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Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras con Consejo para la Transparencia Rol: 12929-2016

Corte de Apelaciones de Santiago, 13/03/2018

Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras interpone reclamo de ilegalidad en contra de la decisión de amparo del Consejo para la Transparencia, mediante la cual ordenó entregar información recibida por la aludida SBIF respecto de denuncia por irregularidades detectadas en actuaciones del Banco de Chile. La Corte de Apelaciones rechaza el reclamo de ilegalidad deducido



Texto completo:

Santiago, trece de marzo de dos mil dieciocho.

VISTO Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que en estos autos ha comparecido don Eric Parrado Herrera, Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras, en representación de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, quien interpone reclamo de ilegalidad en contra de la decisión del Consejo para la Transparencia, adoptada con motivo de un proceso de amparo de información pública, Rol C 1862 16, por su Consejo Directivo, que acogió el amparo del derecho de acceso a la información pública deducido por don Ricardo Muñoz Parra y que ordenó a la Superintendencia "Entregar al reclamante copia de la totalidad de la información recibida y requerida por la SBIF al Banco de Chile y/o a otras personas, y las respuestas a dichos requerimientos, en relación con la denuncia relativa a irregularidades detectadas en las actuaciones del Banco de Chile, realizada por don Rafael Fazio Molina con fecha 20 de noviembre de 2014, debiendo el órgano tarjar previamente aquellos datos personales de contexto que pudieran estar incorporados en la documentación que se entregue, como por ejemplo, número de cédula de identidad, domicilio particular, estado civil, entre otros, así como también, aquellos que pudieran estar relacionados con el secreto bancario, o, en su defecto, señalar expresa y fundadamente, tanto al reclamante como a este Consejo, si dichos antecedentes no existieran o no obraran en su poder, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2.3 de la Instrucción General N° 10 del Consejo para la Transparencia".

Para fundar su petición refiere que con fecha 3 de mayo de 2016 don Ricardo Muñoz Parra solicitó a la SBIF la siguiente información: "copia de la totalidad de la información recibida y requerida por la SBIF referida a la renuncia relativa a irregularidades detectadas en las actuaciones del Banco de Chile, realizada por Rafael Fazio Molina con fecha 20 de noviembre de 2014. En particular, requerimientos de información por parte de la SBIF al Banco de Chile y otras personas y las respuestas a dichos requerimientos".

Ante dicha solicitud, la Superintendencia respondió vía carta a don Ricardo Muñoz Parra, el día 31 de mayo de 2016, comunicándole la denegación de la información, en virtud de la causal prevista en el N° 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, por cuanto la información pedida consiste en documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, en este caso el artículo 7° de la Ley General de Bancos, ello de acuerdo a la causal señalada en el artículo 8° de la Constitución Política, deduciendo el solicitante amparo a su derecho de acceso a la información pública ante el Consejo para la Transparencia, confiriéndose traslado a la Superintendencia, la que reiteró sus argumentos.

Se dispuso como medida para mejor resolver que la reclamante remitiera los documentos pedidos por el solicitante, indicara si dictó algún acto administrativo y señalara si la entrega de la información podría afectar derechos de tercero, reiterando lo dicho en los descargos y observaciones. Situación que el Consejo calificó como una falta de colaboración de la Superintendencia. Indica además que se confirió traslado al Banco de Chile, en su calidad de tercero eventualmente afectado, quien nada dijo.

Agrega que, resolviendo la cuestión, el Consejo Directivo del Consejo acoge el amparo bajo los siguientes fundamentos:

1) Que conforme a la jurisprudencia del mismo Consejo, éste ha sido contundente en señalar que la alegación sobre la causal de reserva de información en virtud de lo establecido en el artículo 7° de la Ley General de Bancos no es tal, pues "dicha norma no puede conducir a una interpretación que suponga que todos los informes elaborados por los funcionarios de la Superintendencia o que los hechos, negocios o situaciones de que hubieren tomado conocimiento en el desempeño de su cargo sean secretos o reservados (...) ya que ello invertiría, por vía interpretativa, la regla constitucional que exige al legislador establecer positivamente los casos de reserva y fundarlos en alguna de las causales del inciso 2° del artículo 8°" (...) y además estableció que "dicha norma no establece un deber de reserva (...) sino que simplemente explicita un deber funcionario aplicable a las personas que, a cualquier título, prestan servicios en la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras".

2) En virtud de lo dispuesto en relación al artículo 7°, descartaría la argumentación de la Superintendencia, ya que no hay causal de reserva o excepción al deber de publicidad. En razón que "atendidas las amplias facultades de fiscalización con que se encuentra investida la reclamada, resulta razonable sostener que los ciudadanos que se sientan afectados (...) respecto de una actividad bancaria y que acudan a la SBIF (...) tengan derecho a conocer la eficiencia y eficacia con que esta institución cumple, precisamente, sus funciones Fiscalizadoras, idea que refuerza la publicidad (...)".

3) En virtud de lo anterior, el Consejo señala que "corresponde al afectado por la publicidad de la información requerida (SBIF) acreditar de qué forma la publicidad de los antecedentes solicitados perjudican el bien jurídico protegido por la reserva (...) cuestión que en la especie no se verifica".

Por lo anterior, ordenó que la Superintendencia entregara al reclamante los antecedentes arriba señalados.

Sostiene que los fundamentos del reclamo de ilegalidad dicen relación sobre la correcta interpretación que debe darse al artículo 8° de la Constitución Política de la Republica en relación con el artículo 5° de la Ley de Transparencia, indicando que el Consejo ha señalado que el artículo 8° constitucional en su inciso segundo contendría un principio general de los actos administrativos, el que sería desarrollado por el artículo 5° de la Ley de Transparencia, interpretación que no tiene asidero positivo, doctrinal ni jurisprudencial, por cuanto el principio de publicidad de los actos administrativos, como se ha señalado, tiene rango simplemente legal, dada su consagración en el artículo 5° de la Ley de Transparencia.

Sobre la correcta determinación del sentido y alcance del artículo 7° de la Ley General de Bancos, indica que dicha norma constituye, desde el punto de vista de la legislación bancaria el contrapeso normativo al artículo 12 del citado estatuto, que es la norma atributiva de potestades de control y supervisión para la Superintendencia. Esta norma confiere atribuciones amplísimas a esta entidad fiscalizadora, pudiendo la reclamante, entre otras posibilidades, examinar toda la documentación que juzgue necesaria para informarse acerca de los fiscalizados, sin restricción alguna. Luego, ante la amplitud de la potestad fiscalizadora y la extensión de la información que en su ejercicio la Superintendencia puede obligar entregar a las entidades sujetas a su fiscalización, la obligación de reserva o secreto del artículo 7° de la Ley de Bancos forma parte esencial del orden público bancario y, por tanto, está dispuesta por el legislador en el interés nacional o público, que es el bien jurídico asegurado en el numeral 5° del artículo 21 de la Ley de Transparencia.

Agrega que el artículo 7° de la Ley General de Bancos cumple con la naturaleza prevista por el artículo 8° constitucional y el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia para establecer válidamente una causal de reserva o secreto.

Añade que el Consejo mediante su decisión, aplica la normativa de transparencia con preeminencia a la legislación bancaria, cuestión que es jurídicamente improcedente: primero, por cuanto se trata de normas de competencia legislativa equivalentes y, por ende, no es posible someter la aplicación de la regla del artículo 7° Ley de Bancos a lo dispuesto en la del artículo 21 de la Ley de Transparencia, puesto que entre ambas normas no hay jerarquía formal ni material; y, segundo, porque la regla del artículo 7° de la citada ley constituye válidamente derecho de excepción a la declaración de publicidad consagrada en el artículo 8° de la Carta Fundamental.

Finalmente, sostiene que la decisión recurrida omite señalar que la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia se ha manifestado en el sentido en que ha razonado la SBIF al denegar la información solicitada.

SEGUNDO: Que la reclamada, Consejo para la Transparencia, solicita el rechazo del reclamo en todas sus partes, por no configurarse la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, al no establecerse el secreto o reserva de la información requerida en el artículo 7° de la Ley General de Bancos, como erradamente lo sostiene la Superintendencia, ni afectarse el funcionamiento de las funciones de aquel órgano con la publicidad de la información requerida, ni el interés nacional, ni tampoco el funcionamiento del sistema bancario en general, resolviendo en definitiva confirmar la Decisión de Amparo Rol C1862 16 del Consejo, que acogió el Amparo por Denegación de Acceso a la Información deducido, ratificándose la obligación de la Superintendencia de entregar la información controvertida.

Luego de contextualizar los hechos y la tramitación llevada a cabo ante ese órgano, indica que a juicio del Consejo la totalidad de los fundamentos esgrimidos por la Superintendencia para fundar su reclamo se debe a una interpretación extensiva y errónea del artículo 7° de la Ley General de Bancos. Añade que el derecho de acceso a la información se encuentra incorporado en nuestro ordenamiento jurídico en virtud de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 5 de la Carta Fundamental, que reenvía el ordenamiento constitucional a su complementariedad con el articulo 13 Convención Americana de Derechos Humanos.

Sostiene que el señor Muñoz Parra ha solicitado información que se refiere a antecedentes relativos a un procedimiento de reclamo deducido por el señor Rafael Fazio Molina en contra del Banco de Chile, por lo que lo requerido son antecedentes que buscan informarse de la posición del banco frente a la denuncia formulada en su contra, que en nada tienen que ver con información sobre estrategias, criterios o lineamientos de fiscalización en general que utilice la Superintendencia y, por lo mismo, la revelación de la información solicitada no tiene la virtud de afectar el funcionamiento del sistema bancario en general, ni el interés nacional como lo señala la Superintendencia reclamante.

Agrega que el artículo 8° de la Constitución establece que la publicidad solo puede limitarse a través de una ley de quórum calificado fundada en la afectación de cualquiera de los siguientes cuatro bienes jurídicos: el debido cumplimiento de las funciones del órgano, los derechos de las personas, la seguridad de la nación o el interés nacional, norma que no existe, por lo que no se ven afectados los bienes jurídicos señalados.

Manifiesta que para reconocer y aceptar la interpretación de la Superintendencia respecto del alcance de la norma del artículo 7° de la Ley Bancos, ésta debería cumplir con la exigencia de determinación de actos o documentos secretos o reservados, por alguno de los motivos establecidos en el artículo 8° de la Constitución, acreditando que la revelación de la información que se dispuso entregar pudiere afectar de manera presente, probable y específicamente, o con una alta probabilidad, alguno de los bienes jurídicos que cautela el constituyente, lo que no ocurre.

Añade que la Corte Suprema, por sentencias dictadas en los autos sobre recurso de queja Roles N° 6663 2012 y N° 10.474 2013, expresamente desestimó que la norma del artículo 7° de la Ley General de Bancos sea de quórum calificado, reconociéndole rango de ley simple que contempla un deber funcionario de reserva que no alcanza a la institución obligada por la Ley de Transparencia.

Indica que la reclamante no acreditó cómo la revelación de la información requerida podría afectar el debido cumplimiento de sus funciones fiscalizadoras, ni el funcionamiento del sistema bancario o el interés nacional, bien jurídico protegido que en definitiva sustenta el reclamo de ilegalidad deducido, tal como lo exigió la Corte Suprema al dictar sentencia en los autos antes referidos. Añade que la jurisprudencia citada por la Superintendencia no es aplicable al caso en estudio, en atención al tipo de información requerida, que no detenta la potencialidad de afectar en forma cierta, probable y específica el debido cumplimiento de las funciones de la Superintendencia.

Expone que en este caso existe un interés público comprometido en el acceso a la información solicitada, propiciando el control social respecto del ejercicio de sus funciones públicas. Por otra parte, indica que se ordenó representar al Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras, debido a su falta de colaboración en la gestión oficiosa intentada por el Consejo.

Finalmente, señala que no procede la condena en costas al Consejo para la Transparencia en la resolución de los reclamos de ilegalidad.

TERCERO: Que las normas invocadas por el recurrente, que deben tenerse presente para resolver la controversia, corresponde a las siguientes:

Artículo 21 Ley N° 20.285 (de Transparencia):

"Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes:

5. Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quorum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8° de la Constitución Política"

Artículo 8° Constitución Política de la República (inciso segundo):

"Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quorum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional."

Artículo 5° de la Ley de Transparencia:

"En virtud del principio de transparencia de la función pública, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum calificado.

Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas".

Artículo 7° de la Ley General de Bancos:

“Queda prohibido a todo empleado, delegado, agente o persona que a cualquier título preste servicios en la Superintendencia, revelar cualquier detalle de los informes que haya emitido, o dar a las personas extrañas a ella noticia alguna acerca de cualesquiera hechos, negocios o situaciones de que hubiere tomado conocimiento en el desempeño de su cargo. En el caso de infringir esta prohibición, incurrirá en la pena señalada en los artículos 246 y 247 del Código Penal".

CUARTO: Que, primero que todo, atento lo explicitado por el reclamante, en el actual procedimiento no existe requerimiento ante el Tribunal Constitucional, de manera que el Tribunal de Alzada es plenamente eficaz para aplicar el artículo 5° de la Ley de Transparencia. Concordante, es dable precisar, también a contrario de lo expuesto por el apoderado de la Superintendencia recurrente, que si bien el artículo 8° de la Carta Magna no contiene expresamente el derecho de publicidad, de transparencia y de acceso a la información, lo concreto resulta ser que en definitiva constituye un Principio Fundamental implícito, recogido en el artículo 19 número 12 de la Carta Constitucional, como también en el artículo 13.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos; las normas citadas cobran fuerza y vigor legal en virtud del artículo 5° inciso segundo de la Constitución, situación ésta avalada por la Corte Suprema.

A la luz del precepto constitucional citado no cabe ninguna duda que lo que se encuentra establecido como norma fundamental en nuestro sistema jurídico es la publicidad de los actos de los órganos del Estado, (y el correspondiente derecho a la información), de sus fundamentos y los procedimientos que utilicen, siendo claro que éste sólo puede limitarse a través de una Ley de Quórum Calificado que establezca el secreto o reserva por los motivos expresados en la propia norma constitucional, esto es, «cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la igualdad de la Nación o el interés nacional».

QUINTO: Que resulta de interés anotar que don Ricardo Muñoz Parra solicitó a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras copia de la totalidad de información recibida por la aludida SBIF respecto de denuncia por irregularidades detectadas en actuaciones del Banco de Chile, que ha sido denegada, ante lo cual el Consejo, por Decisión de Amparo C1862 16 de 25 de octubre de 2016, ordenó entregar al nominado Muñoz Parra la totalidad de la información anotada, con ciertas situaciones acorde al artículo 154 de la Ley General de Bancos. De allí nace la presenta reclamación por ilegalidad.

SEXTO: Que se ha recabado a la Superintendencia toda la información en relación a una denuncia que se detectó por irregularidades ocurridas en el Banco de Chile; así, la Superintendencia, cuando se pronuncia al efecto de la petición anotada, concreta actos administrativos ya sea, acogiéndola o desestimándola y, en principio tiene el carácter de público.

Concordante, el Consejo reclamado, para corroborar el aserto de que se trataba de un acto administrativo y previo a resolver, dictó como medida para mejor resolver que la Superintendencia remitiera todos los antecedentes al efecto del reclamo, bajo reserva; lo decretado, no fue materializado reiterando que ni siquiera el Consejo era hábil o facultado para recibir la información, insistiendo en la no entrega de lo solicitado.

SÉPTIMO: Que, en este escenario, el punto esencial de la controversia actual es cómo se debe considerar léase interpretar el artículo 7° de la Ley General de Bancos. Al efecto, la Superintendencia basa su fundamentación interpretativa de no entrega en una de carácter estricto de las causales de secreto o de reserva, esto es, formales. Lo anterior, debe entenderse que lo solicitado responde a antecedentes que están en poder de la administración no discutido y emanadas de funciones públicas de fiscalización por parte de la Superintendencia. Así, existe una presunción legal de publicidad respecto de actos públicos amparada por la norma del artículo 8° de la Constitución Política en relación a los artículos 5°, 10 y 11 de la Ley de Transparencia. Se ajusta, así, al principio general de publicidad.

Ahora, si la institución reclamada indica que se trata de información de carácter reservada o que tiene secreto de tal, debe probar tal aserto en orden a desestimar la presunción de publicidad anunciada. Lo categórico, es que nada de eso ha ocurrido.

OCTAVO: Que es dable precisar que no se está solicitando la estrategia de fiscalización, o sus lineamientos, de la Superintendencia, como tampoco la forma cómo fiscaliza a los Bancos de la Plaza, sino sólo antecedentes que refieren al banco fiscalizado, de Chile, producto de la denuncia en su contra; es decir, su opinión consecuencial de las irregularidades.

Entonces, la publicidad de la información no tiene la virtud de afectar el funcionamiento del sistema bancario, como tampoco el interés general y nacional, y, en ningún, caso, lo consagrado en el inciso segundo del artículo 8° de la Carta Fundamental.

Concordante, debe entenderse en el contexto legítimo de toda sociedad, de sus ciudadanos, de un control social, de poder enterarse de la forma de protección de sus intereses, atento el anhelo de vigilancia respectivo. Lo anterior, consagrado como principio de la Ley General de Bancos y que la Corte Suprema ha refrendado en diversas sentencias.

NOVENO: Que, a juicio de esta Corte, de acuerdo con lo preceptuado en la disposición cuarta transitoria de la Carta Fundamental, la Ley General de Bancos cuyo artículo 7° ha invocado la Superintendencia, debe estimarse como de quórum calificado, por corresponder sus disposiciones a materias que de acuerdo con la misma Carta Política deben ser objeto de Leyes Orgánicas Constitucionales.

Sin embargo, la sola consideración de la naturaleza de la norma no es suficiente para constituir una excepción al principio general básico de publicidad y libre acceso a la información, siendo además indispensable que mediante dicho acceso a la información se produzca una efectiva afectación a alguno de los bienes jurídicos expresados en el artículo 8° de la Constitución Política, tal como ya ha sido expresado por esta misma Corte en otros recursos de esta misma especie (v.gr. Rol N° 2275 2010, 2314 2011).

A lo anterior se agrega "que siendo la publicidad de los actos de la administración un principio de rango constitucional, las excepciones a él deben ser interpretadas en forma restrictiva. Dichas excepciones en este caso, correspondientes a las establecidas en el inciso 2° del mismo artículo 8° de la Carta Fundamental... "Excepciones que "sólo pueden darse por concurrentes cuando ello ha quedado establecido de un modo fehaciente e indubitado... "(Corte de Santiago, Rol N° 2275 2010 y 77330 2011).

El Consejo reclamado ha planteado que el artículo 7° de la Ley General de Bancos, en ningún caso establece un deber de secreto o un derecho de reserva de determinados actos o documentos; por ende, es una ley de carácter simple. Así, existe una estrecha relación con el artículo primero transitorio de la Ley de Transparencia.

No se trata entonces, el numerado artículo 7°, de una ley de quórum calificado o de reserva precisando que refiere la prohibición de todo empleado, delegado o funcionario o persona que preste servicios a la Superintendencia de revelar informes que haya emitido o hechos negocios o situaciones que hayan tomado conocimiento; es decir, hay un elemento funcionario claro y clave, no institucional. Lo anterior, refrendado en fallos de la Corte Suprema roles 6663 2012 y 10474 2014 y en cuales, además, se reiteró el derecho de la ciudadanía a conocer la forma cómo se protegen sus intereses.

En este escenario, la norma del artículo 7° no indica la reserva de los requerimientos que la Superintendencia haya formulado a un Banco o de los antecedentes que un Banco haya proporcionado.

DÉCIMO: Que, entonces, no es posible entender la norma citada en el motivo precedente como una de quórum calificado; pues, en este contexto, aflora el artículo 1° de la Ley de Transparencia, en cuanto no le basta el artículo 4° transitorio de la Carta Fundamental para entender que existen casos de reserva de publicidad que alega la Superintendencia. Y no le basta, porque el artículo 1° citado señala que por el artículo 4° transitorio los preceptos vigentes y dictados con anterioridad a la Ley N° 20.050 se entenderán como ley de quórum calificado siempre que contenga las causales del artículo 8° de la Carta Fundamental. En consecuencia, primero es requisito examinar en qué parte de la norma se establece el contexto de reserva y luego tener que acreditar que tal publicidad afecte a los bienes jurídicos que se consagran en el ya mencionado artículo 8°.

En este escenario, lo requerido para publicitar no conlleva una afectación o un daño a la Superintendencia, pues no se ha intentado agregar requisitos, por vía interpretativa, como se pretende. Y si se concluye que es una ley de quórum calificado, debe probarse cómo la publicidad le afecta. Nada de eso ha ocurrido.

UNDÉCIMO: Que el fallo rol N° 10474 2013 de la Corte Suprema, reitera su jurisprudencia de la aplicación del artículo 7° ya citado, que tiene como finalidad a los funcionarios y no a los órganos de la administración.

Si se siguiera la línea de la Superintendencia, toda la información requerida sería reservada per se en virtud del artículo 7°. Más aún cuando, efectuado el test de daños, no se desprende en absoluto una afectación al sistema bancario o financiero.

Consecuencialmente, la información solicitada debe ser pública.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 8° de la Constitución Política de la República y artículos 1, 5, 10 y 21 de la Ley N° 20.285, se rechaza el recurso de ilegalidad interpuesto por don Eric Parrado Herrera, Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras, en representación de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en contra de la decisión del Consejo para la Transparencia.

Regístrese, comuníquese y archívese.

Redacción del Ministro señor Moya Cuadra.

Pronunciada por la Séptima Sala de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el Ministro señor Javier Aníbal Moya Cuadra e integrada por el Ministro señor Jaime Balmaceda Errázuriz y por la Ministro señora Maritza Villadangos Frankovich.

Rol N° 12929 2016.