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Ximena Cáceres González con TESORERIA GENERAL DE LA REPUBLICA Rol: A265-09

Consejo para la Transparencia, 23/03/2010

Se interpone amparo ante la negativa de la Tesorería General de la República a su solicitud de acceder a la base de datos de las empresas con domicilio en la Región Metropolitana que se encuentran morosas del pago de impuestos al valor agregado (IVA), señalando el nombre, RUT y otra individualización que las identifique, debido a que se trata de información afecta al secreto tributario y su divulgación afectaría los derechos de carácter económico y comercial de contribuyentes. El Consejo comienza señalando que lo solicitado incluye tanto a personas naturales como jurídicas, ya que de los conceptos "empresa" y "vendedor" (que es sujeto pasivo del IVA) no se desprende que en la solicitud se distingue entre tipo de persona. El Consejo rechaza el amparo, debido a que la divulgación de las deudas tributarias de personas naturales por Tesorería contraría la Ley sobre Protección de la Vida Privada, la que regula la divulgación de datos personales sobre obligaciones económicas y comerciales, estableciendo el carácter lícito de su comunicación solamente respecto de las obligaciones y los instrumentos que taxativamente ella indica. Respecto de las personas jurídicas tampoco procede la divulgación de sus deudas, ya que ello conllevaría una afectación a su derecho a la honra. El secreto tributario no se aplica porque, al ser la reserva o secreto de la información la excepción en nuestro sistema, debe interpretarse en forma restrictiva, no pudiendo extenderse a documentos e información distintos de los que cubre (declaraciones obligatorias y cuantía o fuentes de las rentas). (Con Voto concurrente y con voto disidente).


Tipo de solicitud y resultado:

  • Rechaza


Descriptores analíticos:

Tema Otros, especificar
Materia Funciones y actividades propias del órgano
Tipo de Documento Documentos Operacionales.Estudios o investigaciones.Documentos 


Consejeros:

  • Juan Pablo Olmedo Bustos (Concurrente), Presidente
  • Alejandro Ferreiro Yazigi (Disidente)
  • Raúl Urrutia Ávila (Unánime)
  • Roberto Guerrero Valenzuela (Unánime)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL A265-09

Entidad pública: Tesorería General de la República

Requirente: Ximena Cáceres González

Ingreso Consejo: 24.08.2009

En sesión ordinaria N° 135 de su Consejo Directivo, celebrada el 23 de marzo de 2010, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C265-09.

VISTOS:

El artículo 8° de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada; el D.F.L. N° 1/1994, del Ministerio de Hacienda, que contiene el Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías; el D.L. N° 1.263, de 1975, sobre Administración Financiera del Estado; lo preceptuado por el D.L. Nº 825, Ley sobre Impuesto a las Ventas y Servicios; el Código Tributario; y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285 y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: El 7 de julio de 2009 doña Ximena Cáceres solicitó a la Tesorería General de la República (en adelante, indistintamente, Tesorería) la base de datos de las empresas con domicilio en la Región Metropolitana que actualmente se encuentran morosas en el pago de impuestos al valor agregado (en adelante, IVA), con indicación del nombre, RUT y otra individualización que las identifique.

2) AMPARO: El 24 de agosto de 2009 doña Ximena Cáceres dedujo ante este Consejo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Tesorería General de la República, fundado en el hecho de no haber recibido respuesta a su solicitud de información dentro del plazo legal establecido al efecto.

3) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Mediante Oficio Nº 567, de 7 de septiembre de 2009, del Director General del Consejo para la Transparencia, confirió traslado del presente amparo a la Tesorera General de la República, quien evacuó el mismo mediante Oficio N° 2380, de 29 de septiembre de 2009, formulando, en resumen, las siguientes observaciones y descargos:

a) Indicó que conforme consta en la solicitud de información de la reclamante, ésta requirió que la respuesta del órgano le sea notificada a su correo electrónico.

b) Argumentó que Tesorería dio respuesta oportuna a la solicitud, dentro del plazo legal, negando el acceso a la información, mediante la Resolución Exenta N° 2.998, de 3 de agosto de 2009, la que fue notificada a la requirente vía correo electrónico. Al efecto, acompaña a este Consejo copia del correo electrónico conductor y la referida resolución exenta, la cual, en resumen, señala:

i) Que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 31 del D.L. N° 1.263, de 1975, sobre Administración Financiera del Estado, el Servicio de Tesorerías, mediante el sistema de cuenta única tributaria, debe registrar todos los movimientos que por cargos o descargos afecten a los contribuyentes y demás deudores del Sector Público por concepto de pagos, abonos, devoluciones, cobranzas compulsivas, eliminación y prescripción de sus deudas. Asimismo, el articulo 9º, letra c), número 2, del D.F.L. N° 1/1994, del Ministerio de Hacienda, que contiene el Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías, señala que corresponde al Departamento de Operaciones de la Tesorería administrar el sistema de cuenta única tributaria.

ii) Que la base de datos cuya entrega se solicita, contiene información afecta al artículo 35 del Código Tributario, que regula la obligación de reserva y secreto tributario, norma de quórum calificado de conformidad a lo establecido en el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, aplicable a los funcionarios del Servicio de Tesorerías conforme a lo dispuesto en los artículos 102 y 168 del Código Tributario y el artículo 61, letra h), del Estatuto Administrativo. Por lo tanto, su divulgación afectaría la causal de secreto o reserva contemplada en el artículo 21, número 5, en relación con al artículo 1º transitorio, de la Ley de Transparencia.

iii) Que resultaría igualmente aplicable la causal de reserva contemplada en el número 2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, toda vez que la eventual entrega de información referida a deudas de carácter tributario de contribuyentes contenida en la base de datos del Servicio de Tesorerías, indudablemente afecta los derechos de carácter comercial y económico de estos últimos.

iv) En conformidad con lo anterior, señala que resuelve denegar el acceso a la información solicitada y declarar reservada o secreta, por mandato legal, toda la información referida a contribuyentes contenida en el sistema de cuenta única tributaria.

c) Reiterando los argumentos expuestos en su respuesta a la solicitud de información, indicó como fundamentos de la denegación de la información, los siguientes:

i) Que la base de datos solicitada contiene información cuya divulgación afecta el artículo 35 del Código Tributario, el cual resulta aplicable a los funcionarios de Tesorería, conforme a lo dispuesto por los artículos 102 y 168 del Código Tributario y el artículo 61, letra h), del Estatuto Administrativo. Razón por la cual, la divulgación de la información afectaría la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21, número 5, en relación con el artículo 1° transitorio de la ley N° 20.285.

ii) Que la divulgación de dicha información afectaría los derechos de carácter comercial o económico de los contribuyentes cuyos datos se solicitaron, información cuya reserva se protege en el numeral 2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia.

d) En suma, considera que Tesorería se ha pronunciado oportunamente sobre la solicitud de acceso a la información de la especie, negando fundadamente la entrega de la misma y notificando dicha decisión por el medio solicitado por la reclamante.

4) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Mediante Oficio Nº 183, de 10 de febrero de 2010, el Director General del Consejo para la Transparencia informó a la Tesorería General de la República que el Consejo Directivo de este Consejo, en sesión ordinaria N° 103, celebrada el 17 de noviembre de 2009, para los efectos de resolver acertadamente el presente amparo, acordó solicitar a dicho órgano se sirva remitirle copia íntegra del o los convenios vigentes suscritos entre la Tesorería General de la República y empresas dedicadas al tratamiento de bases de datos personales, particularmente DICOM, en que conste la información relativa a contribuyentes morosos en el pago de obligaciones tributarias.

5) RESPUESTA DEL ÓRGANO A LA MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Mediante Oficio Nº 478, de 23 de febrero de 2010, ingresado a este Consejo el día 25 del mismo mes, la Tesorería General de la República, en cumplimiento de la medida dispuesta por este Consejo, informó, en resumen, lo siguiente:

a) Informó que actualmente el Servicio de Tesorerías no entrega ninguna clase de información de los contribuyentes que conste en la Cuenta Única Tributaria (CUT), toda vez que con fecha 1° de octubre de 2007, se puso término al Convenio de Intercambio de Información con las empresas DICOM, DATABUSINESS y SINACOFI, conforme lo acreditan los documentos que acompaña.

b) Señaló que el desahucio de estos convenios de intercambio de información tuvo por fundamento que el Servicio de Tesorerías había recibido numerosas sentencias de Cortes de Apelaciones y de la Corte Suprema de Justicia, uniformando la jurisprudencia en el sentido de que las publicaciones de deudas tributarias y fiscales de los contribuyentes en los bancos de datos que llevan las precitas empresas, importa una conducta arbitraria e ilegal que afecta la garantía constitucional contemplada en el artículo 19 N° 4 de la Constitución Política, infringiéndose además las disposiciones de la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada.

c) Que, actualmente, el Servicio mantiene un contrato de prestación de servicios con EQUIFAX S.A. y DATABUSINESS S.A., que implica el acceso a los funcionarios de Tesorerías a la información que proporcionan dichas empresas a cambio de una tarifa fijada en las respectivas cláusulas de dichos contratos. Sin embargo, Tesorería no proporciona ninguna información sobre la Cuenta Única Tributaria de los contribuyentes.

d) Acompaña copia de los siguientes documentos:

i) Desahucio de Convenio de Intercambio de Información con DATABUSINESS, de fecha 20 de Septiembre de 2007.

ii) Desahucio de Convenio de Intercambio de Información con DICOM S.A., de fecha 20 de Septiembre de 2007.

iii) Circular Informativa N° 58, de fecha 25 de Septiembre de 2.007, que comunica el término de vigencia del intercambio de Información con DICOM S.A.

iv) Circular Informativa N° 59, de fecha 27 de Septiembre de 2.007, que comunica el término de vigencia del intercambio de información con SINACOFI.

Y CONSIDERANDO:

1) Que la información solicitada por la reclamante es la base de datos de las empresas con domicilio en la Región Metropolitana que actualmente se encuentran morosas en el pago del impuesto al valor agregado (en adelante, IVA), con indicación del nombre, RUT y otra individualización que la identifique.

2) Que, conforme a los antecedentes acompañados por el órgano reclamado en sus descargos, se ha desvirtuado la alegación de la reclamante relativa a que no habría recibido respuesta a su solicitud de información, toda vez que la Tesorería ha acompañando a este Consejo copia del correo electrónico de fecha 4 de agosto de 2009, mediante el cual comunicó la denegación del acceso a la información solicitada, en base a los fundamentos reproducidos en la parte expositiva de esta decisión. Conforme a ello, resulta forzoso concluir que el órgano ha dado respuesta a la solicitud de la reclamante dentro del plazo legal de 20 días hábiles exigido por el artículo 14 de la Ley de Transparencia y por la vía determinada por el solicitante, conforme lo dispone el artículo 12, inciso tercero, del mismo cuerpo legal.

3) Sin perjuicio de lo anterior, tomando este Consejo conocimiento de la respuesta denegatoria del órgano a partir de los descargos del mismo, y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 33, letra b, de la Ley de Transparencia, conforme al cual son funciones y atribuciones de este Consejo resolver, fundadamente, los reclamos por denegación de acceso a la información que le sean formulados de conformidad a esta ley; corresponde a este Consejo pronunciarse acerca de cada una de las alegaciones de hecho y derecho formuladas por el órgano requerido, entre los que se encuentran los fundamentos por los cuales denegó el acceso a la información solicitada.

4) Refiriéndose la solicitud de información de la reclamante a las “empresas” morosas en el pago del IVA, es menester que este Consejo determine el sentido de la voz empresa, a fin de delimitar el contenido de la solicitud de información, toda vez que el artículo 2º, del D.L. Nº 825, Ley sobre Impuesto a las Ventas y Servicios, al determinar el sujeto pasivo de dicha obligación tributaria, se refiere exclusivamente al “vendedor”, el cual, conforme al número 3 del mismo artículo, es entendido como “cualquier persona natural o jurídica, incluyendo las comunidades y sociedades de hecho, que se dedique en forma habitual a la venta de bienes corporales muebles, sean ellos de su propia producción o adquiridos de terceros. Asimismo se considerará vendedor la empresa constructora, entendiéndose por tal a cualquier persona natural o jurídica, incluyendo las comunidades y las sociedades de hecho, que se dedique en forma habitual a la venta de bienes corporales inmuebles de su propiedad, construidos totalmente por ella o que en parte hayan sido construidos por un tercero para ella. Corresponderá al Servicio de Impuestos Internos calificar, a su juicio exclusivo, la habitualidad. / Se considerará también “vendedor” al productor, fabricante o empresa constructora que venda materias primas o insumos que, por cualquier causa, no utilice en sus procesos productivos”.

5) Que, en su sentido natural y obvio, la voz empresa es entendida como la “[u]nidad de organización dedicada a actividades industriales, mercantiles o de prestación de servicios con fines lucrativos” (Diccionario de la Lengua Española, 22° ed.), atendiendo dicho concepto a la función o actividad realizada por la unidad organizacional, no así a su naturaleza jurídica.

6) En ese contexto, no existiendo una distinción clara en el sentido de la voz empresa utilizada por el solicitante y siendo sujetos de la obligación tributaria tanto las personas naturales como jurídicas con carácter de vendedor, en virtud del principio de máxima divulgación, consagrado en el artículo 11, letra d), de la Ley de Transparencia, este Consejo debe interpretar la solicitud de la reclamante en los términos más amplios posibles, es decir, sin hacer distingo respecto de la naturaleza jurídica del vendedor deudor de IVA, debiendo pronunciarse respecto de si la publicidad de las deudas tributarias de las personas naturales, así como de las personas jurídicas, se encuentra o no sujeta al régimen de excepción consagrado por el artículo 21 de la Ley de Transparencia.

7) Que respecto del carácter secreto de la información solicitada, Tesorería General de la República ha argumentado que éste encuentra fundamento en la causal de reserva contemplada en el artículo 35 del Código Tributario, relativa al secreto tributario, y el artículo 21, número 2, de la Ley de Transparencia, relativo a los derecho de las personas.

8) Que conforme a lo dispuesto por el Título V, del Libro III, del Código Tributario, que regula el procedimiento de cobro ejecutivo de las obligaciones tributarias de dinero, en particular, su artículo 169, el Tesorero Comunal confecciona una lista o nómina de deudores que se encuentren en mora, la que constituye el título ejecutivo para iniciar la cobranza judicial. Al respecto, el inciso primero del artículo 169, del CT, dispone lo siguiente: “Constituyen título ejecutivo, por el solo ministerio de la ley, las listas o nóminas de los deudores que se encuentren en mora, las que contendrán, bajo la firma del Tesorero Comunal que corresponda, la individualización completa del deudor y su domicilio, con especificación del período y la cantidad adeudada por concepto de impuesto o de sanciones en su caso y del tipo de tributo, número en el rol si lo hubiere y de la orden de ingreso, boletín o documento que haga sus veces.

9) Que, conforme a la disposición precitada, la información requerida por el reclamante obra en documentos que se encuentran en poder de la Administración del Estado y, por tanto, en conformidad con el artículo 5° de la Ley de Transparencia, es información pública, a menos que esté sujeta a alguna de las excepciones contempladas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.

10) Que previo a resolver el fondo del asunto, resulta pertinente exponer a modo de contexto los siguientes antecedentes:

a) El D.L. N° 1263/1975, sobre Administración Financiera del Estado, dispone que la función recaudadora de todos los ingresos del Sector Público será efectuada por el Servicio de Tesorerías (artículo 30); el cual, mediante el sistema de cuenta única tributaria, registrará todos los movimientos que por cargos o descargos afecten a los contribuyentes y demás deudores del Sector Público por concepto de pagos, cobranzas compulsivas, eliminación y prescripción de sus deudas (artículo 31). Asimismo, tendrá a su cargo la cobranza judicial o administrativa con sus respectivos reajustes, intereses y sanciones de los impuestos, patentes, multas y créditos del Sector Público. Y para tal efecto, aplicará los procedimientos administrativos y judiciales establecidos por el Código Tributario para el cobro de los impuestos morosos (artículo 35).

b) El D.F.L. 1/1994, del Ministerio de Hacienda, que establece el Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías, dispone que el Servicio de Tesorerías tendrá entre sus funciones recaudar los tributos y demás entradas fiscales y efectuar la cobranza coactiva sea judicial, extrajudicial o administrativa de los impuestos intereses y sanciones (artículo 2). Al respecto, señala que los jefes de las Oficinas dependientes de las Tesorerías Regionales o Provinciales, tendrán el carácter de jueces sustanciadores a que se refiere el Título V del Libro III del Código Tributario.

c) El Título V del Libro III del Código Tributario, establece el procedimiento de cobro ejecutivo de las obligaciones tributarias de dinero, éste puede ser dividido en una fase administrativa y otra judicial (no obstante ambas son de cargo del Servicio de Tesorerías). La primera, consiste en el conjunto de comunicaciones administrativas en que se notifica al deudor la calidad de moroso. Dicho procedimiento se debe desarrollar de acuerdo con las instrucciones del Tesorero General, en forma previa, concomitante o posterior, a la ejecución (art. 170, inciso final, del Código Tributario). Para finalizar esta etapa, el Tesorero Comunal confecciona una lista o nómina de deudores que se encuentren en mora, la que constituye el título ejecutivo para iniciar la cobranza judicial. Al respecto, los incisos primero del artículo 169, del CT, disponen lo siguiente: “Constituyen título ejecutivo, por el solo ministerio de la ley, las listas o nóminas de los deudores que se encuentren en mora, las que contendrán, bajo la firma del Tesorero Comunal que corresponda, la individualización completa del deudor y su domicilio, con especificación del período y la cantidad adeudada por concepto de impuesto o de sanciones en su caso y del tipo de tributo, número en el rol si lo hubiere y de la orden de ingreso, boletín o documento que haga sus veces”.

d) Por su parte, el procedimiento de cobranza judicial, inicia cuando la nómina o lista referida anteriormente, que tiene el carácter de título ejecutivo, es entregada al Tesorero Comunal, como juez sustanciador, quien despachará el mandamiento de ejecución y embargo mediante una providencia que estampará en la propia nómina de deudores morosos, que hará de auto cabeza del proceso (art. 170 Código Tributario). La notificación del hecho de encontrarse en mora y el requerimiento de pago al deudor, se efectuará personalmente por el recaudador fiscal, en los términos del artículo 171 del Código Tributario (notificación personal o por carta certificada). Practicada la notificación y requerimiento de pago, sin que se obtenga el pago, el recaudador fiscal, personalmente, procederá a la traba del embargo (art. 171 y 173 del Código Tributario). En estos actos se podrá solicitar el auxilio de la fuerza pública si existe oposición, a requerimiento del recaudador fiscal y con la sola exhibición de la resolución del Tesorero Comunal o del Juez Ordinario en su caso, que ordene una diligencia que no haya podido efectuarse por oposición del deudor o de terceros (art. 172 CT).

e) Una vez notificado el mandamiento de ejecución y embargo, el deudor podrá oponerse a la ejecución ante Tesorería Comunal respectiva dentro del plazo de diez días hábiles contados desde el requerimiento de pago (art. 176 del Código Tributario), sólo pudiendo invocar las excepciones contempladas en el artículo 177 del Código Tributario, a saber:

i) Pago de la deuda.

ii) Prescripción.

iii) No empecerle o afectarle el título al ejecutado.

f) Sin perjuicio de estas excepciones, en esta etapa el contribuyente también puede solicitar la compensación de la deuda con créditos que tenga contra el Fisco. Para solicitar esa compensación, será necesario que se haya emitido la orden de pago correspondiente. Sin embargo, se entenderá en todo caso causal justificada para solicitar la suspensión de los apremios hasta por sesenta días, la circunstancia de ser el ejecutado acreedor del Fisco y no poseer los demás requisitos que hacen procedente la compensación.

g) El Tesorero Comunal sólo podrá pronunciarse respecto de la excepción de pago, así como acoger las alegaciones y defensas que se fundamenten en errores o vicios manifiestos de que adolezca el cobro. En ningún caso podrá pronunciarse el Tesorero sobre un escrito de oposición sino para acogerlo; en los demás, las excepciones serán resueltas por el Abogado Provincial o la Justicia Ordinaria en subsidio.

h) En el caso que rechace las excepciones, el Abogado Provincial deberá solicitar al Juez de Letras en lo Civil correspondiente que se pronuncie sobre la oposición, exponiendo lo que juzgue oportuno en relación a ella. El tribunal puede acoger las excepciones, en cuyo caso se pone término al procedimiento o rechazarlas en el plazo de 5 días. El rechazo puede ser apelado en contra de la Corte de Apelaciones respectiva (Arts. 179 y 182 CT).

i) En el caso de no existir oposición el Abogado Provincial solicitará qué, en mérito del proceso, se ordene el retiro de especies y demás medidas de realización que correspondan (artículo 179).

11) Que en cuanto a la procedencia de la causal de reserva contemplada en el artículo 35 del Código Tributario, en relación al artículo 21, número 5, de la Ley de Transparencia, cabe hacer presente lo dispuesto en el Título V del Libro III del Código Tributario, que establece el procedimiento de cobro ejecutivo de las obligaciones tributarias de dinero, procedimiento en el cual, según dispone el inciso segundo del artículo 168 del Código Tributario, el Servicio de Tesorerías “a través de los funcionarios que designe nominativamente el Tesorero General, tendrá acceso, para el solo objeto de determinar los bienes del contribuyente, a todas las declaraciones de impuestos que haya formulado el contribuyente, como asimismo a todos los demás antecedentes que obren en poder del Servicio de Impuestos Internos, siendo aplicables en este caso la obligación y sanciones que este Código impone a los funcionarios del Servicio de Impuestos Internos, en relación al secreto de la documentación del contribuyente”.

12) Por su parte, el artículo 64 del D.L. N° 825/1974, del Ministerio de Hacienda, que establece la Ley sobre Impuesto a las Ventas y Servicios, establece que los contribuyentes deberán pagar en la Tesorería Comunal respectiva, los impuestos devengados en el mes anterior. En el mismo acto deberán presentar una declaración jurada del monto total de las operaciones realizadas en el mes anterior.

13) Que conforme a los dispuesto en el precitado artículo 168 de Código Tributario, es dable concluir que el acceso del Servicio de Tesorerías a las declaraciones de impuestos formuladas por el contribuyente tiene por objeto exclusivo la determinación de los bienes del contribuyente en el contexto del procedimiento de cobro ejecutivo de obligaciones tributarias adeudadas, sin que dicha información sea determinante para Tesorería a efectos de construir las listas o nóminas de los deudores que se encuentren en mora.

14) Sobre el particular, resulta menester clarificar que no obstante que la declaración efectuada por los contribuyentes sea un antecedente que sirve de base para determinar el monto adeudado, es el procesamiento de dicha información lo que determinará, finalmente, el estado de morosidad de un contribuyente. Por lo tanto, siendo la reserva o secreto de la información una regla excepcional en nuestro ordenamiento jurídico, el alcance del artículo 35 del Código Tributario debe ser interpretada restrictivamente, no pudiendo extenderse a documentos distintos a los contemplados en dicho artículo -declaraciones obligatorias, sus copias o los libros o papeles que contengan extractos o datos tomados de ellas- ni a información distinta a la estrictamente contemplada en él -cuantía o fuente de las rentas, ni las pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a ellas, que figuren en las declaraciones obligatorias-. Razón por la cual, no hallándose la nómina de morosos dentro de los documentos contemplados en el artículo 35 del Código Tributario ni exponiendo dicha nómina datos extraídos de ellos, no resulta procedente la aplicación de la causal de reserva contemplada en dicho artículo.

15) A mayor abundamiento, resulta paradójica la invocación del artículo 35 del Código Tributario como causal de reserva de la información, en circunstancias que este artículo se encontraba vigente durante el período en que dicho servicio mantenía convenios de intercambio de información con DICOM, DATABUSINESS y SINACOFI, lo que supondría, de parte del Servicio de Tesorerías, el incumplimiento de lo dispuesto en dicha disposición durante el tiempo en que se mantuvo vigente dichos convenios.

16) Que respecto de la afectación de los derechos de las personas naturales producto de la divulgación de la información relativa a las deudas tributarias de los contribuyentes, a partir del año 2007 la jurisprudencia de distintas Cortes de Apelaciones y la Corte Suprema ha sido uniforme en acoger las acciones de protección interpuestas en contra del Servicio de Tesorerías destinadas a impedir que éste divulgue las deudas tributarias de los contribuyentes, a través de los convenios de intercambio de información que este servicio mantenía con empresas dedicadas al tratamiento de este tipo de datos. Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que la publicación por parte del Servicio de Tesorerías de las deudas tributarias y fiscales de los contribuyentes importa una conducta arbitraria e ilegal que afecta la garantía constitucional contemplada en el artículo 19 N° 4 de la Constitución Política, a partir de la infracción por parte del órgano de las disposiciones contenidas en el artículo 17 y 20 de la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, las cuales preceptúan:

a) “Los responsables de los registros o bancos de datos personales sólo podrán comunicar información que verse sobre obligaciones de carácter económico, financiero, bancario o comercial, cuando éstas consten en letras de cambio y pagarés protestados; cheques protestados por falta de fondos, por haber sido girados contra cuenta corriente cerrada o por otra causa; como asimismo el incumplimiento de obligaciones derivadas de mutuos hipotecarios y de préstamos o créditos de bancos, sociedades financieras, administradoras de mutuos hipotecarios, cooperativas de ahorros y créditos, organismos públicos y empresas del Estado sometidas a la legislación común, y de sociedades administradoras de créditos otorgados para compras en casas comerciales.

También podrán comunicarse aquellas otras obligaciones de dinero que determine el Presidente de la República mediante decreto supremo, las que deberán estar sustentadas en instrumentos de pago o de crédito válidamente emitidos, en los cuales conste el consentimiento expreso del deudor u obligado al pago y su fecha de vencimiento. No podrá comunicarse la información relacionada con las deudas contraídas con empresas públicas o privadas que proporcionen servicios de electricidad, agua, teléfono y gas” (Artículo 17 Ley 19.628).

b) “El tratamiento de datos personales por parte de un organismo público sólo podrá efectuarse respecto de las materias de su competencia y con sujeción a las reglas precedentes. En esas condiciones, no necesitará el consentimiento del titular” (Artículo 20 Ley 19.628).

17) Que, sobre el particular, la Corte Suprema, en su sentencia Rol Nº 2457-07, de 24 de julio de 2007, relativo al recurso de protección interpuesto contra el Servicio Regional de Tesorerías, producto de la divulgación a DICOM de las deudas del recurrente por concepto de impuesto a la renta, ha sostenido: “Que de lo anteriormente consignado (lo dispuesto en los artículos 17 y 20 de la Ley 19.628) se concluye que el Servicio de Tesorerías únicamente puede informar datos de carácter personal en la medida que éstos versen sobre alguna de las obligaciones a que se refiere el artículo 17 de la citada ley, por cuanto así lo ordena el artículo 20 del mismo cuerpo legal, y no aquéllos que se originan en obligaciones provenientes de impuestos y multas de carácter tributario” (Considerando 5°). Consecuentemente, “…la recurrida, al ordenar la publicación de la deuda del recurrente en el Boletín de DICOM, incurrió en una conducta ilegal y arbitraria que afectó la garantía constitucional contemplada en el N° 4 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, que se refiere a la protección de la vida privada de las personas, por lo que la presente acción constitucional debe ser acogida…” (Considerando 6°). En similares términos se ha pronunciado la Corte Suprema en sus sentencias Rol Nº 2450-2007, de 24 de julio de 2007, y Rol 500-2007, de 20 de marzo de 2007, y la Corte de Apelaciones de Concepción en Sentencia Rol Nº 149-07, de 18 de mayo de 2007. Asimismo, en sentencia Rol Nº 686-2007, de 15 de febrero de 2007, incorporó a los razonamientos anteriores la necesidad de contar con consentimiento previo del titular de los datos para la divulgación de la información.

18) Que, conforme consta en la historia de la Ley N° 19.812, que modificó el artículo 17 de la Ley N° 19.628, durante la tramitación en comisión mixta del referido proyecto de ley se debatió ampliamente la extensión que debía dársele al título acerca a la utilización de datos personales relativos a obligaciones de carácter económico, financiero, bancario y comercial, discurriendo sobre qué tipo de datos podrían ser incluidos en un banco de datos, y por ende, ser comunicados. Se debatió entre un “concepto amplio” o una descripción taxativa. Según se discutió, el primero permitiría que “los bancos de datos pudieran tratar datos personales que dieran cuenta de diferentes tipos de incumplimientos de obligaciones pecuniarias, como aquellas referidas a cuentas por consumo de servicios, contratos de arriendo, facturas, colegiaturas y cualesquiera otras”. Advirtiendo que “[t]al criterio se sustentaría en la necesidad de considerar, para el adecuado funcionamiento de la actividad económica, la mayor cantidad de información posible acerca del comportamiento económico de las personas, que en algún momento pudiera ser de interés para terceros conocerla”. “La otra opción analizada en el seno de la Comisión Mixta fue la de precisar de un modo taxativo las obligaciones impagas de carácter económico, financiero, bancario, y comercial que podrían ser tratadas en un banco de datos personales, con exclusión de cualquier otra”. “Esta opinión se fundaría en que, si bien existe una conveniencia social de conocer parte de esta información, hay siempre otra parte que la persona tiene derecho a conservar en reserva, por múltiples razones, como afectar un ámbito más íntimo, su menor transcendencia, su dudoso fundamento o exigibilidad, etcétera”. “Ése es, por lo demás, el criterio normativo vigente en la materia, que se refleja en la reglamentación del Boletín de Informaciones Comerciales. Por lo mismo, y considerando la experiencia práctica de la Cámara de Comercio de Santiago, se le consultó su parecer”. Sobre el particular, la Cámara de Comercio de Santiago estimó que “[r]especto del principio general orientador en materia de publicidad de datos personales de carácter comercial o crediticio, juzgó que debe ser que se trate de obligaciones de dinero sustentadas en instrumentos de pago o de crédito válidamente emitidos y en los cuales conste el consentimiento expreso del deudor u obligado al pago. En consecuencia, cualquier precisión o definición que el legislador decidiera efectuar en esta materia debiera pasar por el criterio antes enunciado”. Sobre el particular, la Comisión Mixta, por la unanimidad de sus integrantes, “se manifestó partidaria de seguir ese criterio, en orden a circunscribir el tratamiento de datos personales de carácter económico, financiero, bancario y comercial a los actuales incumplimientos de obligaciones que se publican en el Boletín de Informaciones Comerciales”. Dando lugar a la actual redacción del artículo 17.

19) Que, siguiendo la jurisprudencia mayoritaria y la historia de la Ley N° 19.628 este Consejo concluye que la divulgación de deudas tributarias de personas naturales por parte del Servicio de Tesorería resulta contraria a lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley Nº 19.628, sobre protección de la vida privada, toda vez que ésta norma regula especialmente la divulgación de datos personales relativos a obligaciones de carácter económico y comercial, estableciendo el carácter lícito de su comunicación, exclusivamente, respecto del tipo de obligaciones económicas y los instrumentos que taxativamente en él se indican.

20) Que el artículo 20 de la Ley Nº 19.628 hace plenamente aplicable a los órganos de la Administración del Estado dicho cuerpo legal y este Consejo se encuentra obligado a velar por el adecuado cumplimiento de dicha ley por parte de los mismos, conforme lo dispone el artículo 33, letra m, de la Ley de Transparencia.

21) Que, en suma, este Consejo advierte que la comunicación de la información requerida por el reclamante importa una infracción al precitado artículo 17 de la Ley Nº 19.628, afectando el derecho a la vida privada de las personas y dando lugar a un tratamiento de datos personales que –al tenor del artículo 1º, inciso 2º, de dicho cuerpo legal- resulta contrario a la ley y supone una infracción a pleno ejercicio de los derechos de los titulares de los datos y de las facultades que esta ley les reconoce.

22) Que, como es sabido, la Ley Nº 19.628 resulta exclusivamente aplicable a las personas naturales, toda vez que conforme a su definición de “titular de los datos”, este es “la persona natural a la que se refieren los datos de carácter personal” (artículo 2º, letra ñ), siendo datos de carácter personal, “los relativos a cualquier información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables” (artículo 2º, letra f).

23) Conforme a lo anterior, los razonamientos precitados fundamentan, exclusivamente, la reserva de la información relativa a las deudas tributarias de personas naturales, no así respecto de las personas jurídicas.

24) Que habiendo solicitado la reclamante información empresas (personas naturales o jurídicas) que se encuentran morosas en el pago de impuestos al valor agregado (IVA), con indicación del nombre, RUT y otra individualización que la identifique, corresponde a este Consejo determinar si la divulgación de dicha información supone una afectación a los derechos las personas jurídicas.

25) Que respecto de la protección de la honra de las personas jurídicas, este Consejo considera que éstas encuentran protección en nuestro ordenamiento jurídico y, consecuentemente, su afectación pude constituir una causal para el secreto o reserva de la información, toda vez que el constituyente no ha distinguido entre personas naturales y jurídicas en el encabezado del artículo 19 de la Constitución Política de la República y el la honra respecto de las personas jurídicas se encuentra asociada a su buen nombre, reputación, fama o prestigio frente a los terceros con los que interactúan a objeto de desarrollar sus fines específicos. Al respecto, considera que dicha interacción resultaría afectada con la divulgación de la información, pues su conocimiento impediría el cabal desenvolvimiento de éstas en la vida económica, en tanto diezmaría infundadamente el acceso al crédito de las mismas y la confianza y seguridad de su clientela.

26) Que, al efecto, se estiman ilustrativos los argumentos expuestos por la Corte Suprema en una reciente sentencia en la materia, Rol N° 1736-2008, de 4 de junio de 2008, que resuelve el recurso de nulidad en materia penal interpuesto en contra de la sentencia del 15° Juzgado de Garantía de Santiago, por la que se rechaza la querella presentada por la empresa Mago Chic Aseo Industrial S.A. en contra de una de sus trabajadoras, por el delito de injurias leves. Al respecto, la Corte Suprema consideró:

a) «Que, hurgando en los numerales del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental, es posible descubrir la existencia de algunas garantías que, por su naturaleza, son evidentemente extensibles a las personas jurídicas, como sucede, v. gr., con las de los ordinales 14º, 15º y 20º a 24º, todos inclusive, en tanto que otras, íntimamente asociadas a la dignidad de las personas naturales, tienen un alcance restrictivo, que sólo alcanza a estas últimas, como es ostensiblemente el caso del derecho a la vida y la integridad física y psíquica de las personas (Nº 1º) o a la libertad personal y seguridad individual (Nº 7º), el derecho a la protección de la salud (Nº 9º) o el derecho a la educación (Nº 10º). / Ese es el contexto en que debe interpretarse el acápite inicial del mencionado artículo 19, debiendo por tanto entenderse que el inventario de los derechos asegurados allí a “todas las personas”, alcanza tanto a las llamadas por el Código Civil personas “naturales”, como igualmente a las denominadas por ese cuerpo legal como “jurídicas”, en su artículo 545, pero, tratándose de esta categoría, sólo en la medida que los derechos correspondientes sean conciliables con su particular naturaleza» (considerando 6°).

b) «Que nuestro derecho positivo consulta la presencia de disposiciones que reconocen la titularidad del derecho al honor de las personas jurídicas privadas. Tal ocurre, por ejemplo, con el artículo 16 de la ley Nº 19.733 (4.06.2001), sobre libertades de opinión e información y ejercicio del periodismo –más conocida como ley de Prensa– que contempla el derecho de toda persona “natural o jurídica, ofendida o injustamente aludida por algún medio de comunicación social, a publicar gratuitamente la aclaración o rectificación, en el marco que la norma determina» (Considerando 7°).

c) «Que, en definitiva, si bien el honor o la honra es un valor referible a personas individualmente consideradas, el derecho a la propia estimación o el buen nombre o reputación en qué consiste no es patrimonio exclusivo de aquéllas, de modo que este atributo, en su significado amplio, es predicable también de las personas jurídicas que, para el cumplimiento de sus fines específicos, dentro de la autonomía que la Carta dispensa a los grupos intermedios, necesitan de su buen nombre y prestigio, que no podrían quedar debidamente cautelados si se las marginara de la titularidad de dicha garantía» (Considerando 8°).

d) “Que, con el mérito del razonamiento precedente, no cabe sino concluir que las sociedades comerciales privadas están facultadas por nuestro ordenamiento constitucional para accionar, en sede jurisdiccional, en defensa de su reputación. Por ende, la ofensa a este bien jurídico es subsumible en el literal a) del artículo 373 del Código Procesal Penal, sin perjuicio de lo que se resuelva en cuanto al fondo en la hipótesis penal específica de autos” (Considerando 9°).

27) Que, por las consideraciones anteriores, se concluye que la divulgación de la información solicitada, importaría una afectación a la honra de las personas jurídicas, debiendo estimarse reservada la información requerida, conforme a lo dispuesto por el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.

 

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE ATRIBUYEN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACUERDA POR MAYORÍA:

I. Rechazar el amparo interpuesto por doña Ximena Cáceres González en contra la Tesorería General de la República, conforme a las consideración precedentes.

II. Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente decisión a doña Ximena Cáceres González y al Tesorera General de la República, para efectos de lo dispuesto en los artículos 27 y 28 de la Ley de Transparencia, según corresponda.

VOTO CONCURRENTE:

Decisión acordada con el voto del Presidente del Consejo Directivo don Juan Pablo Olmedo Bustos, quien concurre a la decisión de rechazar el amparo pero no comparte los fundamentos 25º a 27º por cuanto:

1) Considera que no es dable extender la protección de la honra a las personas jurídicas, toda vez que la imagen, buen nombre o crédito de las mismas, son dependientes de los fines específicos en que estas participan, los cuales son de naturaleza eminentemente comercial y económica. Consecuentemente, el eventual daño de aquella imagen, exige que la divulgación de la información importe una afectación a sus derechos comerciales y económicos, en los términos del artículo 21 N° 2, lo que a su juicio ocurre en este caso pues quien figure en los registros elaborados a partir de la información solicitada quedará inhibido de realizar diversas operaciones comerciales y crediticias lo que afectará derechos de orden económico o comercial, particularmente, el derecho a desarrollar cualquier actividad económica, sea persona natural o jurídica.

2) En dicho sentido se ha pronunciado la Corte de Apelaciones de Concepción en sentencia Rol N° 932-2003, de 17 de julio de 2003, caratulada “Inmobiliaria Edificio Los Conquistadores Limitada con Director Regional Tesorero de la VIII Región”, conformada por la Corte Suprema en sentencia Rol N° 1889-2003, de 22 de julio de 2003. En la que se sostuvo que “[c]onstituyendo la privacidad y el buen nombre de las personas valores propios de la personalidad humana, no cabe duda que las personas jurídicas se encuentran excluidas de la protección constitucional consagrada en el numeral en análisis, por lo que la conducta ilegal del Servicio de Tesorerías no ha podido vulnerar un derecho del cual carece” (Considerando 5°). Agregando que “el hecho que una persona natural o jurídica aparezca como deudora en un registro público de datos personales, afecta su imagen y prestigio comercial e inhibe a terceros para contratar con ella, provocándole serias dificultades para acceder a créditos no solo en el sistema financiero y bancario, sino con proveedores y comerciantes en general, lo que ciertamente constituye una amenaza grave al normal desenvolvimiento de sus negocios y actividades propias de su giro” (Considerando 6°).

3) A mayor abundamiento, este Consejero estima que aunque las precitadas consecuencias de la divulgación de información supongan una afectación a los derechos comerciales y económicos, una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico en materia de datos de naturaleza económica obliga a concluir que habiendo el legislador dispuesto que sea lícita la divulgación de ciertos datos de carácter económico y comercial de las personas naturales, que singulariza el artículo 17 de la Ley Nº 19.628, debe entenderse que la divulgación de esos mismos datos respecto de las personas jurídicas también es lícita y no afecta sus derechos comerciales y económicos.

VOTO DISIDENTE:

Decisión acordada con el voto disidente del Consejero don Alejandro Ferreiro Yazigi en lo relativo a rechazar la solicitud de la reclamante referida a las personas jurídicas con domicilio en la Región Metropolitana que actualmente se encuentran morosas en el pago de impuestos al valor agregado y, consecuentemente de los fundamentos 25º a 27º, por las siguientes razones:

1) Que la información solicitada corresponde a datos de índole económica cuyo titular es una persona jurídica.

2) Que la divulgación de dichos datos, respecto de las personas naturales, se encuentra regulado en el artículo 17 de la Ley 19.628, relativo a datos personales sobre obligaciones de carácter económico, financiero, bancario o comercial.

3) Que el contenido del derecho a la protección de datos, el cual en legislaciones comparadas incluye la protección de los datos de las personas jurídicas, supera las esferas propias de la protección de la honra, garantizando a las personas un “poder de control sobre sus datos personales, sobre su uso y destino, con el propósito de impedir su tráfico ilícito y lesivo para la dignidad y derecho del afectado” (párrafo 6°, Sentencia del Tribunal Constitucional Español, 292/2000, de 30 de noviembre de 2000).

4) Que no obstante la honra se encuentra indirectamente protegida por el derecho a la protección de los datos personales, resulta claro para este disidente que el legislador, al regular la divulgación de estos datos, optó por excluir de su protección a las personas jurídicas, por estimar que éstas no se verían afectadas con la divulgación de este tipo de información.

5) Que, siguiendo a Nogueira Alcalá, es posible sostener que “[e]xiste una intromisión ilegitima en la honra de la persona cuando se producen manifestaciones de juicios de valor a través de expresiones o acciones que de cualquier forma la lesionen en su reputación o consideración social, como asimismo, en el caso de la divulgación de hechos relativos a su vida privada personal o familiar que afecten su reputación” (Nogueira, Humberto. El derecho a la libertad de opinión e información y sus límites. Santiago, 2002, p. 131).

6) Que, en dicho contexto, esta disidente estima que la divulgación de la información requerida no afecta el derecho a la honra, pues no obstante es información relativa a la reputación comercial de una persona jurídica se refiere a un hecho -estado de mora de una persona jurídica respecto de sus obligaciones con el Fisco- cuya veracidad ha sido demostrada y respecto de cuya divulgación existe un interés público prevalente, toda vez que el correcto funcionamiento de los mercados requiere la mayor disponibilidad de información posible acerca del nivel de cumplimiento de las obligaciones comerciales de quienes participan en él. Así, la reserva de la información solicitada impedirá a los agentes del mercado distinguir entre aquellas personas jurídicas cuya reputación comercial se sustenta en el cabal cumplimiento de sus obligaciones y aquellas que las han incumplido, todo lo cual devendrá, como la doctrina económica demuestra, en una mayor atribución de riesgo crediticio a todas las personas, ante la imposibilidad de distinguir a los cumplidores. Por lo mismo, el ocultamiento del historial de cumplimiento de las obligaciones tributarias afecta negativamente el interés público y particularmente a quienes pagan sus obligaciones. Por tanto, y dado que en el caso de las personas jurídicas no existe texto legal expreso que extienda a ellas la protección de datos personales que a las personas naturales confiere la Ley Nº 19.628, no es posible proceder en este caso por analogía.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Juan Pablo Olmedo Bustos y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi, don Roberto Guerrero Valenzuela y don Raúl Urrutia Ávila. Certifica don Raúl Ferrada Carrasco, Director General del Consejo para la Transparencia.