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Pablo Cáceres Serrano con Agencia de Calidad de la Educación Rol: C3408-16

Consejo para la Transparencia, 01/02/2017

Se dedujo amparo en contra de la Agencia de Calidad de la Educación, fundado en la denegación parcial de acceso a la información requerida referente a: a) "Las bases de resultados SIMCE 2014 para cuarto año básico, detallada por estudiante y desglosada por ítem sólo en la prueba de comprensión lectora; y, b) La prueba de comprensión lectora de dicho año (al menos una de sus formas) para cuarto año básico". El Consejo rechaza el amparo, por configurarse en la especie la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, tanto respecto de las bases de resultados SIMCE 2014 para cuarto año básico, detallada por estudiante y desglosada por ítem sólo en la prueba de comprensión lectora, así como respecto a la entrega de una de las formas de la citada evaluación.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Rechaza


Descriptores analíticos:

Tema Educación
Materia Funciones y actividades propias del órgano
Tipo de Documento Documentos Oficiales.Documentos 

Legislación aplicada:


Consejeros:

  • José Luis Santa María Zañartu (Unánime), Presidente
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Unánime)
  • Marcelo Drago Aguirre (Unánime)
  • Vivianne Blanlot Soza (Unánime)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C3408-16

Entidad pública: Agencia de Calidad de la Educación

Requirente: Pablo Cáceres Serrano

Ingreso Consejo: 05.10.2016

En sesión ordinaria N° 775 del Consejo Directivo, celebrada el 1° de febrero de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C3408-16.

VISTO:

Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: El 5 de septiembre de 2016, don Pablo Cáceres Serrano solicitó a la Agencia de Calidad de la Educación (AGCE):

a) "Las bases de resultados SIMCE 2014 para cuarto año básico, detallada por estudiante y desglosada por ítem sólo en la prueba de comprensión lectora; y,

b) La prueba de comprensión lectora de dicho año (al menos una de sus formas) para cuarto año básico".

2) RESPUESTA: Mediante Carta N° 697, de 20 de septiembre de 2016, el órgano accedió parcialmente al requerimiento, señalando, en síntesis, lo siguiente:

a) Respecto de lo requerido en el literal a), relativo a los resultados SIMCE 2014, se puede descargar en el enlace Drive que se detalla a continuación: https://drive.google.com/file/d/0B5vW_OeQ1ZZdQzNGYUNkOGxqY0k/view?usp=sharing; y,

b) Sobre lo requerido en el literal b), referido a la entrega de una prueba SIMCE, se deniega por aplicación de la causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Esta determinación responde al diseño de equiparación de pruebas (equating), que permite que los resultados sean comparables entre años y, por tanto, presentar la tendencia histórica de los resultados SIMCE. El diseño de equiparación se realiza a través de ítems comunes, es decir, preguntas que se repiten entre pruebas y que pueden provenir de cualquiera de los cuadernillos aplicados, por ello la liberación de un instrumento pone en riesgo la función de la Agencia.

3) AMPARO: El 5 de octubre de 2016, don Pablo Cáceres Serrano dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la denegación parcial de acceso a la información requerida.

El reclamante hace presente que respecto del primer literal, se habría entregado información incompleta, ya que sólo se proporcionaron las bases generales, pero no desglosadas por ítem. Por su parte, el segundo literal de su requerimiento fue íntegramente denegado. Por último, se indica que, si la Agencia puede liberar los cuestionarios contextuales aplicados a alumnos, profesores y familias y además, liberar los resultados por total de todas las pruebas SIMCE, luego también puede liberar los resultados por ítem o pregunta.

4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación, mediante Oficio N° 10.367, de 19 de octubre de 2016. Mediante Oficio N° 239, de 04 de noviembre de 2016, la AGCE presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que:

a) La ley N° 20.529, que crea y regula un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización, entendiendo que es deber del Estado el propender a asegurar una educación de calidad en sus distintos niveles, establece, entre otras, que el objeto de la AGCE, será evaluar y orientar el sistema educativo, para que éste propenda al mejoramiento de la calidad y equidad de las oportunidades educativas, considerando las particularidades de los distintos niveles y modalidades educativas, y que para el cumplimiento integral de éste, tendrá, dentro de sus funciones, la de evaluar los logros de aprendizaje de los alumnos de acuerdo al grado de cumplimiento de los estándares, referidos a los objetivos generales señalados en la ley y sus respectivas bases curriculares, por medio de instrumentos y procedimientos de medición estandarizados y externos a los establecimientos educacionales. Asimismo, deberá evaluar el grado de cumplimiento de los otros indicadores de calidad educativa.

b) Entre los instrumentos y procedimientos de medición adscritos al Servicio, se encuentran las pruebas SIMCE, las cuales tienen por objeto proveer de información relevante para los distintos actores del sistema educativo, contribuyendo de esta forma, al mejoramiento de la calidad y equidad de la educación.

c) Respecto a lo requerido en el literal a), señala que la base de datos entregada sólo incluía la desagregación a nivel individual (anonimizando a los alumnos) y no incluye el desglose por ítem, debido a que dicha información no es generada por la AGCE.

d) Los motivos de la denegación de los resultados desglosados por ítem responden a la necesidad de resguardar la confidencialidad del instrumento SIMCE, es por ello que, la AGCE no entrega información al público que pudiese revelar la forma en que se construye la prueba o la prueba SIMCE misma.

e) Como se ha explicado en casos análogos (amparos C1964-16, C1962-16 y C1966-16), la confidencialidad de la prueba SIMCE y de los ítems que la componen (literal b) de la solicitud) se debe al diseño de equiparación de las pruebas (Equating), el cual permite que los resultados de las pruebas puedan ser comparables entre los años y, por lo tanto, presentar la tendencia histórica de los mismos. Lo anterior, debido a que dicho método funciona a través de ítems comunes, es decir, preguntas que se repiten entre pruebas y que pueden provenir de cualquiera de los cuadernillos aplicados. Por ello, la liberación del instrumento mismo, así como los resultados por ítem evaluado, pone en riesgo la comparabilidad entre años de los resultados, afectado, además, el debido cumplimiento de la función encomendada por ley al Servicio.

5) GESTIÓN OFICIOSA: Mediante correo electrónico de 30 de enero de 2017, este Consejo requirió a la reclamada aclarar si obran o no en poder del Servicio las bases de resultados del SIMCE 2014, aplicados a cuartos años básicos, de la prueba de comprensión lectora desglosados por ítem; y, explicar de qué forma específica la entrega de los resultados de la prueba, detallada por estudiante y desglosada por ítem, producirá en específico la afectación de las funciones del Servicio. Por correo electrónico de misma fecha, el Servicio informó, en síntesis, lo siguiente: La AGCE no cuenta con una base de datos con información desglosada a nivel de ítem, de esta forma, la base de datos con resultados a nivel individual es la base de datos con mayor nivel de desagregación que administra el órgano. Por su parte, informa que al entregar información desglosada a nivel de ítem, se revelan ciertos detalles de la construcción de la prueba SIMCE, ya sea las áreas de evaluación o la manera en que se reparten los ítems en cada una de las formas de prueba que existen (4), entre otros aspectos. En este sentido, el Servicio no sólo vela por el resguardo de la confidencialidad de la prueba misma, sino que también de la forma en que ésta se construye. Por último, entregar la información en la forma requerida por el solicitante, implicaría distraer a los funcionarios de sus labores habituales para generar la información solicitada por el requirente.

Y CONSIDERANDO:

1) Que lo requerido corresponde, por una parte, a la base de datos de los resultados de la aplicación de la prueba SIMCE el 2014 al nivel cuarto año básico (sólo comprensión lectora) detallada por estudiante y desglosada por ítem; y, por la otra, a una de las formas de la prueba de comprensión lectora SIMCE 2014 aplicada dicho nivel educativo. Al efecto, atendido que el SIMCE es el sistema de evaluación que la Agencia de Calidad de la Educación utiliza para medirlos resultados de aprendizaje de los establecimientos educacionales en el país, los antecedentes requeridos obran en su poder y han sido elaborados con presupuesto público, por lo que en virtud de lo dispuesto en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, dicha información es pública salvo que concurra a su respecto alguna causal de secreto o reserva.

2) Que según lo expuesto por el reclamante, el objeto del presente amparo se circunscribirá al análisis de la denegación parcial de parte de la información requerida en el literal a), esto es, la entrega de bases generales sin desglose por ítem; y, además, a la denegación de la entrega de la información requerida en el literal b), esto es, al menos una de las formas de la prueba de comprensión lectora SIMCE aplicada el año 2014 a cuartos años básicos.

3) Que respecto a lo requerido en el literal a), en cuanto a la entrega de los resultados de la prueba de comprensión lectora desagregada a nivel de estudiante y por ítem, en su respuesta al solicitante el órgano informó un enlace que contiene las bases de resultados SIMCE 2014, detallada a nivel de estudiante. Posteriormente, con ocasión de sus descargos, el Servicio indica que la base de datos entregada sólo incluía la desagregación a nivel individual (sin identificar estudiantes) y no el desglose por ítem, debido a que dicha información no es generada por el Servicio. Sin perjuicio de ello, informa que la denegación de resultados desglosados por ítem responde a la necesidad de resguardar la confidencialidad del instrumento SIMCE, y por ello, la reclamada no entrega la información al público que pudiese revelar de algún modo la forma en que se construye la prueba o la prueba SIMCE misma. Cabe precisar que, con ocasión de la respuesta a la gestión oficiosa anotada en lo expositivo del presente acuerdo, el órgano indicó que no contaría con una base de datos con la información desglosada a nivel de ítem; y, de entregarse la información con desglose por ítem, se revelarían ciertos detalles de la construcción de la prueba SIMCE, ya sea las áreas de evaluación o la manera en que se reparten los ítems en cada una de las formas de prueba que existen (4), entre otros aspectos, por lo que se afectaría el debido cumplimiento de sus funciones. Por lo anterior, sin perjuicio que el órgano no lo alegare expresamente, del tenor de sus expresiones se desprende que respecto de la entrega de los resultados del SIMCE, aplicado en 2014, desglosados por alumno y por ítem, estaría invocado asimismo la causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia.

4) Que a su turno, la AGCE denegó la entrega de lo requerido en el literal b), esto es, al menos una de las formas de la prueba de comprensión lectora, para cuarto año básico, aplicada en el año 2014 con ocasión del SIMCE, por configurarse en la especie la causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Al efecto, el Servicio ha indicado que la confidencialidad de la prueba obedece al diseño de equiparación de las pruebas (Equating), el cual permite que los resultados de las evaluaciones puedan ser comparables entre los años y, por lo tanto, presentar la tendencia histórica de los mismos. Se ha explicado que este método funciona a través de ítems comunes, esto es, preguntas que se repiten entre pruebas y que pueden provenir de cualquiera de los cuadernillos aplicados. Por lo anterior, la publicidad del instrumento en cualquier de sus formas, así como los resultados por ítem evaluado, pone en riesgo la comparabilidad entre años de los resultados, afectado con ello, el debido cumplimiento de la función encomendada por ley a la AGCE.

5) Que según lo prescrito en el artículo 21 de la Ley de Transparencia, para que se verifique la procedencia de una causal de reserva, es menester determinar la afectación de alguno de los derechos subjetivos protegidos por ella, debiendo en consecuencia, acreditarse una expectativa razonable de daño o afectación, la cual debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva. En concreto, las alegaciones de la reclamada se encuentran referidas fundamentalmente, al diseño de equiparación del instrumento de evaluación que es aplicado en la especie (Equating), que permite que los resultados de las evaluaciones sean comparables entre los años y, por lo tanto, presentar la tendencia histórica de los mismos. Dicha construcción metodológica del instrumento evaluativo, permite al Servicio medir los logros de aprendizaje de los alumnos de acuerdo al grado de cumplimiento de los estándares, referidos a los objetivos generales señalados en la ley y sus respectivas bases curriculares por medio de instrumentos y procedimientos de medición estandarizados y externos a los establecimientos (artículo 9°, literal a), de la ley N° 20.529, de 2011). Adicionalmente, respecto a la entrega de los resultados del SIMCE desglosados por alumno y por ítem, esto es, entregar el resultado de cada alumno por pregunta de la prueba rendida, la AGCE ha indicado que, de la forma en que se encuentra construido el instrumento, se revelan ciertos detalles críticos sobre las áreas de evaluación o la manera en que se reparten los ítems en cada una de las formas de prueba que existen (4), entre otros aspectos. En definitiva, la entrega de la información permitiría revelar la forma en que se construye la prueba, afectándose con ello la construcción y utilización del instrumento de evaluación.

6) Que a juicio de este Consejo, en el caso específico de la prueba SIMCE, la información referida a la entrega de formatos de prueba y desglose de resultados por pregunta, posee un valor en sí mismo, ya que permite al órgano reclamado la medición, seguimiento y evaluación sobre la ejecución de una política pública en materia de educación. En este caso concreto, se hace especialmente presente que se está requiriendo la entrega de información relativa a la aplicación de un instrumento de evaluación a un grupo colectivo de personas, no encontrándose referida a la evaluación aplicada a un individuo en particular, cuestión que permite al Servicio reclamado obtener información que posibilita la comparabilidad de los resultados y la medición progresiva del aprendizaje de los alumnos, lo que favorece la evaluación del impacto de la implementación de la política pública sobre educación que persigue medir el SIMCE. Atendido lo anterior, la entrega de la información requerida producirá con determinada certeza y especificidad la afectación del debido cumplimiento de las funciones de la Agencia de la Calidad de la Educación en los términos expuestos por la reclamada.

7) Que por último, cabe hacer presente que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre la materia, específicamente sobre la solicitud de formas de prueba por asignatura con ocasión de la aplicación del SIMCE (literal b) de la solicitud), estableciendo que "(...) la divulgación de los antecedentes objeto de la solicitud en análisis, redundarían en un evidente perjuicio para el sistema de evaluación de conocimientos de los futuros alumnos. Lo anterior, toda vez que en atención a la especificidad de las materias evaluadas, el órgano se encontraría obligado a asumir el costo de las confección de diversos modelos de evaluaciones, por cada uno de los procesos que se realicen con la dificultad evidente de verse enfrentado a un marco cada vez más acotado de posibles preguntas a ser formuladas en cada nuevo proceso. // Que asimismo, del tenor de las alegaciones de la reclamada se colige que dicho órgano aplicaría evaluaciones similares, o eventualmente las mismas aplicadas previamente. Por tal razón, resulta evidente que la divulgación de los formatos de pruebas ya aplicados, permitirían a los futuros estudiantes, con antelación a la rendición del examen, memorizar cada una de las preguntas y sus respectivas respuestas, impidiendo de dicho modo a la Agencia de Calidad determinar el efectivo nivel de conocimiento que poseen respecto de las materias evaluadas" (considerandos 7) y 8) de la decisión de amparos Roles C1962-16, 1964-16 y C1966-16). Por su parte, a juicio de este Consejo, la entrega de las bases de resultados de la prueba, desglosados por alumno y por ítem (por pregunta contestada), del modo en que el instrumento es confeccionado y monitoreado progresivamente en el tiempo, podría conllevar a reformular todo el instrumento de medición, como también el proceso de construcción del mismo, lo que comprende una complejidad técnica por los tiempos asociados a su elaboración y validación. Lo anterior, toda vez que el método de construcción de la herramienta funciona a través de ítems (preguntas) comunes, que se repiten entre pruebas en el tiempo, y que pueden provenir de cualquiera de los cuadernillos o formas de prueba aplicadas. Por tanto, atendidos los antecedentes y las alegaciones de la reclamada, este Consejo estima procedente la causal de reserva invocada, razón por la cual se rechazará el presente amparo.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Rechazar el amparo deducido por don Pablo Cáceres Serrano, de 5 de octubre de 2016, en contra de la Agencia de Calidad de la Educación, por configurarse en la especie la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, tanto respecto de las bases de resultados SIMCE 2014 para cuarto año básico, detallada por estudiante y desglosada por ítem sólo en la prueba de comprensión lectora, así como respecto a la entrega de una de las formas de la citada evaluación.

II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Pablo Cáceres Serrano y al Sr. Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y sus Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero.

Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.