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Rodrigo Barahona con Agencia de Calidad de la Educación Rol: C438-17

Consejo para la Transparencia, 30/05/2017

Se dedujo amparo en contra de la Agencia de Calidad de la Educación, fundado en que no se entregó la totalidad de la información requerida, referente a: a) "Resultados de cada estudiante (individual) en Pruebas Simce de Lenguaje y Matemática, entre los años 2012 a 2015, en los niveles de 4°, 6° y 8° Básico, y 2°Medio en Colegio Fraternidad de San Pedro de la Paz (RBD 31110). No se requieren datos personales de estudiantes, salvo el sexo; b) Resultados de cada estudiante (individual) en indicador "Autoestima Académica y Motivación Escolar", entre los años 2012 a 2015, en los niveles de 4°, 6° y 8° Básico, y 2° Medio en Colegio Fraternidad de San Pedro de la Paz (RBD 31110). No se requieren datos personales de estudiantes, salvo el sexo; y, c) Cuestionarios del Estudiante, entre los años 2012 y 2015". El Consejo acoge el amparo, toda vez que el órgano reclamado no acredito la causal de reserva de manera suficiente.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Requiere entrega


Descriptores analíticos:

Tema Educación
Materia Funciones y actividades propias del órgano
Tipo de Documento Documentos Oficiales.Documentos 


Consejeros:

  • José Luis Santa María Zañartu (Unánime), Presidente
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Unánime)
  • Marcelo Drago Aguirre (Ausente)
  • Vivianne Blanlot Soza (Unánime)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C438-17

Entidad pública: Agencia de Calidad de la Educación

Requirente: Rodrigo Barahona

Ingreso Consejo: 06.02.2017

En sesión ordinaria N° 804 del Consejo Directivo, celebrada el 30 de mayo de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C438-17.

VISTO:

Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: El 16 de enero de 2017, don Rodrigo Barahona solicitó a la Agencia de Calidad de la Educación la siguiente información:

a) "Resultados de cada estudiante (individual) en Pruebas Simce de Lenguaje y Matemática, entre los años 2012 a 2015, en los niveles de 4°, 6° y 8° Básico, y 2°Medio en Colegio Fraternidad de San Pedro de la Paz (RBD 31110). No se requieren datos personales de estudiantes, salvo el sexo;

b) Resultados de cada estudiante (individual) en indicador "Autoestima Académica y Motivación Escolar", entre los años 2012 a 2015, en los niveles de 4°, 6° y 8° Básico, y 2° Medio en Colegio Fraternidad de San Pedro de la Paz (RBD 31110). No se requieren datos personales de estudiantes, salvo el sexo; y,

c) Cuestionarios del Estudiante, entre los años 2012 y 2015".

2) RESPUESTA: Mediante Carta N° 47, de 2 de febrero de 2017, la Agencia respondió a dicho requerimiento de información, señalando, en síntesis, que la información está disponible en el enlace que se indica.

Respecto a la solicitud de los resultados individuales de los IDPS (Indicadores de Desarrollo Personal y Social) indican que hasta ahora el Servicio nunca ha entregado estos resultados, porque si bien para llegar al cálculo del IDPS a nivel de establecimiento se computan valores individuales, estos no constituyen un resultado en sí mismo.

De esta forma, lo que pueden entregar son los puntajes Simce a nivel de estudiante y los IDPS a nivel de establecimiento, para los años y grados solicitados. Finalmente, hace presente que el enlace que se había enviado con anterioridad incluye la información tal como se detalla. Esto es, puntajes de estudiantes en cada asignatura e identificador de RBD, que permite filtrar a todos los estudiantes que rinden la evaluación.

3) AMPARO: El 6 de febrero de 2017, don Rodrigo Barahona dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que no se entregó la totalidad de la información requerida. El reclamante circunscribe su amparo a lo requerido en los literales b) y c) de la solicitud. Hace presente que respecto de lo requerido en el literal b), si bien a la fecha, la Agencia no ha entregado dichos resultados, ello no quiere decir que no obren en su poder. De hecho, éstos existen ya que el órgano menciona que los utiliza para construir el IDPS a nivel de establecimiento. En síntesis, construyen un promedio a partir de resultados individuales (por ende existen y pueden ser entregados).

4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación, mediante Oficio N° 1.879, de 24 de febrero de 2017. Mediante Ord. N° 48, de 10 de marzo de 2017, la Agencia presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que:

a) En lo referido al literal b), no se entregó dicha información debido a que los indicadores no son calculados a nivel individual, sino que es información que se posee a nivel de establecimiento. Ahora bien, efectivamente, para calcular este indicador, se debe calcular un valor auxiliar a nivel de estudiante, lo que se realiza a través de cuestionarios SIMCE, el cual se suma a otros factores para la elaboración del indicador en cuestión. Por tanto, si bien para el cálculo del indicador de autoestima a nivel de establecimiento se computan valores individuales, éstos no constituyen un resultado que pueda ser entregable.

b) Los indicadores de desarrollo personal y social se construyen con información de diversos actores tales como estudiantes, profesores, padres y apoderados, por lo que presentar un resultado solo para uno de estos actores resulta sesgado, siendo mucho más riguroso presentarlos a nivel de establecimiento, que es el agregado que congrega a todos los actores que participan en su conformación.

c) Sobre lo requerido en el literal c), respecto a la entrega del cuestionario de estudiantes, indica que a partir del año 2013 la confidencialidad de los cuestionarios SIMCE es resguardada por la Agencia, toda vez que dichos instrumentos son uno de los elementos que componen las categorías de desempeño, las que son determinadas por la Agencia en base a la metodología de Ordenación de Establecimientos Educacionales establecida en el Decreto N° 17, de 2014, del Ministerio de Educación, modificada por el Decreto N° 302, del mismo año y repartición pública.

d) En ese orden de ideas, la reserva de la entrega de dicha información se ampara en las causales consagradas en el artículo 21 N° 1 y N° 2 de la Ley de Transparencia, y responde a la necesidad de no divulgar las preguntas contenidas en dicha herramienta, de modo tal que sea posible evaluar a los indicadores de calidad educativa año a año sin invertir en constantes elaboraciones del instrumento, teniendo en cuenta que existen limitadas formas de poder obtener la información que se recopila a través de los cuestionarios. En consecuencia, resulta evidente la afectación grave de la función contemplada en el artículo 10, letra a), de la ley N° 20.529 y los derechos de carácter económico del Servicio.

e) La divulgación de los cuestionarios puede llegar a ser en extremo perjudicial, ya que cabe la posibilidad que se promueva entre los actores de la comunidad escolar no responder a conciencia y completarlos con respuestas "correctas" o que ayudarían a los establecimientos a obtener mejores resultados en las categorías de desempeño. Esto toma relevancia si se considera que una de las consecuencias de las categorías de desempeño es la revocación del reconocimiento oficial, según lo prescrito en el artículo 31 de la ley N° 20.529.

f) Hace presente jurisprudencia de este Consejo en que se ha estimado que la entrega de información de esta índole pone en peligro la función del Servicio, validando la configuración de la causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia.

g) Sin perjuicio de lo expuesto, en el enlace enviado al solicitante se incluye un archivo denominado "glosas", el cual contiene la descripción de todas las preguntas de los cuestionarios, con las alternativas de respuesta posible.

h) Por lo anteriormente expuesto, indica que la denegación de acceso a la solicitud, referida a los resultados individuales del indicador de autoestima y de los cuestionarios de estudiantes se fundamenta en las causales prescritas en el artículo 21 N° 1 y N° 2 de la Ley de Transparencia.

Y CONSIDERANDO:

1) Que lo requerido se refiere a los resultados obtenidos por estudiantes en la Evaluación SIMCE; resultados por estudiante respecto al indicador "Autoestima Académica y Motivación Escolar", en ambos casos, en determinadas asignaturas, años, grados de enseñanza y ciclos de determinado establecimiento educacional; y, los cuestionarios del estudiante referidos a los mismos años requeridos (entre 2012 y 2015). Al efecto, atendida la naturaleza de lo requerido y las competencias que corresponden a la Agencia en materias de evaluación del logro de aprendizaje de los estudiantes y del grado de cumplimiento de los otros indicadores de calidad educativa, la información obra en poder del órgano y ha sido elaborada con presupuesto público, por lo que en virtud de lo dispuesto en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, dicha información es pública, salvo que concurra a su respecto una causal de secreto o reserva.

2) Que el reclamante circunscribe su reclamo a la denegación de entrega de la información requerida en los literales b) y c) de la solicitud de información. Al efecto, la Agencia denegó la entrega de dicha información por aplicación de las causales de reserva prescritas en el artículo 21 N° 1 y N° 2 de la Ley de Transparencia, por lo que se procederá al análisis de las mismas, y en definitiva, a determinar la procedencia de entrega o reserva de la información requerida.

3) Que lo requerido en el literal b) son los resultados de cada estudiante (individual) en el indicador "Autoestima Académica y Motivación Escolar" (innominados, sólo desagregados por sexo), entre los años 2012 a 2015, en los niveles de 4°, 6° y 8° Básico, y 2° Medio en Colegio Fraternidad de San Pedro de la Paz (RBD 31110). A modo de contexto y para analizar el fondo de lo reclamado, se debe indicar que el Decreto N° 381, de 2013, del Ministerio de Educación, Establece los otros indicadores de calidad educativa a que se refiere el artículo 3°, letra a), de la ley N° 20.529, que Establece el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización. En este contexto normativo, los Indicadores de Desarrollo Personal y Social (IDPS) (antes conocidos como los Otros Indicadores de Calidad) son un conjunto de índices que entregan información relativa al desarrollo de los estudiantes en aspectos no académicos, de manera complementaria a los resultados de pruebas estandarizadas, como SIMCE y evaluaciones internacionales. Estos son establecidos por el MINEDUC, aprobados por el Consejo Nacional de Educación y evaluados por la Agencia de Calidad de la Educación. Dentro de dichos indicadores se encuentra aquel denominado "Autoestima académica y Motivación Escolar" que es un indicador que "considera, por una parte, la autopercepción y la autovaloración de los estudiantes en relación a su capacidad de aprender y, por otra parte, las percepciones y actitudes que tienen los estudiantes hacia el aprendizaje y el logro académico". El indicador analizado se construye a partir de la información de los "Cuestionarios de Calidad y Contexto de la Educación". Para evaluar este indicador se utilizan cuestionarios a estudiantes de 4°, 6°, 8° básico y II medio. Se consulta a los estudiantes, entre otros, por su satisfacción con las notas obtenidas, por su perseverancia en relación a las tareas o trabajos que se les encomiendan, y por su capacidad de aprender lo que sus profesores les enseñan en clases .

4) Que respecto a esta parte de la solicitud de información, la Agencia ha alegado la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Según lo dispuesto en el artículo 21 de la citada Ley, para que se verifique la procedencia de una causal de reserva, es menester determinar la afectación de alguno de los derechos subjetivos protegidos por ella, debiendo en consecuencia, acreditarse una expectativa razonable de daño o afectación, la cual debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva. Sobre este requerimiento, la reclamada indicó en sus descargos que se denegó la entrega de la información "(...) debido a que los indicadores no son calculados a nivel individual, sino que es información que se posee a nivel de establecimiento". Sin perjuicio de ello, agrega "(...) para calcular este indicador, se debe calcular un valor auxiliar a nivel estudiante, lo cual se realiza a través de cuestionarios Simce, el cual se suma a otros factores para la elaboración del indicador en cuestión. Por tanto, si bien para el cálculo del indicador de autoestima a nivel de establecimiento se computan valores individuales, éstos no constituyen un resultado que pueda ser entregable". En síntesis, más allá de los términos del requerimiento, el Servicio en sus alegaciones no controvierte la existencia de la información requerida, por cuanto, si bien el indicador no es calculado a nivel de estudiante, ello no implica que no se obtengan resultados (extraídos de las respuesta a los cuestionarios Simce aplicados), y por tanto, puntajes por estudiante que luego son utilizados como insumo para la construcción del indicador, que luego es entregable por grado o por ciclo, respecto de un determinado establecimiento de educación.

5) Que por su parte, la Agencia ha expuesto que los indicadores de desarrollo personal y social se construyen con información proporcionada por diversos actores (estudiantes, profesores, padres y apoderados) por lo que presentar un resultado sólo para uno de estos actores resultaría sesgado, siendo mucho más riguroso presentarlos a nivel de establecimiento, ya que dicho resultado comprende el agregado de todos los actores que participan en la construcción del indicador. Sobre este punto, dicha alegación no puede constituir un motivo plausible para denegar lo solicitado, ya que tal restricción, referida al sesgo de la información, por su sola concurrencia, no convierte en reservada la información que se ha pedido. En este sentido, si la información solicitada sólo representa el resultado respecto de uno de los actores involucrados (alumnos), procedería que la Agencia, al momento de hacer entrega de la misma, si lo estima necesario o conveniente, advierta al requirente sobre el hecho que los resultados entregados sólo representan a uno de los actores involucrados (alumnos).

6) Que por último, y tras análisis de la respuesta a la solicitud y de los descargos en esta sede, la Agencia no explica de qué forma concreta y con qué grado de certeza, la publicidad de la información requerida (referida a resultados de indicadores) produce afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano, en particular, a la evaluación del grado de cumplimiento de los otros indicadores de calidad educativa (artículo 10 a) de la ley N° 20.529). Por lo anteriormente expuesto, no configurándose ni acreditándose en la especie la causal de reserva alegada por el órgano, esto es, aquella prescrita en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, se acogerá el amparo en esta parte y se requerirá a la Agencia la entrega de los resultados, de cada estudiante (individual) desagregados sólo según sexo, en el indicador "Autoestima Académica y Motivación Escolar", entre los años 2012 a 2015, en los niveles de 4°, 6° y 8° Básico, y 2° Medio en Colegio Fraternidad de San Pedro de la Paz (RBD 31110).

7) Que en cuanto a lo requerido en el literal c), esto corresponde a los cuestionarios a estudiantes, aplicados por la Agencia en el contexto de las pruebas Simce, referidos a los años 2012 a 2015. Sobre dicho punto, sólo con ocasión de sus descargos la reclamada explicó que el fundamento de la reserva obedece a la necesidad de no divulgar las preguntas contenidas en dicha herramienta, de modo tal que sea posible evaluar a los indicadores de calidad educativa año a año sin invertir en constantes elaboraciones del instrumento, teniendo en cuenta que existen limitadas formas de poder obtener la información que se recopila a través de los cuestionarios. En consecuencia, a su juicio, resultaría evidente la afectación grave de la función contemplada en el artículo 10, letra a), de la ley N° 20.529 y los derechos de carácter económico del Servicio. Agrega que la divulgación de los cuestionarios puede llegar a ser en extremo perjudicial, ya que cabe la posibilidad que se promueva entre los actores de la comunidad escolar no responder a conciencia y completarlos con respuestas "correctas" o que ayudarían a los establecimientos a obtener mejores resultados en las categorías de desempeño. Esto tomaría relevancia si se considera que una de las consecuencias de las categorías de desempeño es la revocación del reconocimiento oficial, según lo prescrito en el artículo 31 de la ley N° 20.529.

8) Que este Consejo tuvo a la vista, a título ejemplar, el Cuestionario Estudiante SIMCE 2011, para cuarto año básico. En el apartado referido a las instrucciones del documento, se indica que éste no tiene la naturaleza de ser una prueba y que no existen respuestas correctas ni incorrectas. Además, sobre el contenido de las preguntas que conforman el cuestionario, al no tratarse de una prueba propiamente tal, sino de un cuestionario, se consulta a los estudiantes por su satisfacción con las notas obtenidas, por su perseverancia en relación a las tareas o trabajos que se les encomiendan, y por su capacidad de aprender lo que sus profesores les enseñan en clases. Por lo anterior, teniendo en consideración que los formatos requeridos corresponden a cuestionarios y no a pruebas (evaluaciones), aplicados a estudiantes por parte de la Agencia en el contexto de las pruebas SIMCE, a juicio de este Consejo, no resultan aplicables por analogía las mismos razonamientos sostenidos por esta Corporación para reservar formatos de pruebas SIMCE (afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano), en que el fundamento de la reserva se vincula más bien con la construcción metodológica del instrumento evaluativo (equating) que permite que los resultados de las evaluaciones sean comparables entre los años y, por lo tanto, presentar la tendencia histórica de los mismos. Tampoco se produciría un perjuicio al sistema de evaluación de conocimientos de los alumnos ya que la herramienta aportaría información sobre autopercepción y autovaloración académica de los alumnos (percepciones de los estudiantes frente a sus aptitudes, habilidades y posibilidades de superarse, como la valoración que hacen de sus atributos en el ámbito académico) y la motivación escolar (percepciones de los estudiantes respecto de su interés y disposición al aprendizaje, sus expectativas académicas y motivación al logro, y sus actitudes frente a las dificultades en el estudio). Por lo anterior, tampoco se explica que el Servicio debiere asumir el costo de confección de diversos modelos de cuestionarios, por cada uno de los procesos que se realicen con la dificultad evidente de verse enfrentado a un marco cada vez más acotado de posibles "preguntas", atendido que la naturaleza de la información recogida por el instrumento se vincula a percepciones de los estudiantes. A su turno, al no tratarse de una prueba, se torna difusa e incierta la posibilidad expresada por el Servicio, en orden a que se promueva entre los actores de la comunidad escolar no responder a conciencia y completarlos con respuestas "correctas" o que ayudarían a los establecimientos a obtener mejores resultados en las categorías de desempeño (para efectos de la ordenación de establecimientos educacionales que compete a la Agencia).

9) Que por último, respecto de la eventual afectación a los derechos comerciales y/o económicos del Servicio, en sus descargos el órgano sólo ha invocado la causal sin aportar mayores antecedentes que permitan tener por acreditada la hipótesis legal de reserva ni el cumplimiento de los criterios fijados por este Consejo, y que deben considerarse para determinar si la información que se solicita contiene información cuya divulgación pueda afectar los derechos económicos y comerciales de una persona. Así, la información debiera: a) ser objeto de razonables esfuerzos para mantener su secreto; b) ser secreta, es decir, no generalmente conocida ni fácilmente accesible para personas introducidas en los círculos en que normalmente se utiliza ese tipo de información; y c) tener un valor comercial por ser secreta, esto es, que dicho carácter proporcione a su titular una ventaja competitiva (y por el contrario, su publicidad afectar significativamente su desenvolvimiento competitivo). En la especie, ninguno de los criterios han sido acreditados por la reclamada. Por lo anteriormente expuesto, no configurándose en la especie las causales de reserva alegadas por el órgano sobre esta parte de la información, también se acogerá el amparo al efecto y se requerirá al Servicio la entrega de los cuestionarios a estudiantes, aplicados por la Agencia en el contexto de las pruebas Simce, referidos a los años 2012 a 2015.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Acoger el amparo deducido por don Rodrigo Barahona, de 6 de febrero de 2017, en contra de la Agencia de Calidad de la Educación, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.

II. Requerir al Sr. Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación:

a) Hacer entrega al reclamante de los resultados de cada estudiante (individual) desagregados sólo según sexo, en el indicador "Autoestima Académica y Motivación Escolar", entre los años 2012 a 2015, en los niveles de 4°, 6° y 8° Básico, y 2° Medio en Colegio Fraternidad de San Pedro de la Paz (RBD 31110); y, los cuestionarios a estudiantes aplicados por la Agencia en el contexto de las pruebas Simce, referidos a los años 2012 a 2015.

b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.

c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.

III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Rodrigo Barahona y al Sr. Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza y don Jorge Jaraquemada Roblero. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.

Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.