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María Ignacia Musalem con UNIVERSIDAD DE CHILE Rol: C36-20

Consejo para la Transparencia, 18/05/2020

Se acoge el amparo interpuesto en contra de la Universidad de Chile, ordenando entregar a la solicitante copia íntegra de las 4 pruebas PSU 2018 (proceso de admisión 2019). Lo anterior, ya que no se acreditó ni se configuró la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado, por encontrarse actualmente en ejecución un proceso de modificación del sistema de ingreso a la educación superior, el que significa el cambio de la actual Prueba de Selección Universitaria.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Totalmente

Descriptores analíticos:

Tema
Materia
Tipo de Documento


Consejeros:

  • Marcelo Drago Aguirre (Ausente), Presidente
  • Francisco Javier Leturia Infante (Unánime)
  • Gloria de la Fuente González (Unánime)
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Unánime)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C36-20

Entidad pública: Universidad de Chile

Requirente: María Ignacia Musalem

Ingreso Consejo: 03.01.2020

RESUMEN

Se acoge el amparo interpuesto en contra de la Universidad de Chile, ordenando entregar a la solicitante copia íntegra de las 4 pruebas PSU 2018 (proceso de admisión 2019).

Lo anterior, ya que no se acreditó ni se configuró la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado, por encontrarse actualmente en ejecución un proceso de modificación del sistema de ingreso a la educación superior, el que significa el cambio de la actual Prueba de Selección Universitaria.

En sesión ordinaria N° 1097 del Consejo Directivo, celebrada el 18 de mayo de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C36-20.

VISTO:

Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: El 5 de diciembre de 2019, doña María Ignacia Musalem solicitó a la Universidad de Chile la siguiente información: "copia íntegra de las 4 pruebas psu 2018 (proceso de admisión 2019)".

2) RESPUESTA: El 30 de diciembre de 2019, a través de U.T. (O) N° 436/2019, la Universidad de Chile respondió al requerimiento de información indicando que, habiendo consultado al Departamento de Evaluación, Medición y Registro Educacional (DEMRE), dicho organismo hizo presente que no es factible entregar copia íntegra de las Pruebas de Selección Universitaria (PSU) del año 2018, ya que las preguntas de tales instrumentos fueron ingresadas al banco de ítems para la confección de las pruebas de pilotajes de PSU, vale decir, dichas preguntas serán reutilizadas en nuevas pruebas de pilotaje que son aplicadas durante el año, con el fin de calibrar y testear de manera eficaz los ítems de futuras pruebas PSU. En tal sentido, publicar las pruebas PSU realizadas el año 2018, para dar respuesta al requerimiento, significaría que los estudiantes que rindan futuras pruebas de pilotaje podrían saber con anterioridad algunas de las preguntas, por lo que su comportamiento impediría conocer la caracterización del ítem, afectando así la prueba piloto en su conjunto y redundado en la afectación de la medición y calibración de los nuevos ítems que son parte de esta, los cuales serán incluidos en futuras pruebas oficiales.

Señala que, proporcionar la documentación solicitada implicaría una afectación a las funciones del DEMRE, al menos, en los términos especificados en los literales b), d), e) y f), de la decisión Rol C1485-17 de este Consejo, razón por la que resulta procedente denegar la entrega de los antecedentes, en virtud de la causal establecida en el artículo 21, N° 1, de la Ley de Transparencia, por cuanto su publicidad, comunicación o conocimiento, afecta preguntas en las pruebas de pilotajes del DEMRE, lo que es necesario para la calibración de los ítems y para asegurar el correcto ensamblaje de las futuras PSU. A mayor abundamiento, la imposibilidad de entregar las pruebas PSU que contienen las preguntas que serán utilizadas en las pruebas de pilotaje, con el fin de calibrar el banco de ítems, se ve reforzada por lo que ha señalado este Consejo en sus decisiones Roles C1962-16, C1964-16, y C1966-16.

3) AMPARO: El 3 de enero de 2020, doña María Ignacia Musalem dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información.

4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Rector de la Universidad de Chile, mediante Oficio E843, de 21 de enero de 2020, solicitando que: (1°) se refiera, específicamente, a las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada; (2°) señale cómo la entrega de la información requerida afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa, precisando en qué medida lo solicitado serviría de antecedente para el diseño de nuevos instrumentos relacionados con la selección de personal; y, (3°) específicamente, refiérase a: (a) la posible existencia de un marco cada vez más acotado de posibles preguntas y la necesidad de rehacer o confeccionar íntegramente el instrumento de medición o evaluación, en caso de accederse a la publicidad de la información requerida; (b) cuál sería el tiempo adicional utilizado para la elaboración y validación de instrumentos de evaluación, así como los costos presupuestarios o económicos no previstos derivados de ello, en caso de accederse a la publicidad de la información reclamada; y, (c) la eventual imposibilidad de cumplir legal y objetivamente las finalidades previstas en la medición de conocimientos, en caso de accederse a la publicidad de la información requerida.

Mediante Oficio N° 00274, de 30 de enero de 2019, el órgano reclamado presentó descargos, en los que, en síntesis, señaló que la información fue denegada en virtud de la causal de reserva consagrada en el artículo 21, N°1, de la Ley N°20.285, por cuanto su publicidad, comunicación o conocimiento afecta el debido cumplimiento de las funciones de la Universidad, al impedir el anclaje adecuado de preguntas en las pruebas de pilotajes del DEMRE, lo que es necesario para la calibración de los ítems y para asegurar el correcto ensamblaje de las futuras PSU. Ahora bien, en relación a las razones sobre cómo lo solicitado afectaría las funciones de esta Institución, precisa que periódicamente el DEMRE realiza procesos de pilotaje de nuevos ítems para la PSU, con el fin de validar estadísticamente el comportamiento de las preguntas que se construyen para las distintas pruebas y contar con un banco de preguntas disponibles para ser utilizadas en las pruebas oficiales que se ensamblan para cada Proceso de Admisión Universitaria, además de ser una buena instancia para que los estudiantes pongan a prueba sus conocimientos y ensayen en una prueba que cuenta con las mismas condiciones de aplicación que la PSU oficial.

En este sentido desde el DEMRE, mediante Memorándum N°58/2019, manifestaron que publicar las pruebas PSU realizadas el año 2018, significaría que los estudiantes que rindan futuras pruebas de pilotaje podrían saber con anterioridad algunas de las preguntas, por lo que su comportamiento impediría conocer la caracterización del ítem, afectando así la prueba piloto en su conjunto y redundado en la afectación de la medición y calibración de los nuevos ítems que son parte de esta, los cuales serán incluidos en futuras pruebas oficiales, de aplicación nacional.

A mayor abundamiento, y para precisar lo ya manifestado, especifica que:

a) Las pruebas PSU se componen de 75 o 80 preguntas válidas para otorgar puntaje, si aquellas del Proceso 2019 fueran entregadas a la solicitante se impediría el uso de anclaje de al menos de entre 240 a 300 preguntas por pruebas, disminuyendo el número posible de preguntas de anclaje usables en dicha cantidad. Se debe relevar que, producto del sabotaje que ha experimentado la PSU en el Proceso de Admisión de 2020, las pruebas de dicho período no podrán ingresar al banco de ítems de anclaje, reduciendo más aún el margen disponible.

b) Un ítem creado puede demorar hasta tres años en poder ser utilizado, por lo que la creación de ítems de anclajes ad hoc para el pilotaje debe considerar dicho plazo, más todos los costos asociados (creación y revisión de estos) por lo que se hace más eficiente, desde el punto de vista del uso de los recursos públicos, la utilización para estos fines de los ítems que están en las pruebas PSU ya aplicadas.

c) La confección de la PSU requiere un proceso de pilotaje de cada uno de sus ítems, por lo que la disminución del banco de ítems de anclaje afecta al pilotaje y esto redunda en calidad y eficacia del instrumento final.

Y CONSIDERANDO:

1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa emitida por parte de la Universidad de Chile a la solicitud de la reclamante, referida a la entrega de copia de las 4 Pruebas de Selección Universitaria (PSU), proceso de admisión 2019, las cuales fueron denegadas por la casa de estudios, fundada en la causal de reserva contemplada en el artículo 21, N° 1, de la Ley de Transparencia.

2) Que, en este sentido, cabe tener presente que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.

3) Que, luego, el artículo 21, N° 1, de la Ley de Transparencia, invocado por el órgano reclamado para fundar su respuesta denegatoria, establece que: "Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes: 1. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido". En este sentido, para que se verifique la procedencia de una causal de reserva, es menester acreditarse una expectativa razonable de daño o afectación, la cual debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva.

4) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".

5) Que, en este sentido, para fundamentar la causal, el órgano reclamado ha señalado principalmente que la publicidad de los documentos requeridos podría impedir el anclaje adecuado de preguntas en las pruebas de pilotajes del DEMRE, proceso necesario para la calibración de los ítems y para asegurar el correcto ensamblaje de las futuras PSU, ello, significaría que los estudiantes que rindan futuras pruebas de pilotaje podrían saber con anterioridad algunas de las preguntas, por lo que su comportamiento impediría conocer la caracterización del ítem, afectando así la prueba piloto en su conjunto y redundado en la afectación de la medición y calibración de los nuevos ítems que son parte de esta, los cuales serán incluidos en futuras pruebas oficiales. En la práctica, señala que al entregar la información solicitada se impediría el uso de anclaje de al menos entre 240 a 300 preguntas por pruebas, pudiendo demorar un ítem creado hasta tres años en poder ser utilizado, por lo que la creación de ítems de anclajes ad hoc para el pilotaje debe considerar dicho plazo.

6) Que, como se puede apreciar, las fundamentaciones del órgano dicen relación principalmente con la utilización de los instrumentos requeridos en la elaboración de futuras pruebas, labor que eventualmente podría verse alterada por el conocimiento de algunas de las preguntas utilizadas en el proceso de admisión 2019. Sin embargo, es del caso mencionar que, según informa en su página web la Subsecretaría de Educación Superior del Ministerio de Educación: "A partir de este año, y de acuerdo con lo establecido en la Ley de Educación Superior, comienza un Nuevo Sistema de Acceso, para el subsistema universitario y el técnico profesional. El subsistema universitario, tendrá como principales ejes avanzar en equidad, ampliando oportunidades para los jóvenes, valorar la diversidad de talentos que hay a lo largo de todo el país, y dar mayor flexibilidad a las instituciones para potenciar de mejor manera sus proyectos educativos", especificando, a continuación, que el Comité Técnico de Acceso al Subsistema Universitario: "ha resuelto reemplazar la PSU por una Nueva Prueba de Acceso obligatoria de Competencias Lectoras, una Prueba de Acceso obligatoria de Competencias Matemáticas y una serie de pruebas electivas. Las Nuevas Pruebas de Acceso reducirán a 65 el número de preguntas, actualizarán el temario a las bases curriculares y se enfocarán en medir competencias y no conocimientos como la PSU, centrándose en aquellas que son esenciales para un buen desempeño en la educación superior. De esta manera, se eliminará alrededor de un tercio de los contenidos o secciones, que de acuerdo con toda la evidencia no eran esenciales y propiciaban inequidades entre los estudiantes. Los cambios serán profundos y graduales, para no afectar a los miles de jóvenes que ya se han preparado para la PSU. Por esto, en 2020 y 2021 se tomarán Pruebas de Transición que en la misma línea de la futura prueba eliminarán los aspectos más cuestionados de la PSU y sumarán preguntas que midan las competencias esenciales para el buen desempeño de los estudiantes en la Educación Superior".

7) Que, como es posible apreciar de los pasajes transcritos, el actual proceso de modificación que está experimentando el sistema de ingreso a la educación superior, resta sustento a las fundamentaciones en las que el órgano sostiene la causal alegada, ya que el nuevo instrumento de medición tendrá un enfoque diverso al actual, cambiando por ello el contenido de las preguntas que lo componen. A modo de ejemplo, se debe considerar que en el sitio web del DEMRE ya se encuentran publicados los "Temarios Pruebas de Transición a la Educación Superior 2020 - Admisión 2021", así como también, ejemplos de preguntas de las nuevas pruebas de transición, a las que igualmente es posible acceder en la mencionada página de internet de la Subsecretaría de Educación Superior. De esta forma, la afectación advertida por la casa de estudios desaparece, o a lo menos se mitiga, haciendo improcedente la configuración de la causal de reserva o secreto alegada, al haber perdido el presupuesto factico que la sustentaba.

8) Que, por otra parte, como cita el órgano reclamado en su respuesta a la solicitante, este Consejo ha fijado como criterios de interpretación, para resolver amparos en materias similares a la discutida en estos antecedentes, en cuanto afectan el debido cumplimiento de las funciones de un órgano de la Administración del Estado, los siguientes: a) Necesidad de rehacer o confeccionar íntegramente y de manera habitual el instrumento de medición o evaluación; b) Costos en términos de tiempo adicional utilizado para la elaboración y validación de instrumentos de evaluación; c) Costos presupuestarios o económicos no previstos por la institución en el marco de su ejecución presupuestaria; d) Imposibilidad de cumplir legal y objetivamente las finalidades previstas en la medición de conocimientos; e) Posibilidad concreta de alteración del porcentaje de aprobación de futuros procesos por conocimiento anticipado de las preguntas y respuestas; f) Impedir acreditar la suficiencia de los conocimientos de los evaluados en los procesos respectivos y g) Existencia de un marco cada vez más acotado de posibles preguntas a ser formuladas. En la especie, dichas manifestaciones de afectación enunciadas no se verifican, por cuanto el órgano está ya inserto en un proceso de reforma del sistema cuyos costos se encuentran contemplados, y que además obedece al cumplimiento del mandato que la Ley N° 21.091 Sobre Educación Superior establece, en orden a crear un "Sistema de Acceso a las Instituciones de Educación Superior".

9) Que, de los antecedentes examinados en el presente caso, a juicio de este Consejo, el órgano reclamado no ha acreditado detalladamente la afectación a su debido funcionamiento, de manera concreta, suficiente e indubitada, que permita tener por configurada la concurrencia de la causal de reserva alegada, teniendo presente que, por tratarse de normas de derecho estricto, dichas causales de secreto deben aplicarse en forma restrictiva. En efecto, como ha sostenido la Excma. Corte Suprema, en la sentencia sobre Recurso de Queja Rol N° 8452-2018, frente a la regla fundamental de publicidad, la sola consideración de la naturaleza excepcional que sirve de fundamento a la reserva, no es per se suficiente para excluir el principio general básico de publicidad y libre acceso a la información, puesto que además es indispensable que mediante dicho acceso se produzca una efectiva afectación a algunos de los bienes jurídicos protegidos por el inciso 2° del artículo 8° de la Constitución (Considerando 8°).

10) Que, en virtud de lo señalado, y estimando que, en la especie, no concurre la causal de reserva consagrada en el artículo 21, N° 1, de la Ley de Transparencia, tratándose de información que obra en poder del órgano reclamado, y no existiendo otras causales de reserva que ponderar, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, ordenando la entrega de la información solicitada.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Acoger el amparo deducido por doña María Ignacia Musalem en contra de la Universidad de Chile, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.

II. Requerir al Sr. Rector de la Universidad de Chile, lo siguiente:

a) Hacer entrega a la reclamante de copia íntegra de las 4 pruebas PSU 2018 (proceso de admisión 2019).

b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.

c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.

III. Encomendar a la Directora General y al Director Jurídico de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña María Ignacia Musalem y al Sr. Rector de la Universidad de Chile.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y sus Consejeros doña Gloria de la Fuente González y don Francisco Leturia Infante. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.

Por orden del Consejo Directivo, certifica el Director Jurídico del Consejo para la Transparencia don David Ibaceta Medina.