propia Agencia, el establecimiento puede optar por seguir o no las recomendaciones hechas por la Agencia, es decir, las indicaciones del informe no son de carácter obligatorio. De esta forma, revisado dicho antecedente, este Consejo puede inferir que, mediante la publicidad de la información requerida, tampoco se afectan de forma cierta y específica las funciones de la Agencia, en especial aquellas relativas a evaluaciones de desempeño de los establecimientos educacionales y sus sostenedores, así como la ordenación de dichas entidades, prescritas en el artículo 10 literales b) y c) de la LSNAC. En este sentido, cabe hacer presente que mediante la revelación de dicho antecedente no se estaría afectando el diseño ni la aplicación de un instrumento que ya se encuentra debidamente autorizado por parte de la Autoridad y que ha sido aplicado en fase de pilotaje a establecimientos educacionales. Con todo, se debe recordar que el legislador estableció que estos informes serán de carácter público, sin distinción de la etapa en que éstos se hubieren aplicado (artículo 11, letra e), de la LSNAC).

6) Que sobre la alegación referida a que los instrumentos requeridos, al encontrarse en fase de marcha blanca, no corresponden a sus versiones definitivas, por lo que los informes emitidos, conforme a ellos, podrían variar a futuro, este Consejo también se ha pronunciado en su oportunidad. Así, sobre la alegación, referida a la falta de validación de la información, esto es, información no oficial o que pudiere cambiar en el futuro, resulta pertinente seguir el razonamiento sostenido por esta Corporación en las decisiones de amparos Roles C544-13, C1202-13, C1592-13 y C1368-14, entre otras, en cuanto a que " (...) dicha alegación no puede constituir un motivo plausible para denegar lo solicitado, ya que tal restricción, por su sola concurrencia, no convierte en reservada la información que se ha pedido. En este sentido, si la información solicitada se encuentra en proceso de validación, procedería que este órgano, al momento de hacer entrega de la misma, si lo estima necesario o conveniente, advierta al requirente de la falta de validez o de confiabilidad estadística que a nivel individual o por alumno, tendría la prueba SIMCE, en atención a su diseño metodológico y la circunstancia de encontrarse los datos en proceso de validación". Por lo anterior tratándose de informes que fueron elaborados en fase de marcha blanca, procedería que el órgano, al momento de la entrega de la información requerida, advirtiera sobre dicha circunstancia, esto es, sobre la etapa en que fue elaborado el informe y su falta de validez.

7) Que finalmente, respecto de la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, el órgano indicó que se afectarían derechos de carácter comercial y económicos del Servicio, ya que el propósito del período de marcha blanca del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación en el que se encuentran es justamente poder pilotear modelos e instrumentos, entre ellos los informes, para asegurar una efectiva implementación de la política pública que busca aportar al mejoramiento de los procesos y resultados de los establecimientos educacionales del país. Sobre este punto cabe señalar que dicha causal no es de titularidad del órgano, esto es, dicho Servicio carece de legitimidad activa para alegarla, toda vez que aquella está reservada para las personas (naturales o jurídicas), por lo que se desestimará la alegación de la misma, por improcedente.

8) Que por lo razonado precedentemente, no configurándose en la especie las causales de reserva contempladas en el artículo 21 N° 1, letra b), y N° 2 de la Ley de Transparencia respecto de la información requerida, se acogerá el presente amparo y se requerirá a la Agencia que entregue al reclamante el resultado del proceso de evaluación, esto es, el informe que se entregó al sostenedor por cada establecimiento educacional dependiente de la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, advirtiendo, si lo estima pertinente, la falta de validez de dicha información por encontrarse en proceso de marcha blanca el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Acoger el amparo deducido por don Rodrigo Lagos Fuentes, en contra de la Agencia de Calidad de la Educación, al no configurarse en la especie la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, y por improcedencia de la causal del artículo 21 N° 2 de la citada Ley.

II. Requerir al Sr. Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación:

a) Hacer entrega al reclamante del resultado del proceso de evaluación, esto es, el informe que se entregó al sostenedor por cada establecimiento educacional dependiente de la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, advirtiendo, si lo estima pertinente, la falta de validez de dicha información por encontrarse en proceso de marcha blanca el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media.

b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.

c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.

III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Rodrigo Lagos Fuentes, y al Sr. Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidenta doña Vivianne Blanlot Soza y sus Consejeros don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.

Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.