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Salmones Multiexport SA y Multiexport Pacific Farms SA con Ministros de la Corte de Apelaciones de Santiago Rol: 13044-2018

Corte Suprema, 03/07/2019

Se interpone recurso de queja en contra de los Ministros de la Corte de Apelaciones de Santiago por las faltas y abusos graves en que habrían incurrido al dictar sentencia que rechazó el recurso de reclamación interpuesto en contra de decisión de amparo donde el Consejo para la Transparencia acoge parcialmente el amparo por denegación de acceso a la información entablado por un particular contra el Servicio Nacional de Pesca, disponiendo la entrega de la información relativa a los nombres de los centros de producción salmonera ubicados en las regiones de Los Ríos, Los Lagos y de Aysén, que informaron en el periodo 2010 a 2016, la aplicación de los pesticidas Diflubenzuron, Azametifos y Benzoato de Emamectina. Corte rechaza el recurso.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Rechazado


Ministros:

  • Alvaro Quintanilla López
  • Ángela Vivanco M.
  • Carlos Aránguiz Zúñiga
  • Lamberto Cisternas Rocha
  • María Eugenia Sandoval Gouet

Texto completo:

Santiago, tres de julio de dos mil diecinueve.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que, en estos autos, comparece don Pablo Alberto Manouvrier Pozo, abogado, en representación de Salmones Multiexport S.A. y Multiexport Pacific Farms S.A., quienes deducen recurso de queja en contra de los Ministros de la Corte de Apelaciones de Santiago, señor Alejandro Rivera Muñoz y señora Verónica Sabaj Escudero (S), además del abogado integrante señor Jaime Guerrero Pavez, por las faltas y abusos graves en que habrían incurrido al dictar sentencia en la causa Rol 14.688-2017, que rechazó el recurso de reclamación interpuesto por las señaladas empresas, en contra de la decisión de amparo de 17 de noviembre de 2017 donde, a su vez, el Consejo para la Transparencia acoge parcialmente el amparo por denegación de acceso a la información entablado por un particular contra el Servicio Nacional de Pesca, disponiendo la entrega de la información relativa a los nombres de los centros de producción salmonera ubicados en las regiones de Los Ríos, Los Lagos y de Aysén, que informaron en el periodo 2010 a 2016, la aplicación de los pesticidas Diflubenzuron, Azametifos y Benzoato de Emamectina.

Segundo: Que el recurso de queja se funda, en síntesis, en que la grave falta o abuso radica en disponer la entrega de información que no es pública, en circunstancias que en este caso concurre la causal de reserva del artículo 21 N°2 de la Ley N°20.585, la cual se contraviene formalmente en la decisión, por la vía de una errada interpretación del artículo 8° de la Constitución Política de la República.

A ello se añade, en concepto de la recurrente, una falsa apreciación de los antecedentes del proceso, puesto que uno de los fundamentos que se esgrime para la publicidad de la información, es que parte de ésta se encuentra en informes sanitarios que son publicados por Sernapesca, circunstancia que no es efectiva.

Tercero: Que, informando, los recurridos se remiten a la decisión impugnada en cuanto a los fundamentos para desechar la hipótesis de secreto o reserva de la información, teniendo además presente que se trata de datos relativos a las enfermedades que afectan a la industria del salmón, lo cual puede llegar a tener repercusiones en la salud de las personas y el medio ambiente, de lo cual deriva un interés público en su conocimiento. Añaden que tampoco fue acreditada una afectación de los derechos de las recurrentes por la divulgación de la información solicitada, de modo que el reclamo no podía prosperar.

Cuarto: Que el recurso de queja se encuentra contemplado en el Título XVI del Código Orgánico de Tribunales, que trata "De la jurisdicción disciplinaria y de la inspección y vigilancia de los servicios judiciales", y está reglamentado en su párrafo primero que lleva el epígrafe de "Las facultades disciplinarias".

Conforme al artículo 545 de ese cuerpo legal, el recurso de queja solamente procede cuando en la resolución que lo motiva se haya incurrido en faltas o abusos graves, constituidos por errores u omisiones manifiestos e igualmente graves.

Quinto: Que, según consta del mérito de los antecedentes, por sentencia de 14 de mayo último, el Tribunal Constitucional acogió el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad entablado por las recurrentes de queja, declarando inaplicables en este procedimiento los artículos 5° inciso 2° y 10° inciso 2° de la Ley N°20.585, además del artículo 31 bis de la Ley N°19.300.

La decisión de los jueces recurridos, por su parte, es de 8 de junio de 2018, esto es, muy anterior al fallo a que se ha hecho referencia, de modo que mal pudieron los sentenciadores haber tenido en consideración lo resuelto por el Tribunal Constitucional, al momento de adoptar la decisión que se busca dejar sin efecto por esta vía disciplinaria y que confirma lo ya resuelto por la autoridad administrativa, esto es, que se trata de información pública a la cual se debe dar acceso.

Sexto: Que, en consecuencia, por aparecer de los antecedentes que los capítulos en que se funda el recurso de queja dicen relación, por un lado, con una cuestión de interpretación legal y constitucional y, por otro, con la aplicación de normas que sólo de manera posterior fueron declaradas como inaplicables al caso concreto, no es posible concluir que los jueces recurridos, al rechazar el reclamo de ilegalidad, hayan realizado alguna de las conductas que la ley reprueba y que sería necesario reprimir y enmendar mediante el ejercicio de las atribuciones disciplinarias de esta Corte.

Séptimo: Que lo anterior no significa necesariamente compartir la apreciación de los hechos y la aplicación del derecho efectuada por los funcionarios reclamados.

Y de conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 545 y 549 del Código Orgánico de Tribunales, se desecha el recurso de queja interpuesto por las empresas Salmones Multiexport S.A. y Multiexport Pacific Farms S.A., en lo principal de la presentación de fecha 15 de junio de 2018.

Acordada con el voto en contra de la Ministra señora Sandoval y el Ministro señor Aránguiz, quienes estuvieron por acoger el recurso de queja y, en consecuencia, dejar sin efecto la sentencia impugnada, haciendo lugar al reclamo de ilegalidad interpuesto por las empresas Salmones Multiexport S.A. y Multiexport Pacific Farms S.A. en contra de la decisión del Consejo para la Transparencia Rol C-2733-17, teniendo para ello presente:

I.- La Ministra señora Sandoval:

1° Que resulta preciso recordar, en primer lugar, que el artículo 8° inciso 2° de la Constitución Política de la República, incorporado por la Ley N°20.050 del año 2005, establece: "Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional".

Asimismo, es del caso consignar que el Texto Constitucional asegura el derecho de acceso a la información pública como una manifestación de la libertad de información (artículo 19 N°12), el que se encuentra reconocido en la Carta Fundamental - aunque no en forma explícita - como un mecanismo esencial para la plena vigencia del régimen democrático y de la indispensable asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente rendición de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía, sin perjuicio de que representa además un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas.

Tal preceptiva, que sin distinción obliga a todos los órganos del Estado, exige de éstos que den a conocer sus actos decisorios - tanto en sus contenidos y fundamentos - y que obren con la mayor transparencia posible en los procedimientos a su cargo, lo que se relaciona justamente con el derecho de las personas a ser informadas.

Con todo, la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado tiene justificadas excepciones que contempla la Constitución, las que dicen relación con los valores y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas explícita y taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que sólo el legislador de quórum calificado puede configurar.

En cumplimiento del mandato constitucional, fue dictada la Ley de Acceso a la Información Pública - Ley N°20.285 - cuerpo normativo que tiene por objeto regular el principio de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo y las excepciones a la publicidad de la información. Entre estas últimas se encuentra la establecida en el artículo 21 N°2, que contempla como causal de secreto o reserva en cuya virtud puede denegarse total o parcialmente el acceso a la información el que la publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico.

2° Que, en los presentes autos, por decisión de fecha catorce de mayo último, el Tribunal Constitucional acogió el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad promovido por las empresas recurrentes de queja, declarando inaplicables en la especie los artículos 5° inciso 2° y 10 inciso 2° de la Ley N°20.585. El primero de estos preceptos dispone: "Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas".

Conforme a la segunda de las normas citadas: "El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales".

3° Que, sin perjuicio de la decisión anterior que declara la inaplicabilidad reseñada, esta disidente concuerda con las argumentaciones vertidas por el Tribunal Constitucional en orden a que, conforme lo dispone el artículo 8° de la Carta Fundamental, no toda información que obre en poder de la Administración resulta pública, sino sólo los actos, resoluciones, fundamentos y procedimientos, limitándose así el sentido y alcance que debe darse a los artículos artículos 5° inciso 2° y 10 inciso 2° de la Ley N°20.585, en tanto el tenor literal de estos sugiere la publicidad de una serie de antecedentes cuyo carácter se haya, en realidad, protegido por las causales de reserva contenidas en el artículo 21 de este último cuerpo legal.

En efecto, tal como se indica en la decisión ya citada, si el artículo 8° de la Constitución Política de la República hubiera querido dar publicidad a toda la información que produzca o esté en poder de la Administración, no hubiera utilizado las expresiones "acto", "resolución", "fundamentos" y "procedimientos", las cuales dan cuenta que se buscó enumerar taxativamente aquello que se quería hacer público.

4° Que, a mayor abundamiento, así lo ha señalado esta Corte en autos Rol N°7484-2013, donde se expuso: "resulta del caso destacar que el constituyente ha dispuesto la publicidad sólo respecto de 'los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen', declaración precisa y carente de toda ambigüedad que conduce a estos sentenciadores a concluir, basados en su claro tenor literal, que el acceso a la información, respecto de los órganos del Estado, sólo se refiere o abarca sus actos y resoluciones, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen" (considerando décimo).

5° Que el razonamiento anterior no implica, como ha señalado el Consejo para la Transparencia, cuestionar las facultades fiscalizadoras del Servicio Nacional de Pesca, contenidas en el artículo 122 de la Ley General de Pesca y Acuicultura. En efecto, conforme a dicho cuerpo legal, el órgano administrativo goza de potestades para solicitar a las empresas una serie de antecedentes, conforme a los cuales ejerce sus labores propias y, además, elabora los informes que regula el artículo 90 quater de tal cuerpo normativo. Sin embargo, tal como se ha concluido, la información no resulta pública por el sólo hecho de encontrarse a disposición del organismo fiscalizador, en tanto puede constituir una de carácter estratégico y, por tanto, protegida por la causal del artículo 21 N°2 de la Ley N°20.585.

La idea anterior se ve reforzada por la circunstancia de que tales antecedentes tampoco se identifican con aquellos que se contienen en los informes elaborados por la autoridad, que sólo entregan datos conforme a porcentajes y promedios, sin identificar en específico a los centros de producción en los términos solicitados. De la misma manera, por expresa disposición del artículo 90 quater ya citado, aquello que el órgano se encuentra compelido a publicar es sin perjuicio de las normas sobre acceso a la información pública, mención legal expresa conforme a la cual se colige que la publicidad de dichos informes es sólo parcial, en relación a la totalidad de la información que el órgano se halla habilitado para requerir de los administrados.

6° Que, en estas condiciones, forzoso resulta concluir que los sentenciadores, al disponer la entrega y publicidad de la información solicitada, han incurrido en falta o abuso grave que debe ser enmendado por esta vía, razón por la cual, en concepto de quien disiente, correspondía el acogimiento del recurso de queja.

II.- El Ministro señor Aránguiz:

1° Que la causal esgrimida por las empresas recurrentes para oponerse a la entrega de la información, es aquella contemplada en el artículo 21 N°2 de la Ley N° 20.285, que establece la reserva o secreto de la información "Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico". Enseguida, el artículo 7° del Reglamento de la Ley N°20.285 sobre Acceso a la Información Pública, precisa que las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, serán "N°2: Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada, sus datos sensibles o derechos de carácter comercial o económico. Se entenderá por tales aquellos que el ordenamiento jurídico atribuye a las personas, en título de derecho y no de simple interés". De ahí que la excepcionalidad del ocultamiento demanda la más efectiva comprobación de estar en presencia de los presupuestos de hecho de la excepción.

2° Que en los términos descritos, resulta determinante establecer si la información cuyo conocimiento se exige importa una afectación a los derechos de las personas en el ámbito de sus derechos de índole comercial o económica.

3° Que al respecto, cabe señalar que no existe controversia en relación a que el desarrollo de la acuicultura en territorio nacional exige, entre otros, la aplicación de pesticidas a fin de prevenir y controlar una serie de patologías que pueden afectar a las especies cultivadas. En este contexto, la incidencia de la infestación parasitaria denominada "caligidosis" resulta, tal como lo señala el Consejo para la Transparencia, de público conocimiento.

Por estos motivos, en aquello que es de interés al recurso, la Ley General de Pesca y Acuicultura, impone a quienes participen en esta actividad, la obligación de informar al Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura la situación sanitaria de los ejemplares, que comprende, por cierto, aquella información sobre las medidas profilácticas y terapéuticas aplicadas a cada unidad de cultivo, acorde con lo dispuesto en el Decreto Supremo N°129 de 2013, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo. Asimismo, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 86 del citado cuerpo legal, el reglamento establece los informes que deberán ser entregados periódicamente por los titulares de los centros de cultivo, cuyo contenido deberá referirse, entre otros, a la situación sanitaria, enfermedades o infecciones presentadas y uso de antimicrobianos.

Por otro lado, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 90 quater de la Ley General de Pesca y Acuicultura, el Servicio debe poner a disposición de la ciudadanía a través de su sitio electrónico, información actualizada, semestralmente, acerca de "b) Informes sobre situación sanitaria y uso de antimicrobianos por cantidad y tipo de las agrupaciones de concesiones e informes sobre el programa nacional de vigilancia de enfermedades de alto riesgo, de conformidad con el reglamento a que se refiere el artículo 86".

4° Que, sin embargo, el Informe sobre Uso de Antimicrobianos en la Salmonicultura Nacional publicado por el Sernapesca en su página web y generado a partir de los datos remitidos por las diversas empresas, detalla la distribución de antimicrobianos utilizados, según principio activo, especie y diagnóstico, de modo que la información que en él consta no se identifica con aquella solicitada, que dice relación específica con cada uno de los centros de producción salmomera, permitiendo determinar qué pesticida se utilizó en cada uno de ellos y los periodos respectivos.

El análisis ha de recaer, por tanto, en si la información cuyo conocimiento se pide, se encuentra amparada bajo la causal de reserva o secreto que impide en definitiva su divulgación, puesto que tal como se establece en el artículo 90 quater de la Ley General de Pesca y Acuicultura, la información que dicho órgano se encuentra compelido a publicar es sin perjuicio de las normas sobre acceso a la información pública.

5° Que, en concepto de este disidente, una decisión sobre la concurrencia de la causal de reserva invocada debe considerar no sólo la naturaleza de la información pedida, sino también la incidencia que ésta pueda tener en el funcionamiento de las sociedades reclamantes y el carácter estratégico de ésta, para cuyo análisis relevante resulta la circunstancia de si las actividades que ella involucra requieren de parte de las concernidas la inversión de recursos y la realización de razonables esfuerzos en orden a procurar que no sea conocida por terceros.

Acorde con lo señalado, la información que se pide por el solicitante, en tanto requiere la referencia a centros de producción, pesticidas y periodos específicos, importa acceder a la entrega de antecedentes que tienen naturalmente el carácter de reservados, en el entendido que constituyen datos que guardan relación con información confidencial y valiosa de cada compañía, demandan el diseño de una estrategia sanitaria que forma parte de un proceso productivo que, a su vez, diferencia a cada una de ellas en relación a sus competidores, configurándose de aquel modo un bien económico sobre el cual recae un derecho de la misma índole.

Por consiguiente, resta concluir que la requerida es información utilizada en una actividad industrial, que generalmente no es conocida ni fácilmente accesible por quienes desarrollan la misma actividad y cuyo valor comercial es consecuencia precisamente de su carácter reservado, habiéndose adoptado por sus poseedores, medidas conducentes a resguardar tal condición, sin que la entrega de parte de estos antecedentes a la autoridad fiscalizadora, en cumplimiento de la normativa sectorial, pueda implicar una intención de acceder a su divulgación.

6° Que, en consecuencia, al rechazar la reclamación de ilegalidad deducida por Salmones Multiexport S.A. y Multiexport Pacific Farms S.A. en contra de la Decisión de Amparo Rol N° C-2733-2017, los sentenciadores han vulnerado las normas transcritas y analizadas en los párrafos precedentes, especialmente, el artículo 8° de la Carta Fundamental y 21 N°2 de la Ley de Transparencia, contraviniendo el texto expreso de la ley, cometiendo una falta o abuso por la cual, en concepto de este disidente, debía acogerse el recurso de queja en examen.

Regístrese, comuníquese y archívese.

Redacción a cargo del Ministro señor Cisternas y la disidencia, de sus autores.

Rol N° 13044-2018.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Lamberto Cisternas R., Sr. Carlos Aránguiz Z. y Sra. Ángela Vivanco M. y el Abogado Integrante Sr. Álvaro Quintanilla P. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Cisternas por estar en comisión de servicios y el Ministro señor Aránguiz por con feriado legal. Santiago, 03 de julio de 2019.

En Santiago, a tres de julio de dos mil diecinueve, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente.