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Jaime Pinochet Espíldora con CARABINEROS DE CHILE Rol: C521-18

Consejo para la Transparencia, 12/06/2018

Se dedujo amparo en contra de Carabineros de Chile, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente a "el número de carabineros suboficiales y oficiales que hayan sido expulsados de la institución tras desarrollarse sumario administrativo debido a irregularidades detectadas, como por ejemplo falta a la probidad y la comisión de algún delito. Entre los años 2012 y 2017". El Consejo acoge el amparo, toda vez que se trata de información de naturaleza pública, que debe obrar en poder del órgano reclamado.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Requiere entrega


Descriptores analíticos:

Tema Orden y Seguridad Interior
Materia Gestión de personas
Tipo de Documento Documentos Oficiales.Documentos 


Consejeros:

  • Marcelo Drago Aguirre (Unánime), Presidente
  • Francisco Javier Leturia Infante (Ausente)
  • Gloria de la Fuente González (Unánime)
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Unánime)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C521-18

Entidad pública: Carabineros de Chile

Requirente: Jaime Pinochet Espíldora

Ingreso Consejo: 08.02.2018

RESUMEN

Se acoge el presente amparo, ordenándose a Carabineros de Chile la entrega del número de suboficiales y oficiales que hayan sido expulsados de la institución tras desarrollarse sumario administrativo debido a irregularidades detectadas (por ejemplo falta a la probidad y la comisión de algún delito), entre los años 2012 y 2017, por tratarse de información de naturaleza pública, que debe obrar en poder del órgano de la forma solicitada para el debido cumplimiento de sus funciones; y, que no se configura la causal de reserva de distracción indebida alegada.

En sesión ordinaria N° 899 del Consejo Directivo, celebrada el 12 de junio de 2018, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C521-18.

VISTOS:

Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: Que el 27 de diciembre de 2017, don Jaime Pinochet Espíldora solicitó a Carabineros de Chile "el número de carabineros suboficiales y oficiales que hayan sido expulsados de la institución tras desarrollarse sumario administrativo debido a irregularidades detectadas, como por ejemplo falta a la probidad y la comisión de algún delito. Entre los años 2012 y 2017".

2) PRÓRROGA Y RESPUESTA: Mediante carta de 26 de enero de 2018, el órgano comunicó al solicitante la prórroga de plazo para pronunciarse sobre la solicitud, según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Transparencia.

A través de Resolución Exenta N° 33, de 8 de febrero de 2018, el órgano deniega la entrega de la información en virtud de la causal prescrita en el artículo 21 N° 1 literal c) de la Ley de Transparencia. Señala que no es posible acceder a lo solicitado, ya que los antecedentes pedidos no existen en los registros institucionales en los términos requeridos, y su búsqueda y sistematización implicaría distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento de sus labores. Precisa que el retiro del personal puede ser temporal o absoluto, citando disposiciones legales en que se encuentran consagradas las causales de retiro conforme la normativa vigente. Hace presente que, para disponer el retiro absoluto de un funcionario por circunstancias obligadas, afecto a invalidez (en los casos previstos en los literales a) y b) del artículo 64 inciso segundo, de la Ley Orgánica de Carabineros de Chile), se instruye un sumario administrativo.

Indica, en lo que interesa a lo requerido, que el retiro absoluto del Personal de nombramiento Supremo e Institucional, derivado de la aplicación de una sanción disciplinaria de carácter expulsivo requiere la instrucción de un sumario administrativo según lo prescrito en los artículos 41 g) y 43 d) de la Ley N° 18.691 (Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile). Lo anterior, es concordante con lo prescrito en el artículo 5° del Reglamento de Sumarios Administrativos de Carabineros de Chile, N° 15, que indica las causales por las cuales se pueden originar sumarios administrativos.

Hace presente que, la instrucción de sumarios administrativos no se halla centralizada, sino que está a cargo de las Fiscalías Administrativas de Carabineros, presentes en la orgánica administrativa en todo el país, a nivel de Prefecturas. A su vez, el artículo 100 del citado Reglamento N° 15 de la Institución: "Los sumarios administrativos, una vez totalmente tramitados y cumplidas las sanciones o medidas en ellos dictaminadas, con carácter definitivo, serán archivados de conformidad a las disposiciones que siguen: a) Los expedientes que lleguen a la Dirección General, para su final resolución, se archivarán en la Dirección del Personal, Departamentos (P.1. o P.2.), según los afectados pertenezcan a personal de Nombramiento Supremo o a Contrata. Los Jefes de Direcciones o Departamentos, que reciban sumarios por razón de sus funciones, una vez terminadas las tramitaciones y resoluciones a que den motivo, enviarán a la Dirección del Personal los expedientes para el efecto de su archivo, y b) Los demás sumarios, en los que, en consideración a su resultado, no intervenga la Dirección General, serán archivados en las respectivas Jefaturas que dispusieron su instrucción, de conformidad al artículo 3° del presente Reglamento".

Así, para satisfacer la solicitud, deberá hacerse el requerimiento a cada uno de los estamentos en cuyo poder obren los sumarios administrativos (que pueden hallarse afinados o en tramitación), para que destinen a cierta cantidad de funcionarios a buscar todos los procesos instruidos en el período consultado, en que se haya impuesto una medida disciplinaria expulsiva o se haya establecido la invalidez o imposibilidad física del personal institucional. Identificados dichos procesos, se deberán leer detenidamente a fin de extraer los datos pedidos, esto es, número de efectivos dados de baja de la Institución y el motivo principal de la desvinculación, antecedentes que habrán de ser sistematizados en un archivo anexo a fin de proceder a su entrega.

Entre 2012 y septiembre de 2017 existían 7.143 ordenados instruir por alguna de las causales del artículo 5° del citado Reglamento N° 15 de la Institución, cuestión que da cuenta del volumen de la información a revisar, la cantidad de funcionarios que será necesario utilizar para dicha función, y el tiempo que ello demandará, cuestión que no puede ser calculada a priori, ya que se desconoce el número de fojas contenidos en cada uno de los procesos.

A mayor abundamiento, los sumarios administrativos, una vez finalizados tienen un tiempo de duración de 6 años en el Archivo de las Jefaturas de Zona y de 4 años en el Archivo de las prefecturas, transcurrido el cual los expedientes son físicamente destruidos, dejándose constancia de ello en la respectiva acta de incineración (plazo establecido en el Anexo 6 de la Directiva Complementaria del Reglamento de Documentación, N° 22 de Carabineros).

Por lo anterior, el órgano no se halla obligado a buscar, analizar y sistematizar determinada información, por el sólo objeto de dar respuesta a la solicitud, si ello implica una distracción indebida de las funciones que éste debe cumplir.

3) AMPARO: El 8 de febrero de 2018, don Jaime Pinochet Espíldora dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud.

4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. General Director de Carabineros de Chile, mediante Oficio N° E909, de 22 de febrero de 2018, solicitando especialmente que al formular sus descargos: (1°) se refiera, específicamente, a las causales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información solicitada; (2°) señale cómo la entrega de la información requerida afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que representa; (3°) aclare si la información denegada se encuentra en formato digital y/o papel; (4°) se refiera a la cantidad de tiempo y funcionarios que se destinarían a recopilar la información requerida; y, (5°) indique las medidas excepcionales que debiera adoptar el organismo que representa, para obtener los datos estadísticos solicitados.

Mediante Documento N° 38, de 7 de marzo de 2018, el órgano presentó sus descargos u observaciones, reiterando lo indicado en su respuesta y agregando, en síntesis, que tratándose de información que no se encuentra parametrizada ni registrada en ningún sistema de información de la entidad, debiera procederse, en primer término, a determinar cuál de ella ha sido expurgada en los archivos de todas y cada una de las Zonas de Carabineros y Prefecturas de todo el país, para luego, con la información existente, establecer caso a caso el origen de la misma, y si aquella correspondió a la investigación de algún delito o falta a la probidad.

Si se tiene en cuenta que la Institución cuenta con 18 zonas 54 Prefecturas a nivel nacional, resulta un trabajo que obliga a destinar una dotación importante de funcionarios a recopilar los antecedentes.

A mayor abundamiento, siendo los sumarios ordenados instruir en ese período un total de 7.143, con una dotación de 50 funcionarios revisando cada uno de ellos 5 sumarios diarios, se tardaría 30 días hábiles en revisar los antecedentes, para luego proceder a su consolidación nacional.

Finalmente, adjunta un documento que informa que, el Departamento de Control y Gestión de Fiscalías Administrativas, no cuenta con la información requerida, cuya materia, a juicio de dicha entidad, correspondería al Departamento P.7. Asimismo, se acompaña documento que informa que el Departamento de Informática tampoco posee la información, en atención a que no existe un registro o base de datos que de cuenta sobre la resolución o medidas propuestas por cada uno de los sumarios.

Y CONSIDERANDO:

1) Que, el fundamento del presente amparo se circunscribe a la denegación de entrega de la información requerida por configurarse la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 literal c) de la Ley de Transparencia.

2) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima que no se han acreditado por el órgano y que tampoco concurren en la especie, como se explicará más adelante.

3) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".

4) Que, a fin de ponderar en concreto la causal de reserva expuesta, resulta procedente atender -especialmente- a la naturaleza y origen de la información solicitada. Sobre el particular, se hace presente que lo requerido corresponde a información estadística relativa a la cantidad de funcionarios pertenecientes a Carabineros de Chile, de grado Oficiales y Sub Oficiales, que han sido expulsados de la institución tras desarrollarse sumario administrativo debido a irregularidades detectadas, entre los años 2012 y 2017. Al respecto, y según ha expuesto la propia reclamada, el retiro del personal de la Institución puede tener carácter temporal o absoluto (regulado en el Párrafo 6° del Título II de la Ley N° 18.961, de 1990, del Ministerio de Defensa Nacional, Ley Orgánica Constitucional de Carabineros, y el Título IV del Decreto N° 412, de 1991, del Ministerio de Defensa Nacional, que Fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado del Estatuto del Personal de Carabineros de Chile".

5) Que sobre la gestión de la información requerida y las unidades competentes sobre la materia, se hace presente que, conforme el Título I de la Orden General N° 2.249, de 2014, Dirección Nacional de Personal: Aprueba nueva directiva de organización y funcionamiento, "La función de personal de Carabineros de Chile conforma un sistema de administración en condiciones de desarrollar con eficacia, eficiencia, y oportunidad los procesos inherentes a la obtención, desarrollo, mantención y desvinculación de las personas. La Dirección Nacional de Personal, administra integral y sistemáticamente todo el recurso humano de la institución y constituye junto a otros órganos, el nivel estratégico o directivo de Carabineros de Chile". Además, conforme su estructura orgánica, dicha Dirección cuenta con un Departamento Técnico, que a su vez está integrado por una Oficina de Estudios y Desarrollo Organizacional, a la que corresponde, entre otros, la función de elaboración y evaluación de proyectos del área de personal, principalmente orientados al desarrollo organizacional, generando propuestas de mejoramiento continuo. Por su parte, está dotada de una Oficina de Control de Gestión, a la que corresponde, entre otras funciones, efectuar el control de gestión de la Dirección Nacional, a través de metodologías de evaluación para los programas y procesos inherentes a la función de recursos humanos, generando propuestas de mejoramiento continuo. A su turno, "La Dirección de Gestión de Personas tiene por misión planificar, organizar, dirigir y controlar todo lo relacionado con los procesos de reclutamiento, selección, nombramiento o contratación, organización, integración, movimientos, promoción, compensaciones y desvinculación del Personal de Carabineros de Chile" (artículo 1° de la Orden General N° 2.251, de 2014, Dirección de Gestión de Personas: Aprueba Directiva de Organización y Funcionamiento). Adicionalmente, esta Dirección está dotada de un Departamento de Registro y Análisis de Información de Personal (P.7). Por último, el órgano además cuenta con un Departamento de Control y Gestión de Fiscalías Administrativas, al que le corresponde, entre otros, coordinar, fiscalizar, supervisar, monitorear y corregir, los sumarios administrativos, primeras diligencias e investigaciones administrativas que se tramitan en Carabineros de Chile. En particular, corresponderá al Jefe del Departamento "m) Mantener registros, cuadros, estados de tramitación y demás archivos estadísticos, en lo relativo al área de su competencia y al desempeño de las Fiscalías Administrativas a nivel nacional" (artículo 55 de la Orden General N° 2.436, de 2016, Inspectoría General: Aprueba Directiva de Organización y Funcionamiento; Reestructura su Orgánica y dispone cursos de acción).

6) Que, en atención al marco normativo descrito, y dada la propia naturaleza y origen de la información requerida, que se vincula directamente con la gestión eficiente y eficaz de los recursos humanos de Carabineros de Chile, los datos requeridos, referidos a la cantidad de funcionarios Oficiales y Sub Oficiales que han sido desvinculados de la institución previa instrucción de sumario administrativo, por la detección de irregularidades (tales como faltas a la probidad), necesariamente deben encontrarse debidamente sistematizados por parte de la Unidad institucional competente sobre la materia. Además, respecto de lo alegado por el órgano, en cuanto al hecho que, los expedientes sancionatorios, -transcurridos determinados plazos y conforme el marco normativo vigente- son materialmente destruidos, no resulta oponible en esta instancia, atendida la especial naturaleza de lo requerido, que se vincula con procesos relativos a la gestión del personal institucional, y particularmente, los motivos de destitución de la Institución de funcionarios Oficiales y Sub Oficiales. En esta línea de razonamiento, a juicio de esta Corporación, y según se desprende del marco normativo descrito, la información sobre las materias solicitadas debe necesariamente estar contenida en archivos y/o registros institucionales, especialmente, tratándose del resultado de sumarios administrativos afinados que determinaron la desvinculación de funcionarios públicos. Así, por ejemplo, a propósito de la responsabilidad administrativa "Si se encontrare en tramitación un procedimiento disciplinario en el que estuviere involucrado el personal y éste cesare en sus funciones, el procedimiento deberá continuarse hasta su normal término, y se anotará en su hoja de vida la sanción que el mérito del procedimiento disciplinario determine" (artículo 36 bis de la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros. Por su parte, conforme lo prescrito en el artículo 101 del Reglamento de Sumarios Administrativos de Carabineros de Chile, N° 15, "Las Jefaturas encargadas de archivar los sumarios, de acuerdo con las disposiciones que anteceden, deberán registrar los expedientes en un libro especial que abrirán al efecto y el que contendrá los siguientes casilleros para los datos que se indican: a) Nombre del o de los funcionarios afectados; d) Sanciones o medidas disciplinarias aplicadas al afectado, en resumen, incluso nombre del Jefe que las aplicó". Por último, cabe hacer presente a la Institución que, conforme el artículo 103 del Reglamento de Sumarios Administrativos de Carabineros de Chile, N° 15, conforme su normativa, procedería la incineración de los sumarios (en tanto procedimientos sancionatorios), pero no así de otros registros en que debe estar consignada la información solicitada (Hoja de Vida, Libro de Registros de Sumarios Administrativos, entre otros).

7) Que, por lo anterior, a juicio de esta Corporación, no resultan plausibles ni justificables las alegaciones del órgano relativos a la falta de sistematización de la información estadística solicitada, y por el contrario, contar con la información sistematizada de la forma que fue requerida da cuenta de una debida diligencia del órgano. En este sentido, más que provocar una distracción indebida de las funciones del órgano, se trata de aquellas actividades que -precisamente- permiten rendir cuenta del correcto ejercicio de sus funciones públicas, y en particular, de una gestión eficaz y eficiente de los recursos humanos por parte del Departamento de Gestión de Personas y además, del Departamento de Control y Gestión de Fiscalías Administrativas, cuestión que contribuye además a sus respectivos Planes Anuales de Gestión Institucional, así como el desarrollo y control de las políticas y procedimientos sobre gestión de personas. Por lo anteriormente expuesto, no configurándose la causal de reserva alegada por el órgano, se acogerá el presente amparo y se requerirá la entrega de la información solicitada en su oportunidad. Con todo, atendidos los antecedentes de hecho particulares expuestos por el órgano, en sus descargos, se concederá un plazo prudencial para el cumplimiento del presente acuerdo.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Acoger el amparo deducido por don Jaime Pinochet Espíldora, de 8 de febrero de 2018, en contra de Carabineros de Chile, al no configurarse la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 literal c) de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.

II. Requerir al Sr. General Director de Carabineros de Chile:

a) Informar al reclamante el número de carabineros suboficiales y oficiales que hayan sido expulsados de la institución tras desarrollarse sumario administrativo debido a irregularidades detectadas (como por ejemplo falta a la probidad y la comisión de algún delito), entre los años 2012 y 2017.

b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.

c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.

III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Jaime Pinochet Espíldora, y al Sr. General Director de Carabineros de Chile.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Marcelo Drago Aguirre, su Consejera doña Gloria de la Fuente González y su Consejero don Jorge Jaraquemada Roblero. El Consejero don Francisco Leturia Infante no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.

Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.