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I Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda con Consejo para la Transparencia Rol: 25-2020

Corte de Apelaciones de Santiago, 09/07/2020

Municipalidad interpone reclamo de ilegalidad en contra del acogimiento de un amparo por parte del Consejo para la Transparencia que le ordena entregar información. Corte rechaza el reclamo


Tipo de solicitud y resultado:

  • Rechazado


Ministros:

  • Dora Mondaca Rosales

Texto completo:

San Miguel, nueve de julio de dos mil veinte.

Vistos:

Comparece la I. Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, representada para estos efectos por don Gary Venegas Negrete, e interpone reclamo de ilegalidad, según lo dispuesto en el artículo 28 de la ley 20.285 sobre Acceso a la Información Pública, en contra del acogimiento de un amparo por parte del Consejo para la Transparencia, en virtud del cual ordena a su parte la entrega de la información requerida por Carlos Ibáñez Hormazábal, consistente en la cantidad de horas extras canceladas a los inspectores por concepto de fiscalización de las ferias libres Dávila y Villa Sur durante los años 2017, 2018 y 2019, desglosadas por mes.

Explica -en síntesis- que el 19 de noviembre de 2019 el señor Ibáñez Hormazábal presentó a la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda el requerimiento de dicha información, el que fue contestado por su parte indicando que los inspectores no atienden una sola feria, sino más de una, e inclusive, se produce la concentración de todos en una fiscalización, por lo que la información específica de horas extras en una feria determinada no existe, circunstancia que hacía imposible otorgar respuesta en la forma y contenido solicitada.

Por ello -prosigue-, el requirente en mención dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de ese municipio y el Consejo para la Transparencia acordó admitirlo a tramitación y derivarlo al Sistema Anticipado de Resolución de Controversias (SARC), el que se tuvo por fracasado, por la disconformidad del requirente frente a la respuesta edilicia, por lo que el Consejo Directivo acordó admitir a tramitación el amparo, confiriendo traslado a la Municipalidad, entidad que emitió su respuesta en los términos indicados precedentemente.

Expresa la reclamante que el señor Ibáñez Hormázabal informó no estar conforme con la respuesta otorgada por ese municipio y advirtió que del contenido la "hoja de ruta" que acompañó con ocasión del SARC, se desprendería que la Municipalidad sí cuenta con la información requerida.

Agrega que el 15 de abril pasado se notificó a su parte la decisión del amparo deducido, en la que se argumenta que de la Hoja de Ruta de los inspectores que fue acompañada por el requirente, sumada a la información sobre el valor por horas extraordinarias contenido en el banner de Transparencia Activa, es posible obtener el monto pagado por cada hora, y considerando que la inexistencia de la información es una circunstancia de hecho, cuya sola invocación no exime a los órganos de la Administración de su obligación de entregarla, sino que debe ser fundada en un motivo acreditado de forma fehaciente, lo que no fue cumplido por la reclamada, se desestima su alegación y se acoge el amparo, ordenando la entrega de la información reclamada.

La reclamante expone que conforme a lo dispuesto en los artículos 5°, 10 y 11 de la ley 20.285, existe un imperativo legal de otorgar información que obre en poder de los órganos públicos; no obstante, la información específica de horas extras en una feria determinada de la comuna de Pedro Aguirre Cerda no existe, toda vez, que los funcionarios de Inspección Municipal fiscalizan a más de una, existiendo en la comuna cinco ferias libres, e inclusive se produce la concentración de todos los inspectores en una sola fiscalización; más aún -añade-, el trabajo que efectúan los funcionarios no sólo se limita a fiscalizar una feria libre, sino que además, atienden tareas propias de la Dirección de Desarrollo Económico Municipal, como asimismo, denuncios, catastros y fiscalizaciones a locales establecidos de la comuna, entre otros.

Afirma que la solicitud del señor Ibáñez Hormazábal no se enmarca en lo establecido en la ley 20.285, dado que obliga a construir una respuesta en base a documentos e información traducida en un desglose de horas extraordinarias que no existe; resultando imposible asignar arbitrariamente una cantidad de horas a una feria en particular, dado que existen otras tareas de fiscalización efectuadas por dichos funcionarios. Señala que la Hoja de Ruta considerada por la reclamada puede contener fecha, dirección, estado y motivo de la fiscalización, pero ello es porque sirve de respaldo y constancia ante la Contraloría General de la República sobre la labor en terreno que efectúan los funcionarios.

Por lo expresado, la reclamante sostiene que en el presente caso es aplicable el principio general del derecho común "nadie está obligado a lo imposible" y el principio doctrinario relativo a la "imprevisibilidad".

Alega que, cumplir lo resuelto por el Consejo para la Transparencia implicaría, construir y redactar documentos carentes de claridad, verdaderos y fehacientes (sic).

Termina solicitando que se revoque la decisión de Amparo C836119 acogido por el Consejo para la Transparencia, y se declare la improcedencia de tal decisión, eximiendo a la reclamante de la entrega de información inexistente, con costas.

Evacuando el informe que le fue pedido, el Consejo para la Transparencia, representado por su Directora General, señora Andrea Ruiz Rosas, solicita el rechazo del reclamo de ilegalidad formulado en los antecedentes. Al efecto, describe en similares términos a los vertidos por el actor la tramitación dada al requerimiento planteado por el señor Carlos Ibáñez Hormazábal, y manifiesta -en lo medular- que esa reclamada actuó conforme a derecho al acoger el amparo deducido, desestimando la inexistencia de la información desglosada alegada por la Municipalidad y requiriendo a ésta la entrega de las horas extraordinarias pagadas a los inspectores por concepto de fiscalización de ferias libres que indica, entre los años 2017 a 2019, desglosada por mes. Enfatiza que la decisión de amparo se refiere a la entrega de información pública que existe y obra en poder de la reclamante.

Hace presente la reclamada que, desde la entrada en vigencia del nuevo artículo 8° de la Constitución Política de la República, se estableció el piso de aquellos antecedentes que son considerados como públicos, susceptibles de ser requeridos mediante el ejercicio del "derecho de acceso a la información pública", ámbito de publicidad que ratificó y desarrolló el legislador al aprobar los artículos 5°, 10 y 11 de la Ley de Transparencia, teniendo como única forma de afectación que exista una Ley de Quórum Calificado que establezca el secreto o reserva por las causales antes mencionadas. Asevera que estas normas fijan el punto de partida: si la información obra en poder de un organismo de la Administración Pública es, en principio, pública, y para desvirtuarlo debe acreditarse que concurre una causal de secreto o reserva establecida en una ley de quórum calificado, como exige el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución, lo que -sostiene quien informa- no ocurre en la especie.

En particular -continúa el informe-, ese Consejo ha sostenido reiteradamente que las remuneraciones percibidas por los funcionarios de los órganos de la Administración del Estado tienen el carácter de información pública, dado que dicen directa relación con el ejercicio de sus cargos y funciones, y que, además, son pagadas con cargo al erario nacional, circunstancias que justifican un control social sobre ellas, y es materia normada, fundamentalmente, en el artículo 7° de la Ley de Transparencia, a propósito de las obligaciones de Transparencia Activa.

Señala, también, que el Consejo para la Transparencia dictó la Instrucción General N° 11 sobre Transparencia Activa, publicada en el Diario Oficial el 30 de enero de 2014, en cuyo numeral 1.4 relativo al personal de planta, a contrata y el que se desempeñe en virtud de un contrato de trabajo, y las personas contratadas a honorarios, con las correspondientes remuneraciones, se reguló especialmente lo pertinente a las horas extraordinarias.

En seguida, transcribe los considerandos 2) y 3) de la decisión reclamada, en los que -afirma- se refleja el razonamiento de la reclamada. Destaca que en el sitio web de Transparencia Activa de la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, donde los inspectores consultados prestan servicios, se publica, entre otros antecedentes, la información relativa a las horas extras que les han sido pagadas, datos que es posible apreciar en el link que indica el informe, sólo a modo de ejemplo, correspondiente a las remuneraciones del mes de noviembre del año 2019; el que constituye una fuente accesible al público, de aquellas que define el artículo 2°, letra i), de la ley 19.628, sin restricciones ni reservas de ningún tipo.

El informe recalca que la reclamante no debe elaborar o crear información inexistente para satisfacer la solicitud información que se le ha requerido, sino que sólo debe procesar y sistematizar aquella que obra en su poder, de modo de actuar en conformidad a las disposiciones legales citadas y al claro espíritu y voluntad del legislador de la ley 20.285, consistente en que el ciudadano pueda acceder a toda información que exista y obre en poder de los órganos de la Administración, sea cual sea el formato material o soporte en que esta se encuentre, sin importar su origen, clasificación o procesamiento, razón por la que, aun cuando la Municipalidad requerida tenga que efectuar tareas de procesamiento o clasificación de la información, tiene el deber de proporcionarla.

También, expone que la decisión de amparo en referencia señala que de la Hoja de Ruta de los inspectores, acompañada por el requirente con ocasión del SARC y reiterada en su pronunciamiento, es posible determinar las horas en que determinado funcionario fiscalizó los lugares consultados, y con la información del valor pagado por concepto de horas extraordinarias contenido en el banner de Transparencia Activa, es posible obtener mediante el monto pagado por cada hora.

Argumenta, además, que conforme al artículo 13 de la ley 20.285 y la Instrucción General N° 10 de la reclamada, la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda debió agotar todos los medios que se encuentran a su disposición para encontrar la información; si estimaba que los hechos son susceptibles de ser sancionados con una medida disciplinaria, debió instruir el correspondiente proceso sancionatorio; y si la información no fue habida, debió comunicar esa circunstancia al solicitante e indicarle detalladamente las razones que justifiquen que no fue habida. Agrega que por esa razón, el Consejo estimó que la respuesta de ese municipio, lo mismo que en sus descargos al amparo, no cumplió con el estándar de búsqueda antes señalado.

Finalmente, sostiene la improcedencia de la condena en costas pedida por el actor.

Se trajeron los autos en relación.

Con lo relacionado y considerando:

1°) El artículo 28 de la ley 20.285 estatuye un medio de impugnación en contra de las resoluciones del Consejo para la Transparencia, que consiste en un reclamo de ilegalidad dirigido a que la Corte de Apelaciones revise si las resoluciones dictadas por dicho Consejo se han ajustado a la legalidad. El inciso 3° del citado artículo, exige siempre indicar los fundamentos de hecho y de derecho del reclamo y las peticiones concretas que se formulan;

2°) En la especie, según se anotó en lo expositivo, la reclamante cuestiona la legalidad de la decisión del Consejo para la Transparencia, al resolver el procedimiento de Amparo C8361-19, que le ordena entregar Carlos Ibáñez Hormazábal, la información pedida por éste, consistente en la cantidad de horas extras canceladas a los inspectores por concepto de fiscalización de las ferias libres Dávila y Villa Sur, años 2017, 2018 y 2019. Información desglosada por mes. Funda la ilegalidad por la que reclama en lo dispuesto en los artículos 5°, 10 y 11 de la ley 20.285, alegando -en lo central- que la información requerida y ordenada entregar, no se encuentra en poder de su parte.

La reclamada, a su turno, aduce que la reclamante tiene el deber de entregar la información que se le ha pedido por el señor Ibáñez Hormazábal, por disponerlo el artículo 8° de la carta fundamental, y los artículos 5°, 7° y 10 de la misma ley especial que se viene mencionando; información que, según pudo advertir el Consejo para la Transparencia, está al alcance de la Municipalidad requerida;

3°) Para resolver la controversia planteada en los antecedentes, es útil recordar el marco normativo que, en lo esencial, rige la cuestión discutida.

Primeramente, es necesario resaltar que, con arreglo al inciso segundo del artículo 8° de la Constitución Política de la República: "Son públicos los actos y resoluciones de los Órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que se utilicen. Sin embargo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional".

Por consiguiente, es claro que en dicho precepto se anida el principio de publicidad -de rango constitucional y de orden general- que rige los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que se utilicen, al cual deben someterse las leyes y los reglamentos, dejando a salvo aquellos actos cuyo conocimiento afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.

De otro lado, resalta la ley 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, en cuyo artículo 1° se prevé: "La presente ley regula el principio de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, los procedimiento para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de la información".

El artículo 5° de esa misma ley prescribe: "En virtud del principio de transparencia de la función pública, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirven de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum calificado". Agrega esta norma: "Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas".

Más adelante, su artículo 10° estatuye: "Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones que establece la ley.

El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales".

El artículo 16 de la ley en mención expresa: "La autoridad o jefatura o jefe superior del órgano o servicio de la Administración del Estado, requerido, estará obligado a proporcionar la información que se le solicite, salvo que concurra la oposición regulada en el artículo 20 o alguna de las causales de secreto o reserva que establece la ley". Preceptúa, también, que la negativa a entregar la información deberá formularse por escrito, por cualquier medio, incluyendo los electrónicos, y exige que aquélla deberá ser fundada, especificando la causal legal invocada y las razones que en cada caso motiva su decisión;

4°) La recta inteligencia del juego de las normas recién citadas, conduce a que, conforme al principio de transparencia y publicidad procede por norma general entregar información, salvo que ésta se encuentre comprendida en alguna de las causales de excepción al principio de publicidad, como está previsto en la carta fundamental y la ley. Lo último se ve reforzado con el principio de libertad de información o acceso a la información, según el cual, toda persona goza del derecho a acceder a la información que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, con las solas excepciones o limitaciones establecidas por leyes de quórum calificado, el principio de apertura o transparencia, conforme al cual toda la información en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas, y el principio de máxima divulgación, de acuerdo al que los órganos de la Administración del Estado deben proporcionar información en los términos más amplios posibles, excluyendo sólo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales o legales.

Cabe apuntar, por último, que la normativa en referencia contempla dos mecanismos de transparencia: el primero, denominado transparencia activa, que consiste en la obligación de los órganos públicos de difundir o poner a disposición del público determinada información; en tanto que el segundo, es de transparencia pasiva, traducido en la obligación de entregar determinada información a los ciudadanos cuando estos la soliciten;

5°) En la especie, no se discute que la información a la que concierne el requerimiento que es materia del acto administrativo reclamado tiene carácter público y no se encuentra sujeta a secreto o reserva, razón por la que no escapa de los mecanismos que aseguran su transparencia con arreglo a la Constitución y la ley especial que la rige;

6°) Ahora bien, la lectura de la decisión de Amparo que se reclama de ilegalidad de los antecedentes revela que su fundamento se apoya en cinco motivos o consideraciones.

La primera consideración se dedica a describir, en resumen, la respuesta y descargos vertidos por la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda frente al requerimiento de información que había denegado a Carlos Ibáñez Hormazábal, esto es, "que la información desglosada por detalle de horas extraordinarias no existe ya que los inspectores no tienen asignada una feria en particular, resultando imposible asignar arbitrariamente una cantidad de horas a cada feria en particular", y añade que el solicitante en mención indicó que la requerida posee información fundada "en hoja de ruta de inspectores que acompaña en esta sede".

El segundo considerando se refiere al carácter de información pública que tienen las remuneraciones percibidas por los funcionarios de los órganos de la Administración del Estado, en tanto que el tercero, cita el artículo 7°, letra d), de la Ley de Transparencia y 1.4 de la Instrucción General N° 11 sobre Transparencia Activa, en cuanto disponen que las remuneraciones de los funcionarios, incluyendo las horas extras, es información que debe estar permanentemente a disposición del público. En la cuarta motivación, la decisión de Amparo reclamada en autos, se aboca a la inexistencia de la información requerida que alegó la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, y al respecto, el Consejo para la Transparencia expresa: "(...) de la Hoja de Ruta de los inspectores que fuere acompañada por el requirente con ocasión del SARC y reiterada en su pronunciamiento, que contiene fecha, Dirección, estado y motivo de inspección, es posible determinar las horas en que determinado funcionario fiscalizó los lugares consultados, lo que sumado a la información sobre el valor pagado por concepto de horas extraordinarias contenido en el banner de Transparencia Activa, permite obtener mediante un simple ejercicio matemático el monto pagado por cada hora".

Por último, en el motivo quinto, la decisión ahora reclamada de ilegalidad complementa lo dicho en el párrafo que lo precede, expresando que "(...) la inexistencia de la información es una circunstancia de hecho, cuya sola invocación no exime a los órganos de la Administración de su obligación de entregarla; sino que esta debe ser fundada, indicando en forma clara el motivo de aquello, lo que debe ser acreditado de forma fehaciente, no cumpliendo la reclamada con esta acreditación, se desestimará dicha alegación y este Consejo acogerá el presente amparo, ordenando la entrega de la información reclamada";

7°) En el examen de los antecedentes allegados a estos autos de reclamación, efectivamente se advierte la existencia de un documento denominado "Hoja de Ruta", cuya impresión fue allegada por la reclamada al informar, en el que aparece el membrete "I. Municipalidad de PEDRO AGUIRRE CERDA. Depto. de Inspección", y el nombre del Inspector: Luis Aliaga; de hecho, la reclamante no desconoce su existencia. En esa Hoja de Ruta se observa una tabla, organizada en números correlativos que ordenan, por casilleros, los nombres de los inspectores que el 12 de octubre de 2019 estuvieron asignados a las ferias Dávila 1 y 2, La Marina 3, Ismael Vergara 4, 30 de octubre 5 y la Fraternal 6, con el señalamiento preciso de un horario para cada una de ellas -todos de 14:00 a 18:30 horas, salvo la primera, de 8:30 a 14:00 horas-, el motivo y las observaciones del caso; indicando, además, el estado de "Realizado" para cada una de ellas;

8°) Según la Municipalidad reclamante el documento aludido en el motivo inmediatamente anterior no basta para dar respuesta al requerimiento de información que motivó la decisión de Amparo cuya ilegalidad reclama, porque no es posible extraer del mismo la cantidad de horas extraordinarias que requirió Carlos Ibáñez Hormazábal, ni el desglose mensual que éste pide. El Consejo reclamado, por su parte, sostiene lo contrario, puesto que sostiene que los datos de esas Hojas de Ruta que el referido municipio tiene, unidos al contenido del banner de Transparencia Activa con la información de horas extraordinarias, permite arribar a la cantidad de horas extras que se pide, procediendo que la reclamante las calcule separadamente mes por mes del período comprendido en el requerimiento;

9°) A la luz de la normativa, motivaciones y reflexiones anotadas en los párrafos precedentes, esta Corte observa con claridad que no hay en el contenido de la decisión de Amparo cuestionada por la reclamante conculcaciones de ley en los términos planteados por ésta, no sólo porque la reclamada ha actuado apegada al ordenamiento que rige la materia, en especial conforme a lo preceptuado en los artículos 10 y 5° de la ley 20.285, sino porque, además, el fundamento fáctico invocado por el municipio que reclama para explicar su negativa a brindar la información que le pidiera el requirente señor Ibáñez no ha quedado justificado.

Ello es así por un doble orden de motivos: a) Por una parte, en la esfera jurídico-normativa, la información pedida es de aquella que forma parte del gasto público -por consiguiente, factible de ser sometida al escrutinio de la ciudadanía y, por lo tanto, no puede más que "obrar en poder" de la Administración, en este caso la Municipalidad-; y b) En el ámbito factual, la Hoja de Ruta elaborada por la reclamante -porque ésta no desconoció el hecho de tenerla para el trabajo de sus inspectores-, unida al registro de las horas extraordinarias que el ente edilicio tiene el deber de contabilizar, en el caso de que ellas existan claro está, son antecedentes en sus respectivos formatos o soportes que, conjugados, proporcionan los elementos básicos de la ecuación que puede llevar a despejar la incógnita que supone para dicho órgano el dato específico de la cantidad de horas extras que han realizado mensualmente sus fiscalizadores en dos ferias específicas, durante el trienio 2017-2019.

Dicho con otras palabras, no se trata de información que sólo se encuentra en un contexto puramente ideal, sino que se compone de datos que sí existen, son concretos, acotados y susceptibles de ser organizados y disgregados, según sea el objetivo que se persiga, pudiendo dar paso a nuevos documentos, sin necesidad de irrogar un costo o mayor gasto por ello.

Cabe relevar, por último, que si eventualmente la información a la que aspira tener acceso el requirente que viene respaldado en su afán por la institución reclamada, no fuera posible alcanzar en su singularidad, es claro que se trata de un resultado insatisfactorio para el peticionario que, con arreglo al artículo 16 de la ley 20.285, exige ser explicitado con fundamentos que evidencien el esfuerzo que no alcanzó para llegar al término deseado. Esto no se observa cumplido por la reclamante, más allá de la afirmación de un hecho negativo: carecer de la información, que - como se ha dicho y reiterado ut supra- no es justificación suficiente en el marco regulado a la información sometida al deber de publicidad;

10°) En las condiciones que han sido descritas, no queda sino concluir que el acto cuestionado a la reclamada se encuentra suficientemente fundado y no extralimita el ordenamiento que rige en materia de información pública al ordenar a la reclamante que brinde la información que le fue requerida en los antecedentes a que se refiere el presente arbitrio administrativo, razón que conducirá a su rechazo.

Y de conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 28 y siguientes de la ley 20.285 sobre Acceso a la Información Pública, se declara sin lugar el reclamo de ilegalidad deducido por la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda en contra de la decisión de Amparo C836119 pronunciada por el Consejo para la Transparencia, acto que se ajusta a derecho.

Regístrese, comuníquese y archívese, en su oportunidad.

Redactó la ministra Alejandra Pizarro Soto.

N° 25-2020 Contencioso Administrativo.-

Pronunciada por la Segunda Sala de esta Corte de Apelaciones de San Miguel, integrada por las Ministras señoras María Alejandra Pizarro Soto y Dora Mondaca Rosales y el Fiscal Judicial señor Jaime Salas Astraín.

Pronunciado por la Segunda Sala de la C.A. de San Miguel integrada por los Ministros (as) Maria Alejandra Pizarro S., Dora Mondaca R. y Fiscal Judicial Jaime Ivan Salas A. San Miguel, nueve de julio de dos mil veinte.

En San Miguel, a nueve de julio de dos mil veinte, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.