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Juan Carlos Pérez Pulgar con INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (INE) Rol: C3587-19

Consejo para la Transparencia, 05/12/2019

Se acoge parcialmente el amparo en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, ordenando la entrega, en el formato requerido por el solicitante, de los archivos de datos que el Servicio de Registro Civil remite tanto al INE como al MINSAL, con las mismas variables que permiten elaborar el Anuario de Estadísticas Vitales en lo referente a: Nacidos Vivos, Matrimonios, Defunciones Generales (incluidas las de los menores de 1 año) y Defunciones Fetales, respecto a la información registrada entre el 1 de enero de 2018 y el 31 de marzo de 2019. Lo anterior, por tratarse de información pública, respecto de la cual no se configura la causal de reserva o secreto del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, y sobre la que el órgano no acreditó suficientemente las causales de reserva de distracción indebida y privilegio deliberativo. Se rechaza el amparo respecto de las variables "RUT" y "dirección" de las personas naturales contenidas en las bases de datos solicitadas, ya que respecto de dichos datos se configura el denominado "secreto estadístico"; y por afectación de la vida privada de los sujetos involucrados.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Parcialmente


Descriptores analíticos:

Tema Grupos de interés especial
Materia Funciones y actividades propias del órgano
Tipo de Documento Documentos Oficiales.Documentos 

Decisiones o sentencias citadas en documento:



Consejeros:

  • Marcelo Drago Aguirre (Unánime), Presidente
  • Francisco Javier Leturia Infante (Unánime)
  • Gloria de la Fuente González (Unánime)
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Ausente)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C3587-19

Entidad pública: Instituto Nacional de Estadísticas.

Requirente: Juan Carlos Pérez Pulgar.

Ingreso Consejo: 20.05.2019.

RESUMEN

Se acoge parcialmente el amparo en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, ordenando la entrega, en el formato requerido por el solicitante, de los archivos de datos que el Servicio de Registro Civil remite tanto al INE como al MINSAL, con las mismas variables que permiten elaborar el Anuario de Estadísticas Vitales en lo referente a: Nacidos Vivos, Matrimonios, Defunciones Generales (incluidas las de los menores de 1 año) y Defunciones Fetales, respecto a la información registrada entre el 1 de enero de 2018 y el 31 de marzo de 2019.

Lo anterior, por tratarse de información pública, respecto de la cual no se configura la causal de reserva o secreto del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, y sobre la que el órgano no acreditó suficientemente las causales de reserva de distracción indebida y privilegio deliberativo.

Se rechaza el amparo respecto de las variables "RUT" y "dirección" de las personas naturales contenidas en las bases de datos solicitadas, ya que respecto de dichos datos se configura el denominado "secreto estadístico"; y por afectación de la vida privada de los sujetos involucrados.

Se aplica precedente de amparos Roles C1918-18 y C2822-18, seguidos entre las mismas partes, por similar información, pero de distinto periodo.

En sesión ordinaria N° 1055 del Consejo Directivo, celebrada el 5 de diciembre de 2019, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C3587-19.

VISTO:

Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 17 de abril de 2019, don Juan Carlos Pérez Pulgar solicitó al Instituto Nacional de Estadísticas -en adelante INE-, la siguiente información: "Como es de su conocimiento, a la fecha de esta solicitud se encuentra cerrado el "año estadístico 2018". Por lo anterior, resguardando el Secreto Estadístico, solicito para este año (2018) los archivos de datos que el Servicio de Registro Civil remite tanto al INE como al MINSAL, con las mismas variables que permiten elaborar el Anuario de Estadísticas Vitales en lo referente a: Nacidos Vivos, Matrimonios, Defunciones Generales (incluidas las de los menores de 1 año) y Defunciones Fetales.

1. Para el año 2018 la información se refiere a la registrada entre el 1/1/2018 y el 31/3/2019.

2. Ruego proporcionar la información tal como la remite el Servicio de Registro Civil al INE y el MINSAL, es decir, en archivos sin codificar.

3. Las variables de cada archivo deben ser las mismas con que el INE respondiera a mi solicitud AH007T0004220 del 05/04/2018, solo que esta vez la información no estará codificada.

2. Ruego proporcionar la información preferentemente en archivos Excel o en su defecto en archivos de Texto (o ASCII).

Para cualquier forma de entrega de la información, solicito adjuntar el diseño del registro para cada uno de los hechos vitales a los que se refieren los archivos.

3. Ante cualquier eventualidad debido al volumen de información, solicito se me indique claramente el lugar para retirar CD, DVD u otro dispositivo con la información".

2) RESPUESTA: El Instituto Nacional de Estadísticas, por medio de resolución exenta N° 1612, de fecha 17 de mayo de 2019, deniega el acceso a la información requerida, en atención a que concurrían a su respecto las causales de secreto o reserva establecidas en el artículo 21, N° 1, letra c), y N° 5, de la Ley de Transparencia. En síntesis, señala que el producto estadístico puede ser divulgado, así como sus metodologías y pasos previos, pero eso no significa que las bases de datos en virtud de las cuales se generaron esos datos estadísticos sigan la misma suerte. Estos datos provistos por los informantes están protegidos por una barrera llamada "Secreto Estadístico", el cual, es diferente a otras reglas de confidencialidad o reserva que existen en el ordenamiento jurídico chileno, ya que, para el caso del INE, no admite excepciones administrativas ni judiciales, pues justamente la oferta de secreto que se ofrece al informante es total, absoluta.

Luego, respecto de la causal del numeral 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, señala que si bien la ley orgánica del Instituto Nacional de Estadísticas no tiene el rango de orgánica constitucional, es la constitución la que le otorga ese carácter, ya que la disposición cuarta transitoria de la misma prescribe que se entenderá que las leyes actualmente en vigor sobre materias que conforme a esta Constitución deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales o aprobadas con quorum calificado, cumplen estos requisitos y seguirán aplicándose en lo que no sean contrarias a la Constitución, mientras no se dicten los correspondientes cuerpos legales. Por lo anterior, y en cumplimiento de las normas de la ley N° 17.374, el INE debe respetar el Secreto Estadístico, y también los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales, recogidos en los tratados internacionales y aplicables en virtud de lo dispuesto por el artículo 5°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República. Se funda entonces la causal del numeral 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, en el hecho de que el INE, conforme lo establece el inciso primero del artículo N° 29 de su Ley Orgánica N° 17.374: "(...) no podrán divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades. El estricto mantenimiento de estas reservas constituye el «Secreto Estadístico»".

Indica que para proteger el secreto estadístico y resguardar la confidencialidad, la base de datos debe ser objeto de un proceso de innominación e indeterminación, y que es posterior al procesamiento de las bases de datos, para su disposición al público de forma universal. Mientras no haya concluido dicho proceso, la base de datos que se utilizará en lo futuro, para la elaboración del Anuario de Estadísticas Vitales, debe ser objeto de reserva o secreto, resguardando la confidencialidad de los informantes de la misma. Lo anterior, por cuanto ellas contienen una serie de variables que permiten la determinación del informante, sea directamente, sea realizando cruces con información dispuesta en otros actos administrativos.

En este sentido, el órgano hace referencia y explica el convenio que suscribió con el Registro Civil y el Minsal, el que tiene por objeto central la generación de estadísticas vitales del país, destacando que en el instrumento se consigna que "sólo se entregarán o difundirán a cualquier persona o sujeto ajeno al presente convenio, sea una persona natural o jurídica, nacional o extranjera, u Organismos de la Administración Pública del Estado, los datos estadísticos de forma innominada o indeterminada, salvo las excepciones legales, especialmente derivadas de la emisión de partidas que el SRCel entrega al público en general para sus fines".

Luego, explica la secuencia del proceso para la obtención de las estadísticas vitales, para concluir que "a la fecha de la solicitud, las bases correspondientes al «año estadístico 2018» aún ni siquiera han sido sometidas al proceso de completitud, codificación y validación ya reseñado", y señala que el referido Anuario de Estadísticas Vitales correspondiente al año 2018, solo estará disponible y sancionado en agosto de 2020. Por ende, sólo una vez sancionado, se tendría certeza respecto de cuál es la base de datos que, en forma definitiva, se empleó para la generación del anuario y que puede ponerse a disposición del público, anonimizada e indeterminada. Previo a dicha fecha, las bases son sometidas a procedimientos de disociación de datos, que dura meses, y que solo una vez finalizado permitirá la elaboración de un acto administrativo.

Hace presente que el requerimiento de acceso a la información fue derivado al Subdepartamento de Demografía y Estadísticas Vitales, que cuenta con una dotación de 10 personas, de las cuales sólo 3 tienen como labor el trabajo en las estadísticas vitales, por lo que, luego de describir las funciones del departamento, concluye que el proceso de elaboración y procesamiento de los datos que se requieren en esta solicitud, resulta también procedente la causal de denegación del artículo 21, número 1, literal c) de la Ley de Transparencia, por afectación al debido cumplimiento de las funciones del INE, estimando necesarios 260 días hábiles de trabajo para contestar la solicitud.

3) AMPARO: Con fecha 20 de mayo de 2019, don Juan Carlos Pérez Pulgar deduce amparo a su derecho de acceso en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, fundado en la respuesta negativa a la solicitud.

4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas, mediante oficio N° E9577, de fecha 19 de julio de 2019, con el objeto de que formule sus descargos y observaciones.

El órgano reclamado, por medio de ordinario N° 1117, de fecha 6 de agosto de 2019, reitera lo señalado en su respuesta, agregando, en síntesis, que igualmente procede la denegación de acceso a la información, en virtud de lo que dispone el artículo 21, N° 2, de la Ley de Transparencia, toda vez que las bases de datos solicitadas incorporan datos como "RUN y domicilio de los informantes, respecto de los nacidos vivos; RUN del padre y la madre; semana gestacional; peso gestacional, respecto de los nacidos no vivos; RUN del padre y de la madre y respecto de las defunciones, causas de muerte asociadas al RUN; así como el nivel educacional del difunto". Del mismo modo, invoca la causal del artículo 21, N° 1, letra b), de la mencionada ley, señalando que "El INE no sólo tiene la atribución para decidir cuáles son los productos estadísticos que elaborará, sino que también cuales son los estándares y metodologías que deben cumplirse para tener el carácter de oficiales y ser publicados. Las decisiones sobre la metodología aplicables a los productos estadísticos se caracterizan por un alto componente técnico. Por eso es indudable que la potestad entregada al INE para la producción y difusión de las estrategias oficiales tiene un fuerte carácter discrecional". Agrega que "se hace forzoso concluir que la información [solicitada] no cumple con los parámetros técnicos requeridos para que sea considerada oficial, en el sentido de que no es posible consignar que sea «de comprobada utilidad pública». Ello, en tanto no cumple con estándares de pertinencia, imparcialidad y certeza, de manera que exista seguridad indubitada sobre su veracidad técnica, requisitos que únicamente se cumplirían a cabalidad una vez que se encuentre completo el proceso de validación y contraste interno, requisito esencial para que este instituto le otorgue el carácter de oficial a la información". Concluye que, por mandato legal, el INE solo está facultado para entregar información con carácter oficial. Finalmente, indica que "en la medida que estos antecedentes están definidos por su carácter oficial, mientras los procedimientos no se encuentran afinados, cabe sostener que no tienen materialidad; no sólo no cuentan como información pública, sino incluso puede discutirse que sean información. Esta conclusión se ve reafirmada por las potestades del INE en materia de publicación de los resultados estadísticos que rechazan la publicidad de estadísticas no oficiales".

5) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Con el objeto de resolver acertadamente el presente amparo, este Consejo, mediante oficio N° E15613, de fecha 30 de octubre de 2019, solicitó al Instituto Nacional de Estadísticas:

- Describir de manera detallada el proceso, y tiempos asociados, para la innominación e indeterminación de la base de datos solicitada, a través de la eliminación de las variables de RUT y dirección de los sujetos informantes. Se hace presente, que se requiere que se pronuncie específicamente sobre el proceso antes enunciado y no respecto de aquél que genera como producto final el Anuario de Estadísticas Vitales.

- Informar sobre el volumen de antecedentes que contiene la base de datos solicitada, como asimismo las variables que ella contiene.

El referido órgano, por medio de Ord. N° 1732, de fecha 28 de noviembre de 2019, señaló, en lo pertinente:

Primero, distingue entre los procesos de innominación e indeterminación, correspondiendo el primero a la técnica utilizada para evitar designar determinadamente a una persona o entidad, mediante la eliminación u ocultamiento de variables específicas, tales como nombre, razón social, rut, dirección, circunscripción; mientras que el segundo, también busca impedir la identificación de personas o entidades determinadas, pero a través de la eliminación de variables claves y definición de riesgos de determinación aceptables. En este último caso, se consideran variables identificadoras que pueden ser enlazadas con información externa para nominar o determinar la base de datos. Por lo anterior, afirma que eliminar únicamente las variables de rut y dirección no implica necesariamente innominar la base, pues pueden existir otras variables que permitan la identificación directa de la persona, de la misma forma, tampoco puede significar la indeterminación de la base.

Indica que las bases originales "brutas" tal como llegan desde el registro civil corresponden a los hechos vitales inscritos en el periodo 2018, pudiendo contener información de años anteriores (por ejemplo, inscripciones tardías, muertes presuntas). En cambio, las bases depuradas corresponden a información del periodo comprendido entre el primero de enero al 31 de diciembre de 2018, excluyendo todos los sucesos acontecidos en años anteriores, así como también, casos excepcionales como los antes mencionados. Las bases deben estar depuradas para que sean la fuente esencial para la elaboración de las estadísticas vitales.

Luego, identifica seis etapas para el proceso de innominación e indeterminación de la base de datos:

i. Revisiones previas: el análisis exploratorio de la base comienza con la clasificación de las variables de identificación, de ubicación y temáticas, luego se calculan las medidas descriptivas estadísticas para cada una de las variables cuantitativas. Posteriormente, se calculan las frecuencias de las variables categóricas, y se realiza una revisión temática y normativa de la base de datos. Finalmente, en esta etapa se definen las propiedades estadísticas a conservar en la base de datos.

ii. Análisis de riesgos de identificación de las fuentes de información o de indeterminación: comienza con la clasificación de las variables de la base de datos por su nivel de sensibilidad, después, se establecen los riesgos de identificación de la base de datos. Señala que es de vital importancia realizar un análisis de riesgo de re-identificación por medio de un programa estadístico, para lo que se requiere de al menos 40 días hábiles para poder ejecutarlo y entregar así información del riesgo que generaría la entrega de variables contenidas en la base.

iii. Identificación y selección de técnicas de anonimización: se identifican con mayor nivel de detalle las unidades de observación que son riesgosas. Se crea un informe de riesgos.

iv. Análisis de viabilidad del proceso: se busca establecer los beneficios que puede proveer generar mayores desagregaciones de la información, frente a los riesgos identificados.

v. Aplicación de técnicas de anonimización: se seleccionan una o más técnicas de anonimización, para cada uno de los riesgos.

vi. Evaluación de resultados del proceso: se analiza el nivel de utilidad de la información que podrá ser publicada a los usuarios.

Señala que una vez terminado el proceso de elaboración de los hechos vitales, las bases de datos que se disponen al público, son las finales, validadas y definitivas, siendo esas las que se innominan.

Respecto al volumen de antecedentes y variables que contiene la base de datos solicitada, aclara:

- Nacimiento: 61 variables, 300.386 registros, con un volumen de datos aproximado de 18 millones.

- Matrimonio: 43 variables, 87.047 registros, con un volumen de datos aproximado de 3 millones.

- Defunción: 88 variables, 131.381 registros, con un volumen de datos aproximado de 11 millones.

Señala que según la planificación realizada para el Anuario 2018, se definieron las etapas de innominación e indeterminación para el final del cronograma. Adelantar dicho proceso implicaría una pérdida secuencial de las actividades programadas o plazos comprometidos, generando descoordinación en las labores encomendadas y en los procesos participativos interinstitucionales.

Agrega, que disponer de la base bruta a terceros, los expone a que se generen cifras distintas a las oficiales que pueden perjudicar la institucionalidad estadística. Señala que es de vital relevancia terminar el proceso completo de las bases de datos de las estadísticas vitales consensuadas con el MINSAL, antes de disponerlas al público en general.

Indica que una vez concluido el proceso de construcción, generación y validación de la base de datos, es decir, cuando se encuentra completa y con revisión cruzada con el MINSAL, recién se puede iniciar el proceso de innominación y verificación, el cual demanda el tiempo de 5 días hábiles de un funcionario. Para el proceso de indeterminación, se demanda el trabajo de un funcionario con dedicación exclusiva, por un término de 40 días hábiles.

Finalmente, señala que para el periodo en comento, el proceso de innominación e indeterminación de la base de datos final, se llevará a cabo entre los meses de agosto y septiembre del año 2020, previo consenso con MINSAL, de las bases de datos ya cerradas de los hechos vitales.

Y CONSIDERANDO:

1) Que, como se desprende la parte expositiva, el objeto del presente amparo se circunscribe a la entrega de los archivos de datos utilizados para la elaboración del Anuario de Estadísticas Vitales, respecto de los que el órgano deniega el acceso, por entender configuradas las causales de reserva o secreto del número 1, letras b) y c); número 2; y número 5, del artículo 21 de la Ley de Transparencia.

2) Que, en primer término, tratándose de la causal del artículo 21, número 5 de la Ley de Transparencia, el órgano funda su alegación en el artículo 29 de la ley N° 17.374, el que establece que "el Instituto Nacional de Estadísticas, los organismos fiscales, semifiscales y Empresas del Estado, y cada uno de sus respectivos funcionarios, no podrán divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades. El estricto mantenimiento de estas reservas constituye el "Secreto Estadístico". Su infracción por cualquier persona sujeta a esta obligación, hará incurrir en el delito previsto y penado por el artículo 247, del Código Penal, debiendo en todo caso aplicarse pena corporal". Al respecto, este Consejo, a partir de las decisiones de amparo Roles A45-09, C1818-12 y C2283-13, ha establecido que dicho artículo posee el carácter de ley de quórum calificado para efectos de establecer el secreto o reserva respecto de aquellos documentos que se relacionan directamente con el secreto estadístico. Ahora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 y del artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, esta Corporación ha concluido, que para la aplicación de una norma que disponga el secreto o reserva de determinados antecedentes dictada con anterioridad a la ley señalada, no sólo basta que ésta sea de rango legal, y entendida por este hecho de quórum calificado, sino que, además debe reconducirse a alguno de los motivos constitucionales de secreto o reserva que además establece el artículo 8°, inciso 2°, de la Carta Fundamental. Por tanto, si bien el artículo 29 de la ley N° 17.374, en tanto norma legal, está formalmente sujeta a lo dispuesto por el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia (y puede por tanto ser objeto de reconducción formal), es igualmente menester determinar si el contenido de dicha disposición guarda correspondencia con las causales de secreto señaladas por el constituyente (es decir, si puede tener lugar a su respecto la reconducción material).

3) Que, la reconducción material señalada debe estar guiada por la exigencia de "afectación" de los bienes jurídicos indicados en el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política, esto es, debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, derechos de las personas, seguridad de la Nación o el interés nacional. Lo anterior, en atención a la claridad del vocablo "afectare" que ha sido utilizado en el inciso segundo del precepto constitucional, por cuanto la referida afectación implica necesariamente la existencia de un perjuicio o daño al bien jurídico de que se trate, para el caso de divulgarse la información. En efecto, no basta sólo con que la información "se relacione" con el bien jurídico protegido o que le resulte "atingente" para los efectos de mantener tal información en secreto o reserva, sino que se precisa la afectación.

4) Que, en tal sentido, el criterio que ha aplicado uniformemente este Consejo es que la afectación debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva, lo que no se presume sino que debe ser acreditado por el órgano administrativo requerido, de modo que los daños que la publicidad provocaría sean superiores al perjuicio que el secreto causaría al libre acceso a la información y al principio de publicidad.

5) Que, atendido que el legislador ha definido de modo genérico el concepto de "secreto estadístico", luego ha sido el INE el organismo que ha construido los criterios y definiciones técnicas para su aplicación práctica. De esta forma se ha determinado que la información que el órgano entregue dentro de este contexto debe cumplir con dos criterios esenciales, a saber: ser innominada e indeterminada. El primer criterio corresponde a no hacer alusión directa a las personas que entregaron la información, sea entregando su nombre u otro dato directo que permita identificar el origen de los datos. El segundo criterio requiere que además de lo anterior, no se haga alusión indirecta al origen de los datos, sea por cruce con otros datos o por la entrega de información complementaria que permita identificar el origen de ellos.

6) Que, el órgano ha explicado que la entrega de las variables RUT y dirección de los sujetos objeto de la base de datos solicitada, permitiría la asociación inmediata con los informantes, y por tanto se afectaría el cumplimiento de las medidas tomadas por el INE con la finalidad de asegurar lo dispuesto por las normas de "secreto estadístico". En efecto, como más adelante explicaremos, esta Corporación estima que, la entrega de estas dos variables específicas consignadas en las bases de datos requeridas, permite identificar con precisión, ya sea de modo directo, como en el caso del RUT, o asociado con otro conjunto de datos y/o variables (de modo indirecto, como en la caso de la dirección), a las personas naturales vinculadas a los referidos datos, motivo por el cual se concluye que se configura en la especie la hipótesis de reserva alegada por el órgano, pero solo respecto de las dos variables (RUT y dirección) contenidas en las bases de datos requeridas, pero en caso alguno dicha condición se extiende a toda la información sobre la que versa el requerimiento.

7) Que, la interpretación que venimos explicando, ha sido ratificada por la Excma. Corte Suprema, en sentencia pronunciada en los autos Rol N° 46.478-2016, en la que rechazó un recurso de queja deducido por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, señalando al efecto: "Es decir, los supuestos de secreto o reserva fijados en leyes aprobadas antes de la reforma constitucional de agosto de 2005 son válidas siempre y cuando el motivo que las justifique esté contemplado expresamente en el artículo 8° de la Carta Fundamental".

8) Que, asimismo, no se debe olvidar que existe una presunción legal de publicidad establecida en el artículo 11, letra c), de la Ley de Transparencia, debiendo la parte afectada por la citada presunción, para desvirtuarla, justificar la concurrencia de algunas de las excepciones a la publicidad, establecidas en el artículo 21 de la misma ley, acreditando cómo tal publicidad pudiere afectarle, lo que en la especie no ocurrió, no sirviendo como excusas las simples apreciaciones subjetivas que el órgano expuso, resultando evidente la "desproporción" en el secreto alegado si se atiende al tipo de información que se solicitó. De acuerdo a lo expuesto, es claro que la regla general es la publicidad, siendo el secreto y reserva de carácter excepcional, por lo que a éstas últimas hipótesis se les debe dar una interpretación restrictiva, debiendo aplicarse solamente en aquellos casos en que sea estrictamente indispensable y justificado, atendido que su reconocimiento afectará la garantía constitucional de publicidad consagrada en la Carta Fundamental. Razones por las cuales no es posible entender configurada esta primera causal de reserva o secreto invocada por el órgano.

9) Que, a su vez, el INE invocó la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, ya que las bases de datos solicitadas, incorporan los siguientes datos: "RUN y domicilio de los informantes, respecto de los nacidos vivos; RUN del padre y la madre; semana gestacional; peso gestacional, respecto de los nacidos no vivos; RUN del padre y de la madre y respecto de las defunciones, causas de muerte asociadas al RUN; así como el nivel educacional del difunto".

10) Que, a juicio de esta Corporación, y como ya adelantamos en los considerandos precedentes, en razón del principio de divisibilidad consagrado en la Ley de Transparencia, procede hacer una distinción respecto de las variables señaladas por el órgano. Así, respecto del dato RUT y domicilio de las personas naturales, se debe hacer presente que éstos corresponden a datos personales, conforme lo dispuesto en el artículo 2° letra f) de la ley N° 19.628. A mayor abundamiento, sobre dichos datos se deben aplicar los principios de licitud, finalidad y confidencialidad en el tratamiento de datos personales, establecidos en los artículos 4°, 7° y 9° de la ley N° 19.628. Al efecto, corresponde especialmente aplicar en la especie la regla de reserva contemplada en el artículo 7° de la ley N° 19.628, que prescribe, en lo que interesa a este amparo que "Las personas que trabajan en el tratamiento de datos personales, tanto en organismos públicos como privados, están obligadas a guardar secreto sobre los mismos, cuando provengan o hayan sido recolectados de fuentes no accesibles al público (...)". Por lo anteriormente expuesto, de entregarse los datos personales referidos al RUT y domicilio de las personas naturales contenidas en las bases de datos solicitadas, se afectaría la esfera de la vida privada de dichos sujetos, razón por la que se configura respecto de dichas variables, la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.

11) Que, por su parte, respecto de las variables referidas a la semana gestacional, peso gestacional, respecto a los nacidos vivos y respecto de las defunciones, causas de muerte, así como el nivel educacional del difunto, esta Corporación advierte que, reservándose el RUT y domicilio de las personas naturales, los otros datos referidos por la reclamada pasan a tener el carácter de dato estadístico, en los términos dispuestos en la letra e) del artículo 2 de la ley N° 19.628, el cual establece que es "el dato que, en su origen, o como consecuencia de su tratamiento, no puede ser asociado a un titular identificado o identificable". Por lo anterior, a juicio de este Consejo, su entrega no producirá la afectación alegada por la reclamada, respecto de la esfera de la vida privada de las personas naturales contenidas en las referidas bases. A mayor abundamiento, respecto del dato "causa de muerte", en aquellos casos que la información que no está asociada a personas específicas o determinadas, esto es, en cuanto dato estadístico, esta Corporación ya se ha pronunciado al efecto, desestimando la configuración de la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia (decisiones de amparos Roles C2184-16, C2332-16, entre otras). Por lo anterior, no resulta posible entender configurada la causal de secreto o reserva invocada, en relación con estas variables.

12) Que, tratándose de la causal de reserva o secreto del artículo 21, número 1, letra b), de la Ley de Transparencia, que el órgano funda en el hecho de tratarse de la solicitud de información que no tiene el carácter de oficial, por lo que su entrega no solo afecta el cumplimiento de sus funciones, sino que lo obligaría a actuar fuera del ámbito de sus atribuciones legales, éste Consejo se ha pronunciado reiteradamente, en particular, en las decisiones de amparo Roles C544-13, C1202-13, y C1422-14, entre otras, indicando que dicha circunstancia no puede constituir un motivo plausible para denegar lo solicitado, por cuanto tal restricción, por su sola concurrencia, no convierte en reservada la información que se ha solicitado. En este sentido, si la información solicitada se encuentra en proceso de validación, procedería que este órgano, al momento de hacer entrega de la misma, si lo estima necesario o conveniente, advierta al requirente de la falta de validez. A mayor abundamiento, resulta pertinente traer a la vista lo razonado por esta Corporación en la decisión de amparo Rol C1422-12, en orden a que "el derecho de acceso a la información pública consagrado en la Ley de Transparencia se extiende, en un sentido general, tanto a la documentación oficial como a la no oficial, que obre en poder de la Administración del Estado, toda vez que dicho cuerpo legal no la limita a la puramente oficial, no contemplando, por ende, dicha diferenciación. En efecto, la fórmula de publicidad que contempla el artículo 5° de la Ley de Transparencia no sólo comprende los actos o resoluciones de los órganos del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo o esencial y los procedimientos que se utilicen para su dictación, sino también se extiende, en conformidad a lo dispuesto en el inciso segundo de la norma, a "...la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento (...)", a menos que concurran las excepciones legales" (énfasis agregado). Por lo anterior, se procederá a desestimar las alegaciones de hecho planteadas por el órgano, referidas a la falta de validación de la información solicitada a la fecha de la solicitud de acceso, y por ello, la configuración de la causal de secreto o reserva en comento.

13) Que, finalmente, alega el órgano la causal de reserva del artículo 21, número 1, letra c), de la Ley de Transparencia, fundado en que para dar respuesta a todos los puntos objeto de la solicitud, específicamente en lo referente a los tabulados del año 2017 y 2018, se requeriría la dedicación exclusiva de 3 de los 10 funcionarios del Subdepartamento de Demografía y Estadísticas Vitales y de un total de, al menos, 260 días hábiles. Para argumentar esta alegación, el INE describe las etapas por medio de las cuales se llega a la elaboración del Anuario de Estadísticas Vitales, indicando el tiempo aproximado que exigiría cada una de ellas.

14) Que, como lo señala el órgano, respecto de la concurrencia de la mencionada causal de secreto o reserva, este Consejo ha establecido que sólo puede configurarse, en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que suponen tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información o el costo de oportunidad, relación entre funcionarios y tareas. En el presente caso, el órgano no ha proporcionado antecedentes suficientes para acreditar la configuración de la causal en los términos descritos, ya que, como adelantamos, solo se ha limitado a transcribir las funciones del departamento cuyas competencias le permiten sistematizar la información para su entrega, y por otra parte, ha descrito el proceso que lleva a la elaboración del Anuario de Estadísticas Vitales. A lo anterior, se suma el antecedente de tratarse de una unidad especializada en la materia, con las competencias necesarias para abordar el requerimiento, el que además, forma parte de las labores que por mandato legal debe efectuar. Razones por las cuales se rechaza la configuración de la causal de reserva o secreto en análisis.

15) Que, sobre la materia objeto de la presente reclamación ya se ha manifestado este Consejo, específicamente en las decisiones Roles N° C1918-18 y N° C2822-18, pronunciadas en amparos seguidos entre las mismas partes del presente caso, y referidos a similar información que la ahora requerida, pero correspondiente a otro periodo, oportunidad en la que se ordenó la entrega de las bases de datos, con excepción de las variables referidas al RUT y domicilio, siendo esta última decisión confirmada por la Corte de Apelaciones de Santiago, la que, en autos Rol N° 488-2018, rechazó el reclamo de ilegalidad deducido por el INE, concluyendo que la decisión adoptada, "no revela ilegalidad ni arbitrariedad por parte del Consejo para la Transparencia".

16) Que, con la finalidad de decidir con mayor acierto el presente amparo, se llevó a efecto la medida para mejor resolver descrita en el número 5 de la parte expositiva, en la cual si bien el órgano describió de manera detallada las etapas que contemplan los procesos de innominación e indeterminación de la base de datos, no incorporó antecedentes diversos a las alegaciones ya manifestadas en su respuesta a la solicitud y en los descargos presentados en esta sede, en el sentido de que la información requerida se encontrará disponible solo entre los meses de agosto y septiembre del año 2020, oportunidad en la que se estará elaborado el Anuario de Estadísticas Vitales del año 2018. Señala expresamente el órgano que: "una vez terminado el proceso de elaboración de los hechos vitales, las bases de datos que se disponen al público, son las finales, validadas y definitivas, siendo esas las que se innominan". Ello, se contrapone a lo resuelto por la Corte de Apelaciones de Santiago en los mencionados autos Rol N° 488-2018, en los que se argumentó que: "Finalmente, en relación con que las bases correspondientes a los años estadísticos 2016/2017 estaban siendo sometidos a un proceso de completitud, codificación y validación, ello no es causal que permita denegar la información solicitada. Basta que la información se encuentre en poder del órgano público".

17) Que, por su parte, en respuesta a la mencionada medida para mejor resolver, el órgano ha informado que las bases de datos requeridas totalizarían un número aproximado de 518.814 registros y 32 millones de datos, dicho volumen de información dificulta o hace menos probable la opción de que se puedan identificar a los informantes, por medio de, por ejemplo, el cruce de la información con otras bases de datos.

18) Que, por lo expuesto, se acogerá parcialmente el presente amparo, requiriendo la entrega al reclamante de los archivos de datos que el Servicio de Registro Civil remite tanto al INE como al MINSAL, con las mismas variables que permiten elaborar el Anuario de Estadísticas Vitales en lo referente a: Nacidos Vivos, Matrimonios, Defunciones Generales (incluidas las de los menores de 1 año) y Defunciones Fetales, respecto a la información registrada entre el 1/1/2018 y el 31/3/2019, en el formato requerido. Por su parte, se rechaza el amparo respecto de las variables RUT y dirección de los sujetos contenidos en las bases de datos solicitadas, ya que respecto de dichos datos se configuran las causales de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con el inciso primero del artículo 29 de la ley N° 17.374; y, el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Acoger parcialmente el amparo deducido por don Juan Carlos Pérez Pulgar en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.

II. Requerir al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas, lo siguiente:

a) Hacer entrega al reclamante de copia de los archivos de datos que el Servicio de Registro Civil remite tanto al INE como al Ministerio de Salud, con las mismas variables que permiten elaborar el Anuario de Estadísticas Vitales en lo referente a: Nacidos Vivos, Matrimonios, Defunciones Generales (incluidas las de los menores de 1 año) y Defunciones Fetales, respecto a la información registrada entre el 1 de enero de 2018 y el 31 de marzo de 2019, en el formato requerido.

b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.

c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.

III. Rechazar el amparo respecto de las variables RUT y dirección de los sujetos contenidos en las bases de datos solicitadas, ya que respecto de dichos datos se configuran las causales de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con el inciso primero del artículo 29 de la ley N° 17.374; y, el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.

IV. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Juan Carlos Pérez Pulgar, y al Sr. Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González, don Marcelo Drago Aguirre y don Francisco Leturia Infante. El Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.

Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico (S) del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.