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Max Schilling Ferrari con COMISIÓN NACIONAL DE ACREDITACIÓN Rol: C122-12

Consejo para la Transparencia, 09/05/2012

Se deduce amparo en contra de la Comisión Nacional de Acreditación por su negativa a suministrar información relativa a expediente con el cual se tramitó la acreditación de la carrera de Tecnología Médica de la Universidad de Chile. Organismo se excusó aduciendo oposición por parte de la casa de estudios. El Consejo acoge el amparo interpuesto y requiere la entrega de la información al solicitante.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Totalmente


Descriptores analíticos:

Tema Educación
Materia Funciones y actividades propias del órgano
Tipo de Documento Documentos Operacionales.Estudios o investigaciones.Documentos 



Consejeros:

  • Alejandro Ferreiro Yazigi (Unánime), Presidente
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Unánime)
  • José Luis Santa María Zañartu (Unánime)
  • Vivianne Blanlot Soza (Unánime)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C122-12

Entidad pública: Comisión Nacional de Acreditación

Requirente: Max Schilling Ferrari

Ingreso Consejo: 24.01.2012

En sesión ordinaria Nº 336 del Consejo Directivo, celebrada el 9 de mayo de 2012, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley Nº 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C122-12.

VISTOS:

Los artículos 5º, inc. 2º, 8º y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes Nº 20.285 y Nº 19.880; lo previsto en el D.F.L. Nº 1-19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.575; lo dispuesto en la Ley N° 20.129 que establece un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior; y los D.S. Nº 13/2009 y Nº 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley Nº 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: El 23 de diciembre de 2011, don Max Schilling Ferrari solicitó a la Comisión Nacional de Acreditación (en adelante e indistintamente, CNA) copia completa del expediente con el cual se tramitó la acreditación de la carrera de Tecnología Médica de la Universidad de Chile, conforme al acuerdo de acreditación N° 225, de 27 de septiembre de 2005, que la acreditó por siete años.

2) RESPUESTA: El 13 de enero de 2012, el Secretario Ejecutivo de la CNA respondió a dicho requerimiento, denegando el acceso a la información solicitada en virtud de existir oposición fundada de la Universidad de Chile, formulada a través de U.G.I.I. (O) N° 10/2012, de 3 de enero de 2012, sobre la base de los siguientes argumentos:

a) Sostiene que la Escuela de Tecnología Médica dispone de los documentos entregados a la CNA para el proceso de acreditación de la carrera, pero no cuenta con los documentos internos del CNA, del informe de los pares evaluadores ni de otros documentos propios del proceso, generados al interior del órgano;

b) Señala que la entrega del expediente completo afectaría seriamente los derechos de la Universidad, debido a que contiene documentos que explicitan fortalezas y debilidades, además de planes de mejora y proyectos a implementar. Agrega que dicha información es estratégica para el desarrollo de la escuela, por lo que su conocimiento por externos podría perjudicar su implementación;

c) Del análisis de la normativa legal que rige al CNA no se desprende claramente que la información contenida en los documentos que las Carreras de Pregrado entregan para la acreditación, puedan ser difundidos a la opinión pública, toda vez que si bien se establece la obligación de publicar las decisiones que acreditan una carrera, no se señala en forma explícita que se deban entregar todos los documentos tenidos a la vista para llegar a una decisión por parte del CNA;

d) Indica que le resulta preocupante entregar a terceros información obtenida a través de encuestas anónimas a empleadores, estudiantes, egresados y académicos de la unidad, habiéndoles planteado que dicha información se utilizaría solo en forma interna para realizar autoevaluación, sin contar con el consentimiento de éstos; y,

e) Finalmente, señala que la publicidad de la información pedida afectaría los derechos constitucionales consagrados en:

i. El artículo 19 Nº 2 de la Constitución Política de la República (CPR), que consagra la igualdad ante la ley, por cuanto la entrega de lo pedido implicaría una desventaja respecto de otras casas de estudio, que conocerían en detalle los antecedentes de acreditación de la carrera, en circunstancias que los procesos de acreditación son independientes entre cada carrera o casa de estudios, sin que supongan el conocimiento de los procesos paralelos que se llevan a cabo en otra institución.

ii. El artículo 19 N° 11 de la CPR, referido a la libertad de enseñanza;

iii. El artículo 19 N° 24 de la CPR, toda vez que poner en conocimiento los detalles del expediente, supone transgredir el derecho de propiedad sobre la información generada por la Universidad de Chile para dicho proceso y, además, la propiedad intelectual sobre los documentos y contenidos que la Universidad genera para efectos de impartir la carrera y lograr la acreditación de la misma.

iv. El artículo 19 N° 25 de la CPR que protege los derechos de autor, ya que siendo los antecedentes de la acreditación fruto del trabajo intelectual de la Universidad, ellos deben ser protegidos, cuestión que se vulnera al permitir su divulgación.

3) AMPARO: El 24 de enero de 2012, don Max Schilling Ferrari dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del CNA, fundado en la denegación de la entrega de información por parte de dicho órgano, en virtud de existir oposición de la Universidad de Chile. En particular, señaló que:

a) La CNA es un órgano de la Administración del Estado y, por lo tanto, en conformidad al artículo 8° inciso 2 de la CPR, debe hacer públicos los actos y resoluciones que acuerda, como asimismo, los fundamentos de ellos.

b) La Ley Nº 20.129, tiene por fin avanzar en el aseguramiento de la calidad de la educación superior, y hacer transparente dicho proceso. Cita al respecto los artículos 1, letra a); 8 letra e); 16, inciso final; y art. 47 de dicha ley;

c) En relación a los argumentos que fundan la oposición de la Universidad de Chile, señala que, en virtud del principio de divisibilidad, dicha institución debió permitir la entrega del expediente, solicitando que no se entregara la información que podía afectar sus derechos. Asimismo, el funcionamiento de los sistemas de acreditación exige que los programas de mejora considerados en el plan de desarrollo de las carreras acreditadas, deban implementarse durante el periodo en que la acreditación está vigente, por lo que hoy, después de 6 años y medio de acreditada la carrera, difícilmente puede sostenerse que su divulgación afectará su implementación;

d) Finalmente, respecto de la aplicación de la Ley de Transparencia a las universidades estatales, cita el considerando undécimo de la decisión del Tribunal Constitucional, Rol Nº 1892-11-INA.

4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo, trasladándolo al Secretario Ejecutivo de la CNA, mediante Oficio N° 393, de 7 de febrero de 2012, quien a través de Oficio N° Dp301MG123512, de 28 de febrero de 2012, evacuó sus descargos en los siguientes términos:

a) Señala que la CNA no hizo más que cumplir con el mandato legal del artículo 20 de la Ley de Transparencia, toda que al estimar que el requerimiento del Sr. Schilling contenía documentos cuya entrega podía afectar los derechos de la Universidad de Chile, se procedió a comunicar a dicha institución el derecho de oposición que le asistía, el cual fue ejercido en tiempo y forma.

b) Indica que, a su juicio, los antecedentes requeridos por el reclamante contienen aspectos relevantes y estratégicos de la carrera, algunos de los cuales pueden asimilarse a propiedad intelectual. Así por ejemplo, el informe de autoevaluación - conjunto de antecedentes elaborados por la propia carrera- comprende, entre otros, el Marco de Referencia, que dice relación con la descripción del proyecto académico del programa, el contexto institucional en que éste se sitúa, las fortalezas y debilidades detectadas respecto de cada uno de los criterios de evaluación y contiene un análisis del proceso de auto evaluación desarrollado, las Conclusiones y Plan de Mejoramiento. Este último jerarquiza los resultados de la auto evaluación y establece un plan de trabajo para enfrentar el desarrollo futuro de la carrera.

c) Respecto a las decisiones previas emanadas tanto de la Corte de Apelaciones de Santiago como del Consejo que disponen que la Comisión debe entregar antecedentes, señala que éstas tienen efectos relativos, es decir, solo obligan a las partes involucradas y en ningún caso resultan vinculantes a personas ajenas al proceso, aunque resulte idéntica la situación, así lo dispone por lo demás el inciso segundo del artículo 3 del Código Civil. Agrega que, teniendo presente los diversos principios jurídicos -seguridad jurídica, certeza del derecho- no resulta procedente aplicar las decisiones contenidas en otras sentencias emanadas del Consejo.

d) Finalmente, acompaña copia del informe de auto evaluación, del informe de pares evaluadores, de las observaciones formuladas por la carrera, del Acuerdo CNAP N° 225, de 27 de septiembre de 2005, y de los documentos generados en el procedimiento de oposición del tercero interesado.

5) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL TERCERO INVOLUCRADO: El Consejo Directivo de este Consejo dispuso trasladar el amparo al Rector de la Universidad de Chile, como tercero involucrado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Transparencia, y en el artículo 47 de su Reglamento, a fin de que dicho tercero presentara observaciones o descargos al reclamo en defensa de sus derechos, materializándose ello a través del Oficio N° 392, de 7 de febrero de 2012. A la fecha de resolución del presente amparo, la Universidad de Chile no ha efectuado descargos en esta sede.

Y CONSIDERANDO:

1) Que, lo solicitado en la especie corresponde al expediente de acreditación de la carrera de Tecnología Médica de la Universidad de Chile, conforme al acuerdo de acreditación N° 225, de 27 de septiembre de 2005, es decir, todos los antecedentes aportados por la Universidad de Chile en el proceso y los generados por la CNA como consecuencia del mismo.

2) Que, a modo de contexto, parece pertinente reseñar la regulación vigente sobre el sistema de acreditación de las instituciones de educación superior, establecida a través de la Ley N° 20.129, que regula el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior:

a) El órgano encargado de verificar y promover la calidad de las Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica Autónomos, y de las carreras y programas que ellos ofrecen, es la Comisión Nacional de Acreditación, en adelante, CNA (artículo 6°).

b) A dicha institución le corresponde, entre otras funciones, pronunciarse sobre la acreditación de los programas de pregrado de las instituciones autónomas, en los casos en que no exista ninguna agencia autorizada para acreditar carreras profesionales o técnicas o programas de pregrado en una determinada área del conocimiento, a solicitud de la institución de educación superior respectiva (artículo 8°, letra d) en relación con el artículo 32).

c) La ley dispone expresamente que las actas de la CNA son públicas (artículo 12) y que debe mantener un sistema de información pública que contenga las decisiones adoptadas en procesos de acreditación, y de autorización y supervisión de agencias de acreditación (artículo 8° letra e) en relación con el artículo 47). Asimismo, establece expresamente la publicidad de los informes, actas y estudios que realicen las agencias acreditadoras y los pares evaluadores en el ejercicio de sus funciones (artículo 47, inciso 2°)

d) El proceso de acreditación es de carácter voluntario, y tiene por objeto fomentar y dar garantía pública de la calidad de las instituciones de educación superior y de las carreras y programas ofrecidos a los alumnos. Conforme a ello, existen tres tipos de acreditación: la institucional (regulada en los artículos 15 a 25 de la ley); la de carrera y programas de pregrado (artículos 26 a 43); y, la de programas de postgrado (artículos 44 a 46).

e) Las dos últimas formas de acreditación comenzaron a regir después del año 2009, por lo que hasta esa fecha las acreditaciones, en todas sus formas, se realizaban de acuerdo a un proceso que consideraba tres etapas: evaluación interna, evaluación externa y pronunciamiento de acreditación.

i. La autoevaluación es un proceso que realiza la misma institución objeto de la acreditación, mediante el cual reúne y analiza información sobre sí misma, a partir de criterios y patrones de evaluación definidos, con el fin de generar mecanismos de control de su calidad.

De acuerdo a la Guía de Normas y Procedimientos para la Acreditación, elaborada por la CNA (disponible en http://www.cnachile.cl/wp-content/uploads/2010/05/Pregrado2010.pdf) el informe de autoevaluación debe incluir: marco de referencia; evaluación de la carrera respecto del grado en que se cumplen los criterios de evaluación y el perfil de egreso definido; conclusiones y plan de mejoramiento; guía de formularios para la acreditación de la carrera; y anexos (respaldo de los juicios emitidos en el informe).

ii. La evaluación externa consiste en un informe realizado por pares evaluadores que contiene juicios relativos al proceso de autoevaluación desarrollado por la institución, y a las principales fortalezas y debilidades que presenta la carrera o programa, a la luz del perfil de egreso y de los criterios de evaluación previamente definidos.

iii. El pronunciamiento de acreditación se materializa a través de una resolución dictada por el Secretario Ejecutivo de la CNA, sobre la base de criterios de evaluación previamente definidos, del informe de autoevaluación de la carrera, el informe de pares evaluadores, las observaciones de la carrera a este último y la opinión del presidente del comité de pares sobre las observaciones emitidas por la carrera, cuando existan.

f) En un proceso de acreditación de carrera, como el que es objeto del presente amparo, los criterios de evaluación son los siguientes:

i. El perfil de egreso de la respectiva carrera, cuya definición debe considerar el estado de desarrollo y actualización de los fundamentos científicos, disciplinarios o tecnológicos que subyacen a la formación que se propone entregar y las orientaciones provenientes de la declaración de la misión, y los propósitos y fines institucionales.

ii. El conjunto de recursos y procesos mínimos que permiten asegurar el cumplimiento del perfil de egreso definido. De esta forma, la estructura curricular, los recursos humanos, los elementos de apoyo a la enseñanza y el aprendizaje, la modalidad de enseñanza y los aspectos pedagógicos, la infraestructura y los recursos físicos deben ordenarse en función del logro de dicho perfil.

3) Que, por su parte, la reclamada ha acompañado a este Consejo, los siguientes antecedentes referidos al proceso de acreditación de la carrera de Tecnología Médica de la Universidad de Chile:

a) Informe de Autoevaluación;

b) Formularios de acreditación;

c) Informe de evaluación;

d) Observaciones al informe de evaluación; y,

e) Acuerdo de acreditación.

4) Que, los antecedentes solicitados corresponden a información que obra en poder del órgano requerido y, al mismo tiempo, constituyen el fundamento del acuerdo de acreditación respectivo, pues su presentación y revisión es, precisa e inequívocamente, la base sobre la cual se dicta dicho acto administrativo, en tanto aquéllos dan cuenta del cumplimiento de los elementos y requisitos ponderados por la CNA para otorgar la acreditación por un período determinado. Por tanto, atendido lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley de Transparencia y el artículo 3°, letra g), de su Reglamento, estos antecedentes constituyen el sustento o complemento directo y esencial del acto administrativo que otorga la acreditación, de manera que, siendo el acuerdo de acreditación de naturaleza pública por expresa disposición de la ley (artículo 8° letra e) en relación con el artículo 47 de la Ley 20.129), su complemento directo posee, en principio, el mismo carácter.

5) Que, por lo demás, el artículo 47 de la Ley 20.129 establece expresamente el carácter público de los informes evacuados por los pares evaluadores, disponiendo que la CNA debe mantener sistemas de acceso público a tales informes. Lo mismo ocurre respecto de los acuerdos de acreditación, que se encuentran publicados en el sitio web institucional (http://www.cnachile.cl/transparencia/terceros_historico.html).

6) Que, a este respecto, conviene recordar que este Consejo, en las decisiones recaídas en los amparos Roles C184-10 y C70-11 se pronunció acerca de la entrega de antecedentes de procesos de acreditación, tanto institucional como de carrera, concluyendo que existe un interés público involucrado en el conocimiento de tal información, por cuanto la transparencia del proceso y, en consecuencia, su publicidad, permite un control social de los estándares de cumplimiento de la educación superior en términos de calidad y de los procedimientos utilizados para dar garantía de la misma. Tal criterio fue además refrendado por la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, en sentencia de 22 de septiembre de 2011, recaída sobre el reclamo de ilegalidad Rol 2742-2011, en cuya virtud se señaló que «la decisión que el reclamante impugna no es aquellas que afecten del debido cumplimiento de las funciones del órgano, los derechos de las personas, la seguridad o el interés nacional causales éstas en cuya virtud se debe limitar el derecho de acceso a la información en conformidad a lo establecido en el artículo 21 de la Ley N° 20.285, pues fluye de los antecedentes cuya entrega se ha solicitado, que se trata de aquellos necesarios para obtener la acreditación que espera del órgano público correspondiente. En efecto, no se advierte de qué modo se ha podido vulnerar los derechos de la reclamante, desde que ésta se ha sometido al proceso de acreditación, por el que necesariamente ha debido proporcionar antecedentes que en caso alguno comprometen los bienes jurídicos que la referida disposición cautela, limitando solo en esos casos el acceso a la información».

7) Que, en cuanto al fundamento de la denegación, la Universidad de Chile ha alegado que la entrega de lo pedido afectaría sus derechos constitucionales, consagrados en los numerales 2, 11, 24 y 25 del artículo 19 de la Constitución, configurando tal alegación la causal de reserva prevista en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia que resguarda, en general, los derechos de las personas. Por su parte, la CNA, si bien no ha invocado formalmente una causal de reserva, ha esbozado la existencia de derechos de propiedad intelectual respecto de algunos de los antecedentes solicitados, señalando que la aplicación del procedimiento contemplado en el artículo 20 de la citada ley, le habría impedido hacer entrega de la información requerida.

8) Que, de la revisión de los antecedentes tenidos a la vista, este Consejo no vislumbra la afectación de los derechos invocados por la Universidad de Chile, en términos de la generación de un daño presente, probable y específico de los mismos. A este respecto, cabe destacar que los antecedentes que se solicitan dicen relación con una acreditación cuya vigencia expira en septiembre de 2012, de manera que los riesgos alegados por la Universidad de Chile, respecto de la implementación de proyectos, no serían tales, en tanto dichos proyectos ya se encuentran implementados o en proceso de implementación. Por su parte, respecto a la revelación de información obtenida a partir de encuestas a sujetos relevantes, dado el carácter anónimo de las mismas y su expresión a nivel de datos estadísticos, no se observa afectación alguna de los derechos de aquéllos.

9) Que, por su parte, este Consejo estima improcedente la afectación que alega la Universidad de Chile de la garantía constitucional de igualdad ante la ley (artículo 19 N° 2 de la Constitución Política), en tanto la publicidad de los expedientes de acreditación, ya sea institucional o de carrera, rige para todas las instituciones de educación superior existentes en el país, sin que pueda advertirse, por tanto, una supuesta discriminación arbitraria derivada de su conocimiento.

10) Que, a mayor abundamiento, teniendo presente que los centros de educación superior prestan servicios educacionales remunerados, el conocimiento del estado actual de las condiciones de un plantel de estudios –en todos sus niveles-, permite a los usuarios de tales servicios contar con elementos de juicio suficientes para adoptar la decisión de optar por uno u otro, al mismo tiempo que genera los incentivos necesarios para mantener y elevar los estándares de calidad de la oferta educacional.

11) Que, del mismo modo, considerando que la educación forma parte de las políticas públicas del Estado y reviste el carácter de derecho fundamental conforme al artículo 19 N° 10 de la Constitución, resulta del todo relevante conocer las debilidades y fortalezas de las instituciones que forman a los profesionales y técnicos del país, como asimismo, los planes de mejoramiento que apuntan a subsanar las deficiencias detectadas en los procesos de aseguramiento de la calidad de tales instituciones. Siendo así, tal información resulta estratégica no para la institución que solicita la acreditación, sino para los potenciales usuarios de sus servicios, sobre todo considerando que el acceso de los estudiantes a financiamiento estatal o recursos con garantía estatal exige, como condición previa, la acreditación de la institución de educación superior respectiva (artículo 7° N° 5 de la Ley N° 20.027).

12) Que, en consecuencia, no advirtiéndose el daño que generaría la divulgación de la información objeto del presente amparo y no existiendo fundamentos suficientes para dar por configurada la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, se acogerá el presente amparo, ordenando a la CNA entregar al reclamante toda la información contenida en el expediente de tramitación de la acreditación otorgada a la carrera de Tecnología Médica de la Universidad de Chile, mediante acuerdo de acreditación N° 225, de 27 de septiembre de 2005.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Acoger el amparo interpuesto por don Max Schilling Ferrari, en contra de la Comisión Nacional de Acreditación, por las razones expresadas en la parte considerativa del presente acuerdo.

II. Requerir al Sr. Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Acreditación:

a) Entregue al reclamante copia del expediente de tramitación de la acreditación de la carrera de Tecnología Médica de la Universidad de Chile, otorgada mediante acuerdo de acreditación N° 225, de 27 de septiembre de 2005.

b) Cumplir dicho requerimiento dentro del plazo de 5 días hábiles, contados desde que quede ejecutoriada la presente decisión, bajo el apercibimiento de proceder conforme disponen los artículos 45 y siguientes de la Ley de Transparencia.

c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Agustinas Nº 1291, piso 6º, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.

III. Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente decisión a don Max Schilling Ferrari, al Sr. Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Acreditación y al Sr. Rector de la Universidad de Chile.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en los artículos 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. No procede, en cambio, el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu.

Certifica el Director General del Consejo para la Transparencia, don Raúl Ferrada Carrasco.