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Margarita Adasme con MUNICIPALIDAD DE MAULE Rol: C1288-16

Consejo para la Transparencia, 29/07/2016

Se dedujo amparo en contra de la Municipalidad de Maule, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente al "listado de las personas a las que se le ha entregado juguetes, edad y valor del juguete, de los años 2012, 2013, 2014, 2015". El Consejo acoge parcialmente el amparo, rechazándose respecto de los nombres y edad de las personas a quienes se le entregaron juguetes, por concurrir la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c) y N° 2, de la Ley de Transparencia, por tratarse de menores de edad, y teniéndose por entregada la información solicitada aunque de manera extemporánea, respecto de los valores de los juguetes entregados.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Parcialmente


Descriptores analíticos:

Tema Otros, especificar
Materia Funciones y actividades propias del órgano
Tipo de Documento Documentos Oficiales.Documentos 



Consejeros:

  • José Luis Santa María Zañartu (Ausente), Presidente
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Unánime)
  • Marcelo Drago Aguirre (Unánime)
  • Vivianne Blanlot Soza (Unánime)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C1288-16

Entidad pública: Municipalidad de Maule.

Requirente: Margarita Adasme.

Ingreso Consejo: 19.04.2016

En sesión ordinaria N° 726 del Consejo Directivo, celebrada el 29 de julio de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1288-16.

VISTO:

Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: El 22 de febrero de 2016, doña Margarita Adasme solicitó a la Municipalidad de Maule, en adelante e indistintamente, la Municipalidad o el municipio, la siguiente información: "un listado de las personas a las que se le ha entregado juguetes, edad y valor del juguete, de los años 2012, 2013, 2014, 2015".

2) PRÓRROGA DEL PLAZO Y RESPUESTA: El 28 de marzo de 2016, el municipio notificó a la solicitante, la prórroga del plazo de respuesta, en los términos dispuestos en el inciso 2° del artículo 14 de la Ley de Transparencia, por existir circunstancias que hace difícil reunir la información solicitada.

Mediante Decreto Exento N° 796, de fecha 6 de abril de 2016, enviado por correo electrónico de igual fecha, la Municipalidad de Maule denegó la entrega de la información solicitada, fundada en la causal de reserva del artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, señalando que "el trabajo a realizar significa procesar 60.000 registros aproximadamente, en donde hay que borrar datos sensibles de los beneficiarios, más el proceso de escaneo y fotocopiado, lo que involucra un trabajo de al menos 1 mes a tiempo completo y con dos personas de apoyo, personal que esta Municipalidad no cuenta dada la multiplicidad de funciones, cuya población actual supera las 50.000 personas y cuya dotación de personal data del año 1992 con una población, a esa fecha, de no más de 12.000 habitantes, hacen inviable acceder a la información requerida".

3) AMPARO: El 19 de abril de 2016, doña Margarita Adasme dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud de información.

4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación el presente amparo, y mediante Oficio N° 4.468, de 4 de mayo de 2016, confirió traslado al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Maule, notificándole el reclamo y solicitándole que presentara sus descargos y observaciones.

Mediante Oficio Ord. N° 513, de 25 de mayo de 2016, el órgano presentó sus descargos y observaciones, y junto con reiterar lo informado en su respuesta, agregó en síntesis, lo siguiente:

a) Respecto a la afectación al funcionamiento del órgano, hace presente que "la solicitud antes mencionada se deriva al Coordinador de la Unidad de la Dirección de Desarrollo Comunitario con fecha 08/03/2016 quien da respuesta el 21/03/2016 a través del correo electrónico que se adjunta, quien manifiesta que la información solicitada no se encuentra procesada digitalmente y el proceso de digitalización y borrado de datos sensibles tomaría 3 a 4 semanas con 2 personas a tiempo completo para realizar ese trabajo", denegando la entrega de la información en virtud de la causal del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.

b) Acto seguido, agrega que "como Municipalidad siempre ha estado la disposición de atender a todas las solicitudes de información, es por esto que de mantenerse la decisión de doña Margarita Adasme de acceder a la información solicitada este organismo se compromete en el plazo de 60 días hábiles a remitir la información a la dirección y en el formato deseado (...) espera esta autoridad municipal que la solicitante comprenda o entienda que la información solicitada no es un trabajo fácil de clasificar ya que son miles de elementos que deben desclasificarse para eliminar la información reservada, pero existe la mejor voluntad de entregarla en el tiempo señalado".

5) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Con la finalidad de esclarecer y resolver de mejor manera el presente amparo, el Consejo Directivo de esta Corporación, mediante Oficio N° 6.553, de fecha 4 de julio de 2016, acordó solicitar a la Municipalidad de Maule, que especifique la cantidad de registros de entrega de juguetes por cada año solicitado; explique la forma de recolección de dichos registros; indique la forma de cálculo del valor de cada juguete entregado y que envíe una muestra de los registros de juguetes con la finalidad de verificar los datos que contienen, señalando que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley de Transparencia, este Consejo mantendrá el debido resguardo de la información que se suministre.

Mediante correos electrónicos de fechas 12 y 20 de julio de 2016, el órgano respondió, en síntesis, lo siguiente:

a) Respecto al detalle de la cantidad de registros correspondientes a cada año, el municipio adjuntó un archivo que contiene una planilla con los números totales de niños y niñas a quienes se les entregaron regalos durante los años 2011 a 2016, desglosada por rango etáreo: para el año 2011 se entregaron regalos a 7.370 niños y a 5.024 niñas; en el año 2012, a 5.750 niños y 6.250 niñas; en 2013, a 4.700 niños y 3.300 niñas; en 2014, a 4.500 niños y 3.200 niñas; y en 2015, a 4.500 niños y 3.200 niñas.

b) Con relación a la forma de recolección de los registros, señaló que "la información de las nóminas de juguetes son enviadas por la comunidad en diversos formatos, hojas de cuaderno, hojas comunes, debido a que la comunidad no posee, en general, los medios informáticos digitales para crear una base de datos y derivar la información en forma digital, por lo que realiza dicho proceso en base a registros manuales y debido a la gran demanda de juguetes que son entregados en fechas topes de licitación, derivando que todos los procesos internos se realicen en base a contabilización general manual y la distribución logística también se hace en base al mismo principio, y por el corto tiempo entre ambas fases imposibilita crear una base de datos digital por parte del municipio, ya que involucraría la contratación de personal adicional para el ordenamiento de dicha información (...)".

c) Asimismo, agrega que "dicha información procesada no existe en una planilla excel tabulada que incluya los detalles específicos (...), es decir, una base estructurada con todos los detalles de la entrega, solicitados por el requirente, clasificados por sector (...) ésta solo se encuentra detallada en respaldos físicos" y que, para obtener la información requerida, debería desarrollar los siguientes procesos: fotocopiar dichos documentos (1.200 documentos), borrar uno a uno los datos sensibles (45.000 registros aprox.), desarrollar una base de datos tabulada, procesamiento de los registros respectivos, digitalizar uno a uno dichos documentos con los datos sensibles borrados (1.200 digitalizaciones aprox.), subir la información y compilarla (el tiempo va a depender de la velocidad de internet).

d) Luego, para el cálculo del valor de cada juguete, el órgano señala la identificación de las licitaciones efectuadas cada uno de los años consultados, además de la información entregada en la planilla mencionada en la letra a) precedente.

e) Por último, respecto a la solicitud de envío de una muestra de los registros, la municipalidad acompañó tres archivos que contienen la información recolectada por el órgano, para la entrega de juguetes, señalando expresamente que dicha muestra corresponde al 2% del total.

Y CONSIDERANDO:

1) Que, el artículo 14 de la Ley de Transparencia dispone que la autoridad o jefatura del organismo requerido deberá pronunciarse sobre la solicitud, sea entregando la información solicitada o negándose a ello, en un plazo máximo de veinte días hábiles, contados desde la recepción de la misma. No obstante ello, en el presente caso, la solicitud en análisis no fue respondida dentro del plazo legal indicado, por cuanto no se notificó oportunamente la prórroga de dicho plazo, esto es, antes del vencimiento del plazo inicial. En razón de lo anterior, este Consejo representará al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Maule, en lo resolutivo de la presente decisión, la infracción tanto a la precitada disposición, como al principio de oportunidad consagrado en el artículo 11, letra h), del cuerpo legal citado.

2) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa entregada por parte de la Municipalidad del Maule, a la solicitud de información de la reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a un listado de las personas a las que se le han entregado juguetes, señalando edad y valor de cada juguete, de los años 2012 a 2015. Al respecto, el municipio informó, tanto en su respuesta al solicitante, como en sus descargos ante este Consejo, que la entrega de la información solicitada, generará una afectación al funcionamiento del órgano, por distraer indebidamente a los funcionarios de sus labores habituales, en los términos dispuestos en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.

3) Que, en tal sentido, el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente "tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales". Asimismo, el artículo 7 N° 1, letra c), del Reglamento de dicha ley, establece que "se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".

4) Que, en tal sentido, cabe determinar si, en la especie, concurren los hechos constitutivos de la referida causal, y teniendo en consideración que su atención podría implicar, para tales funcionarios, la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, al cumplimiento de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a esa persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás personas. En este sentido, acorde con lo dispuesto en el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General dela Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de bases generales de la Administración del Estado, en cuanto a que aquellos se encuentran sujetos al deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, debiendo observar, entre otros, los principios de eficiencia y eficacia.

5) Que, al respecto, cabe tener presente lo señalado por la Municipalidad, con ocasión de sus descargos y en respuesta a la medida para mejor resolver decretada por este Consejo, en cuanto a que la información solicitada no se encontraría procesada digitalmente y el proceso de digitalización y borrado de datos sensibles o personales, implicaría procesar 60.000 registros de beneficiarios, aproximadamente, contenidos en documentos elaborados a mano, en hojas de cuaderno o en hojas blancas, algunas con formato determinado y otras solo en base a columnas también diseñadas a manos, correspondientes a los años 2012, 2013, 2014 y 2015, durante un período cercano a las 3 ó 4 semanas, considerando a 2 personas con dedicación exclusiva para realizar dicho trabajo, afectando así, el cumplimiento de las funciones del órgano.

6) Que, para este Consejo la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado. En otras palabras, la configuración de la causal de distracción indebida supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran los esfuerzos asociados a la entrega de lo pedido, entre ellos, el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima concurren en la especie, y por tanto darían lugar a esfuerzos desproporcionados como los mencionados. Por ello la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, indicó que esta causal "deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". Luego, ese ha sido precisamente el estándar demostrado por el órgano reclamado.

7) Que, a mayor abundamiento, en respuesta a la medida para mejor resolver, decretada por este Consejo, el órgano acompañó una muestra de los registros que contienen la información solicitada por la reclamante. Dichos registros, efectivamente, algunos realizados a mano en hojas de cuaderno y otros en planillas o formatos digitales, también completados a mano, los que contienen, en su gran mayoría, nombre, cédula de identidad, fecha de nacimiento, edad y sexo de los niños y niñas a quienes se les entregaron juguetes, y, de manera incompleta, el domicilio de los menores y el nombre del tutor o representante legal de los mismos.

8) Que, según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C2662-14 y C426-16, siendo los antecedentes consultados datos personales de sus titulares, y no constando en el procedimiento de acceso a la información en análisis, que hayan prestado su anuencia a la entrega de su identidad u otros datos personales contenidos en los registros que obran en poder de la reclamada, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 4° de la ley N° 19.628 sobre Protección de la Vida Privada, ni tampoco que exista un interés público prevalente que justifique la divulgación de dichos datos, este Consejo en aplicación de lo dispuesto en el artículo 33, letra m), de la Ley de Transparencia, el cual dispone que esta Corporación deberá "velar por el adecuado cumplimiento de la ley N° 19.628, por parte de los órganos de la Administración de Estado", rechazará el presente amparo, en este punto, por resultar aplicable la causal de reserva consagrada en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, no obstante no haber invocada por el órgano reclamado.

9) Que, refrenda lo antes resuelto, la especial protección que nuestro sistema jurídico otorga a los menores de edad. En efecto, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 16 de la Convención de Derechos del Niño, ratificada por nuestro país el año 1990, "1. Ningún niño será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia ni de ataques ilegales a su honra y a su reputación. / 2. El niño tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o ataques". Luego, la protección del interés superior del niño supone un especial cuidado en el tratamiento de todo antecedente que forme parte de su esfera íntima.

10) Que, en tal sentido, cabe también tener presente lo ya resuelto por esta Consejo en las decisiones mencionadas, en las cuales se razonó que "la información sobre datos personales de un menor de edad (...) no podrá ser tratada si no es en conformidad con las reglas y principios del tratamiento de datos en su aplicación a los calificados como sensibles, entendidos como aquellos datos personales que se refieren a las características físicas o morales de las personas, o a hechos o circunstancias de su vida privada o intimidad, como los hábitos personales, el origen racial, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos y la vida sexual". En consecuencia, y de conformidad a lo dispuesto en el artículo 10° de la ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada "No pueden ser objeto de tratamiento (...) salvo cuando la ley lo autorice, exista consentimiento del titular [representante legal] o sean datos necesarios para la determinación u otorgamiento de beneficios de salud que correspondan a sus titulares", circunstancia que refuerza el rechazo del presente amparo, en este punto.

11) Que, en virtud de lo señalado precedentemente, no existiendo antecedentes que permitan desvirtuar lo indicado por el órgano, en el sentido de que en el presente caso, concurre la causal de reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, y habiéndose acreditado suficientemente los elementos constitutivos de la causal de secreto o reserva contenida en el artículo 21 N°2 de la misma ley, este Consejo procederá a rechazar el presente amparo, respecto de este punto.

12) Que, no obstante lo resuelto en el considerando anterior, y en base a la respuesta evacuada por el órgano, en orden a señalar que no cuenta con toda la información consultada en sustento digital, cabe hacer presente que una adecuada política de gestión documental y de manejo de archivos o de registros en sistemas informáticos, debiera tener, entre otras finalidades, la de garantizar y materializar el derecho de acceso de los ciudadanos a dicha información. Por ello, resulta relevante, tanto para este Consejo, como para el solicitante, conocer los sistemas de gestión documental y de gestión informática que implementó o ha implementado el órgano respecto de la documentación que contiene la información solicitada, con énfasis en el ciclo de vida de los documentos desde su creación hasta que se disponga su digitalización, su archivo o su eliminación, según sea el caso, en virtud del cual se permita un control ciudadano más eficiente, facilitando el acceso a dicha información, por cuanto la falta de una política integral de automatización de los procesos o documentos, no debiese justificar la imposibilidad de entrega de la información requerida, lo que será recomendado en lo resolutivo de esta decisión.

13) Que, por último, respecto de los valores de los juguetes, en respuesta a la medida para mejor resolver, el municipio informó los valores de identificación de las respectivas licitaciones públicas para la adquisición de los juguetes, y además, acompañó una planilla que contiene el total de juguetes adquiridos y el valor de cada uno, para los años 2012, 2013, 2014 y 2015. En efecto, a modo de ejemplo, se informa que en el año 2012, el valor unitario de cada juguete fue de $840, y en el año 2014, el valor de cada juguete fue de $1.810. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Transparencia, es posible verificar en la página web del portal Mercado Público (www.mercadopublico.cl), en el link "Licitaciones Históricas", al buscar con los números de ID aportados por el órgano: 3880-129-LE12 para el año 2012; 3880-63-LE13 corresponde al año 2013; 3880-69-LE14 del año 2014 y 3880-71-LP15 para el año 2015.

14) Que, en consecuencia, habiéndose otorgado respuesta respecto de los valores de los juguetes adquiridos y entregados durante los años consultados, sólo con ocasión de la respuesta a la medida para mejor resolver decretada por este Consejo, se procederá a acoger el presente amparo, teniéndose por entregada la información solicitada, aunque de manera extemporánea, la cual se entregará a la reclamante junto con la notificación de la presente decisión.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Acoger parcialmente el amparo deducido por doña Margarita Adasme, en contra de la Municipalidad de Maule, rechazándose respecto de los nombres y edad de las personas a quienes se le entregaron juguetes, por concurrir la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c) y N° 2, de la Ley de Transparencia, por tratarse de menores de edad, y teniéndose por entregada la información solicitada aunque de manera extemporánea, respecto de los valores de los juguetes entregados, en virtud de los fundamentos señalados precedentemente.

II. Representar al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Maule, la infracción al artículo 14 de la Ley de Transparencia, así como al principio de oportunidad previsto en el artículo 11, letra h), del mismo cuerpo legal, al no haber respondido la solicitud de información dentro del plazo legal, y al haber notificado extemporáneamente la prórroga de dicho plazo. Lo anterior, con la finalidad de que se adopten las medidas necesarias para que, en lo sucesivo, no se reiteren tales infracciones.

III. Recomendar al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Maule, informar al solicitante y a este Consejo el sistema de gestión documental que utiliza para el tratamiento de la información solicitada, explicitando el ciclo de vida de los documentos que la contengan, desde su creación hasta que se disponga su archivo, digitalización o eliminación, según sea el caso.

IV. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Maule y a doña Margarita Adasme, junto con la información y la planilla entregada por el órgano en respuesta a la medida para mejor resolver decretada por este Consejo.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. El Presidente don José Luis Santa María Zañartu no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.

Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.