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Hernán Sanzana Navarrete con DIRECCIÓN DEL TRABAJO Rol: C531-17

Consejo para la Transparencia, 23/05/2017

Se dedujo amparo en contra de la Dirección del Trabajo, fundado en que denegó la entregada de la información solicitada referente a la copia de investigación por vulneración de derechos fundamentales referida en el Oficio N° 2.089, de 5 de octubre de 2011; copia de correo electrónico, como también seguimiento y trazabilidad del Oficio N° 000236 de 21 de enero de 2013 y de las gestiones y documentos asociados al mismo, razones o fundamentos por los cuales existirían contradicciones en las respuestas entregadas por la DT y acciones correctivas que se han realizado. Por último, requirió informar las vías para abrir el caso y cuáles son los pasos a seguir. El Consejo acoge parcialmente el amparo, por concurrir las causales de reserva contenidas en el artículo 21 N° 1 y N° 2 de la Ley de Transparencia, en relación con lo dispuesto en el artículo 19 N° 4 y N°5 de la Constitución Política de la República . HAY VOTO DISIDENTE


Tipo de solicitud y resultado:

  • Parcialmente


Descriptores analíticos:

Tema Trabajo
Materia Funciones y actividades propias del órgano
Tipo de Documento Documentos Oficiales.Documentos 


Consejeros:

  • José Luis Santa María Zañartu (Unánime), Presidente
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Unánime)
  • Marcelo Drago Aguirre (Unánime)
  • Vivianne Blanlot Soza (Ausente)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C531-17

Entidad pública: Dirección del Trabajo

Requirente: Hernán Sanzana Navarrete

Ingreso Consejo: 14.02.2017

En sesión ordinaria N° 800 del Consejo Directivo, celebrada el 23 de mayo de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol No C531-17.

VISTO:

Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: El 12 de enero de 2017, don Hernán Sanzana Navarrete, mediante presentación ante esta Corporación, solicitó a la Dirección del Trabajo -en adelante e indistintamente DT-, copia de investigación por vulneración de derechos fundamentales referida en el Oficio N° 2.089, de 5 de octubre de 2011; copia de correo electrónico, como también seguimiento y trazabilidad del Oficio N° 000236 de 21 de enero de 2013 y de las gestiones y documentos asociados al mismo, razones o fundamentos por los cuales existirían contradicciones en las respuestas entregadas por la DT y acciones correctivas que se han realizado. Por último, requirió informar las vías para abrir el caso y cuáles son los pasos a seguir.

Dicho requerimiento, fue derivado a la Dirección del Trabajo, por medio de Oficio N° 774, de 13 de enero de 2017. Lo anterior, en aplicación de lo previsto en la Ley de Transparencia en su artículo 13.

2) RESPUESTA: El 17 de febrero de 2017, el referido organismo informó al requirente que no le era posible acceder a la entrega de la investigación de derechos fundamentales, por ser reservada en aplicación de lo previsto en el artículo 21 N° 1 y 2 de la Ley de Transparencia. Al efecto, hizo presente la jurisprudencia del Consejo para la Transparencia sobre el particular. Respecto del correo electrónico consultado, indicó que era una comunicación entre funcionarios de dicho organismo, protegida por la garantía de constitucional prevista en el artículo 19 N° 5 de la Constitución, citando al efecto, lo resuelto por el Tribunal Constitucional.

En cuanto a la trazabilidad requerida, precisó que dicha información la había entregado a propósito de requerimientos formulados con anterioridad. Finalmente, en lo relativo, a las contradicciones y pasos a seguir, hizo presente que dichas peticiones no se encuentran amparadas por el derecho de acceso a la información.

No obstante lo anterior, hizo presente que el requirente podía acceder a la investigación solicitada en aplicación de lo previsto en la ley N° 19.880, sobre la materia.

3) AMPARO: El 14 de febrero de 2017, don Hernán Sanzana Navarrete dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del referido organismo, fundado en que se había denegado la entrega de la información solicitada.

4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el amparo y, mediante Oficio N° 2.202 de 28 de febrero de 2017, confirió traslado al Sr. Director Nacional del Trabajo, quien mediante presentación de 16 de marzo de 2017, expuso sus descargos y observaciones, reiterando lo ya expuesto en su respuesta al requerimiento.

Y CONSIDERANDO:

1) Que la ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, precisa en su artículo 17 que «Las personas, en sus relaciones con la Administración, tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente y la devolución de los originales, salvo que por mandato legal o reglamentario éstos deban ser acompañados a los autos, a su costa».

2) Que, en el caso en análisis, tanto la reclamante como el organismo reclamado han reconocido la calidad de denunciante de don Hernán Sanzana Navarrete, en el procedimiento de fiscalización por vulneración de derechos fundamentales consultado. Luego, no resulta concordante con los principios de eficiencia y celeridad que la reclamada haya retardado el acceso a la información en el contexto del procedimiento de acceso a la información pública, en base a causales de reserva que en el caso, resultan improcedentes, a la luz de lo previsto en el citado cuerpo legal y al propio reconocimiento de la DT de los derechos que el referido cuerpo normativo otorga al reclamante en su calidad de parte.

3) Que, en tal sentido, cabe además señalar que la requerida no ha acompañado antecedentes suficientes que permitan a este Consejo estimar plausible su alegación y sostener de dicho modo, que por el hecho de divulgarse la información pedida en los términos planteados, se afectará el debido cumplimiento de sus funciones o derechos de terceros. En efecto, la DT únicamente se ha limitado a enunciar las causales de reserva que a su juicio serían aplicables en el caso en análisis.

4) Que en concordancia con lo señalado precedentemente, se acogerá el presente amparo en esta parte y, conjuntamente con ello, se requerirá a la Dirección Nacional del Trabajo que entregue al reclamante la investigación solicitada. No obstante lo anterior, y en forma previa a la comunicación de la información, la cual debe ser entregada una vez que el solicitante acredite su identidad (en conformidad a lo dispuesto en la Instrucción General N° 10, punto 4.3 de este Consejo), deberá tarjar la identidad de todos los demás involucrados en el proceso, particularmente los testigos, como también los datos personales de contexto contenidos en los antecedentes consultados, tales como el RUN, domicilio, teléfono, correo electrónico particulares, de personas distintas del reclamante, ello en conformidad a lo dispuesto en la ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada, y en cumplimiento de la función conferida a este Consejo por el artículo 33, letra m), de la Ley de Transparencia en concordancia con lo previsto en la Ley N° 19.880, en su artículo 16.

5) Que, en lo que respecta al correo electrónico consultado, el órgano reclamado manifestó que estos correspondían a comunicaciones sostenidas entre sus funcionarios. En tal contexto, y atendida la naturaleza de los mencionados correos electrónicos, cabe tener presente respecto de dichas comunicaciones que, tal como ocurre con las conversaciones telefónicas, cartas u otros medios de comunicación audiovisuales o radiofónicos, son interacciones entre personas individualmente consideradas, pudiendo incluir información, ideas, opiniones o juicios de valor confidenciales o privados, a pesar de que dichos correos electrónicos se generen en el ámbito del ejercicio de la función pública y sin perjuicio de que sean decantados en casillas institucionales. En efecto, se trata de una forma de comunicación que puede abarcar una multiplicidad de situaciones humanas o de hecho, similares a las que se producen a través de las llamadas telefónicas que las personas tienen día a día al interior de los órganos de la administración del Estado y que no tienen la relevancia necesaria para justificar su publicidad en aras del control social.

6) Que, los correos electrónicos son una extensión moderna de la vida privada, en cuanto manifiestan una forma de comunicación de carácter personalísimo, por lo tanto, deben ser protegidos por el derecho a la vida privada, garantía que es base y expresión de la libertad individual y que está íntimamente ligada a la dignidad de las personas, valores fundamentales consagrados en el artículo 1° de la Constitución Política de la República.

7) Que, asimismo, los correos electrónicos se enmarcan dentro de la expresión "comunicaciones y documentos privados" que utiliza el artículo 19 N° 5 de la Constitución Política de la República. Son comunicaciones que se transmiten por canales cerrados, no abiertos y tienen emisores y destinatarios acotados, y el hecho de que esos correos fueran de una funcionaria público no constituye, por ello, una excepción de tutela. En efecto, lo que se protege con esta garantía es la comunicación, sin distinguir si se hace por canales o aparatos financiados por el Estado. Por otra parte, no hay ninguna norma, ni en la Constitución ni en la ley, que pueda interpretarse para marginarlos de esta garantía. Si se aceptara que las comunicaciones de los funcionarios, por el hecho de ser tales, no están protegidas por el artículo 19 N° 5 de la Carta Fundamental, cualquiera podría interceptar, abrir o registrar esas comunicaciones, o cualquiera otra que se generara al interior de la Administración del Estado, como podría ser una comunicación telefónica. Eso sería peligroso no sólo para los derechos de los ciudadanos, sino eventualmente también para el interés nacional y la seguridad de la Nación.

8) Que, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la materia ha sido especialmente protectora de ambas garantías. La Magistratura Constitucional ha destacado que "el respeto y protección de la dignidad y de los derechos a la privacidad de la vida y de las comunicaciones, son base esencial del desarrollo libre de la personalidad de cada sujeto, así como de su manifestación en la comunidad a través de los grupos intermedios autónomos con que se estructura la sociedad" (Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N° 389, de 28 de octubre de 2003, considerando 19). Enfatizando "el ligamen que existe entre la dignidad de la persona y el ejercicio de este derecho esencial (19 N° 5), pues la inviolabilidad de las comunicaciones privadas debe ser considerada una extensión, lógica e inevitable, sobre todo en la vida moderna, del carácter personalísimo o reservado que tienen ellas como base de la libertad individual y su proyección en los más diversos aspectos de la convivencia".

9) Que, en consecuencia, los correos electrónicos se encuentran protegidos por la garantía contenida en el artículo 19 N° 5 de la Constitución, lo que implica el deber positivo de protección de ese espacio de intimidad y, asimismo, prohíbe acciones u omisiones que puedan afectar el núcleo esencial de este derecho constitucional o su libre ejercicio, pues éstas contravendrían la seguridad que garantiza el numeral 26 del artículo 19 de la Carta Fundamental. Por lo demás, la Ley de Transparencia no tiene la especificidad ni la determinación que le exige la Constitución Política para restringir el derecho que protege las comunicaciones vía correos electrónicos, pues no determina los casos ni las formas en que sería admisible la limitación de este derecho fundamental garantizado por el artículo 19 N° 5 de la Carta Fundamental, en función de resguardar al máximo posible la intimidad y la vida privada de su titular.

10) Que, a mayor abundamiento, este Consejo estima que los correos electrónicos más que reemplazar los memorándums, oficios u ordinarios, han venido a sustituir las conversaciones personales o telefónicas, las que, además de contener opiniones o juicios de carácter privado y expresiones coloquiales, muchas veces se encuentran referidas a la discusión de antecedentes y deliberaciones para adoptar decisiones, de tal suerte que el conocimiento de los correos electrónicos puede afectar el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, al alterar sus procesos decisorios, lo que podría configurar, además, la causal de secreto o reserva prevista en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia.

11) Que, por lo anterior, a criterio de este Consejo, en el presente caso se configura respecto de las copias de todos los correos electrónicos requeridos, las causales de reserva contenidas en el artículo 21 N° 1 y N° 2 de la Ley de Transparencia, en relación con lo dispuesto en el artículo 19 N° 4 y N°5 de la Constitución Política de la República, razón por la cual se rechazará el presente amparo

12) Que en lo relativo a la trazabilidad consultada, la reclamada no ha acreditado en esta sede, haber remitido al reclamante dicha información, por consiguiente, igualmente, se acogerá el amparo, requiriéndose a la DT que remita al solicitante copia de la información solicitada o acredite en sede de cumplimiento, la remisión de los antecedentes en comento.

13) Que finalmente, y respecto a las contradicciones en que habría incurrido la reclamada en su respuesta entregadas al reclamante, en el contexto del procedimiento de vulneración de derechos fundamentales aludido en su presentación, como aquella información sobre los pasos a seguir para reabrir dicho proceso. Dichas peticiones, igualmente serán acogidas, por cuanto la reclamada está en posición de satisfacer las interrogantes planteadas por el reclamante, en uso de la documentación que obra en su poder, contenidas en el procedimiento de vulneración consultado como en las diversas órdenes de servicio que regulan dicho procedimiento. Lo anterior, en concordancia con el principio de facilitación previsto en la Ley de Transparencia en su artículo 11, letra f).

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA MAYORÍA DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA MAYORÍA DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Acoger parcialmente el amparo deducido por don Hernán Sanzana Navarrete en contra de la Dirección del Trabajo; rechazándolo respecto de los correos electrónicos solicitados, por concurrir las causales de reserva contenidas en el artículo 21 N° 1 y N° 2 de la Ley de Transparencia, en relación con lo dispuesto en el artículo 19 N° 4 y N°5 de la Constitución Política de la República, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.

II. Requerir al Sr. Director del Trabajo que:

a) Entregue al reclamante la información correspondiente a copia de investigación por vulneración de derechos fundamentales referida en el Oficio N° 2.089, de 5 de octubre de 2011; seguimiento y trazabilidad del Oficio N° 000236 de 21 de enero de 2013 y de las gestiones y documentos asociados al mismo; fundamentos por los cuales existirían contradicciones en las respuestas entregadas por la DT y acciones correctivas que se han realizado; finalmente las vías para abrir el caso y cuáles son los pasos a seguir. Lo anterior, tarjando previamente la identidad de todos los demás involucrados en el proceso, particularmente los testigos, como también los datos personales de contexto contenidos en los antecedentes consultados, tales como el RUN, domicilio, teléfono, correo electrónico particulares, de personas distintas del reclamante.

b) Cumpla dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.

c) Informe el cumplimiento de dicho requerimiento enviando copia de los documentos en que conste la entrega de información al domicilio ubicado en Morandé 360, piso 7, comuna y ciudad de Santiago, o al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, para efectos de verificar el cumplimiento de la presente decisión.

III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Hernán Sanzana Navarrete y al Sr. Director Nacional del Trabajo.

VOTO DISIDENTE

La presente decisión es acordada con el voto en contra del Consejero don Marcelo Drago Aguirre, quien no comparte lo razonado en los considerandos quinto a undécimo del presente acuerdo, estimando que el amparo debe acogerse, en base a las siguientes consideraciones:

1) Que, los correos electrónicos generados desde una casilla institucional, son públicos, en la medida que digan relación directa con el ejercicio de competencias públicas. En efecto, el ejercicio actual de la función pública, supone el uso de toda forma de comunicación para concretizar los fines que la Administración del Estado persigue, es por esto que a cada funcionario se le otorga una casilla institucional financiada con recursos del erario nacional, sostenidas por la plataforma técnica de las entidades respectivas, con el objeto de facilitarles el cumplimiento de sus tareas.

2) Que, lo anterior es una concreción de los principios de eficiencia, eficacia y coordinación consagrados en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del MINSEGPRES, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Luego, y siendo los correos electrónicos la herramienta que permite un intercambio eficaz de información, en tanto han venido a reemplazar, en parte, a los documentos administrativos contenidos en formato papel, tales como memorándums, oficios u ordinarios empleados por la Administración, no están ajenos al escrutinio y control social que la ciudadanía pueda hacer de ellos, en los términos dispuestos en los artículos 5° y 10° de la Ley de Transparencia y 8° de la Constitución Política de la República.

3) Que, en tal sentido, este disidente hace presente que si se estimara que los correos electrónicos institucionales enviados y recibidos por servidores públicos respecto de materias propias del desempeño de sus funciones son comunicaciones de carácter privado, se crearía un canal secreto que transformaría en reservados documentos esencialmente públicos por el puro hecho de ser remitidos por esa vía. Así ocurriría, por ejemplo, con los documentos adjuntos a un e-mail o con las respuestas que los órganos de la administración otorgan electrónicamente, como ocurre en la mayoría de las solicitudes presentadas conforme a la Ley de Transparencia. De esta manera, el secreto o la reserva de la información dependen del contenido y no del continente. Sólo así son posibles el control y la participación ciudadana en el ejercicio de las funciones públicas y el adecuado ejercicio de la libertad de expresión.

4) Que, como manifestación de lo expuesto precedentemente, los correos electrónicos, son empleados cada vez más, como fundamentos de actos o decisiones de los órganos de la Administración del Estado. Como ejemplo pueden verse las resoluciones N° 4.140 y 8.802, de 2009; N° 95, N° 270, N° 833, N° 1.178, N° 2.954, N° 2.957, N° 2.960, N° 3.084 y N° 3.787, de 2011; y N° 9.844, N° 9.920 y N° 9.951, todas de la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, así como el decreto supremo N° 634/2011, del mismo Ministerio; las resoluciones N° 661/2007, y N° 429/2008, ambas de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, así como los decretos supremos N° 84/2004, y N° 13, N° 30 y N° 170, de 2006, todos de la misma cartera; la resolución N° 109/2011, de la Subsecretaría de Transportes; las resoluciones N° 550/2003, y N° 28/2007, ambas de la Subsecretaría de Economía, Fomento y Reconstrucción; y, el decreto supremo N° 157, de 2011, del Ministerio de Minería, todos ellos publicados en el Diario Oficial.

5) Que, la práctica señalada precedentemente no hace sino reconocer que estos correos constituyen una forma de comunicación formal entre los funcionarios públicos que forma parte del íter decisional en cada uno de esos casos, lo que supone reconocer que estas comunicaciones electrónicas tienen el carácter de información pública. A mayor abundamiento, las entidades públicas ponen servidores de correo electrónico a disposición de sus funcionarios y les entregan cuentas de correo sostenidas por la plataforma técnica de las entidades respectivas, con el objeto de facilitarles el cumplimiento de sus tareas. Se trata de una concreción de los principios de eficiencia, eficacia y coordinación establecidos en la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

6) Que, en consecuencia, este disidente estima pertinente la entrega de los correos electrónicos requeridos por la reclamante, al no concurrir una causal de secreto o reserva a su respecto.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.

Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.