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Ilustre Municipalidad de Providencia con Consejo para la Transparencia Rol: 290-2020

Corte de Apelaciones de Santiago, 29/09/2020

Municipalidad deduce reclamo de ilegalidad en contra de la decisión adoptada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia. Corte acoge el recurso, con voto disidente.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Acogido


Ministros:

  • ELSA BARRIENTOS GUERRERO
  • Miguel Vázquez Plaza

Texto completo:

Santiago, veintinueve de septiembre de dos mil veinte.

VISTO Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que el abogado Pablo Duran Urrutia, en representación de la Ilustre Municipalidad de Providencia, deduce reclamo de ilegalidad en contra de la decisión adoptada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, en Sesión Ordinaria N° 1094, de 5 de mayo de 2020, que resolvió acoger la solicitud de amparo al derecho a la información pública, en Amparo Rol C3382- 19, presentada por el particular don Samuel Jofré Figueroa, por estimar que es ilegal.

Señala como antecedente, que con fecha 10 de abril de 2019, Samuel Jofré Figueroa requirió de la Municipalidad de Providencia, mediante Solicitud N° MU228T0003788 de Acceso a la Información Pública: a.- copia de todos los contratos celebrados entre la Municipalidad con empresas externas relativo al corte, remoción o poda de árboles en la comuna durante los años 2017 a la fecha; b.- detalle de todos los arboles y/o zonas en que se han realizado cortes, podas o remociones de árboles en la comuna, incluyendo la respectiva fundamentación o detalle del motivo de dichos trabajos, año 2017 a la fecha; c.- en caso de que se hayan realizado obras de corte, poda o remoción de árboles en la comuna directamente por la municipalidad (sin empresas externas), que se le haga envío del detalle de todos los trabajos realizados al respecto y su respectiva fundamentación o motivo de dicha obra.

Explica que el municipio dio cumplimiento al requerimiento, informando lo solicitado, y en particular, en lo relativo a la petición, de que junto al detalle de todos los árboles y/o zonas en que se han realizado cortes, podas o remociones de árboles en la comuna, se debía incluir "la respectiva fundamentación o detalle del motivo de dichos trabajos, año 2017 a la fecha", se indicó que el motivo de dichos trabajos, no se encontraba digitalizado, debiendo consultar de manera física en los libros de obras, para cuyo efecto debía dirigirse a la Dirección de Barrios y Patrimonio, ubicada en avenida Pedro de Valdivia N° 963, comuna de Providencia, indicándose el horario de atención, y profesional a cargo de los datos y estadísticas. Añadiéndose, que en el caso de requerir copia de los documentos consultados, debía pagar previamente los costos de reproducción conforme a la Ordenanza Local de Derechos Municipales.

Expresa, que el particular, con fecha 11 de mayo de 2019, dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Municipalidad, fundado en que la respuesta otorgada es incompleta o parcial, ya que: "...la municipalidad señala que debo ir a verificar y solicitar la información individual y presencialmente en la municipalidad. Precisamente ya realicé dicha solicitud a través del formulario online del organismo, que se adjunta anteriormente, motivo por el cual no es razonable que se me solicite volver a pedirla, esta vez presencialmente. La municipalidad debe sistematizar dicha solicitud y hacerme envío de dichos datos, así como se me realizó envío de la otra información solicitada..."

Aduce, que el Consejo para la Transparencia admitió a tramitación el Amparo Rol C3382-19, que la Municipalidad fue notificada el 9 de julio de 2019, presentando sus descargos el 24 de julio de 2019, y finalmente, por decisión adoptada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, en Sesión Ordinaria N° 1094, de 5 de mayo de 2020, notificada a su parte el 13 de mayo de 2020, se determinó acoger totalmente el amparo deducido por el señor Jofré, requiriendo a la señora Alcaldesa, lo siguiente: "Fundamentación o detalle del motivo de los trabajos de todos los arboles y/o zonas en que se han realizado cortes, podas o remociones de arboles en la comuna, del año 2017 a la fecha de la solicitud; ello mediante el envío por el correo electrónico señalado por el peticionario en su solicitud"

Argumenta, que no es efectivo que haya dado una respuesta parcial o incompleta al requerimiento de información efectuado por Samuel Jofré, esto, por cuanto, el artículo 15° de la Ley N° 20.285, señala: "Cuando la información solicitada, este permanentemente a disposición del público, o lo esté en medios impresos, tales como libros, compendios, folletos, archivos públicos, de la Administración, así como también en formatos electrónicos disponibles en internet o cualquier otro medio, se comunicara al solicitante la fuente, el lugar y la forma que puede acceder a dicha información, con lo cual se entenderé que la administración ha cumplido con su obligación de informar" Igual sentido queda reflejado en el Título I, artículo 6° número 3 del Reglamento de la Ley de Transparencia; por lo que, al haber comunicado al requirente de información, que la fundamentación de los motivos de los trabajos se encontraba en formato papel, precisando la unidad municipal a la cual acudir para obtenerlos, ha dado cumplimiento a esta norma.

Sostiene, que no obstante ello, el Consejo para la Transparencia, al resolver el amparo, respecto a esta alegación de su parte, señala en su considerando 5°, que conforme al artículo 17 de la Ley de Transparencia, "la información solicitada se entregaré en la forma y por el medio que el requirente haya señalado, siempre que ello no importe un costo excesivo o un gasto no previsto en el presupuesto institucional, casos en que la entrega se haré en la forma y a través de los medios disponibles"; señalando además que, conforme a la Instrucción General N° 6 del CPLT, en su numeral 3°, que dispone: "no se podré efectuar cobro alguno si la remisión de la información se realiza telemáticamente, salvo que el documento no se encuentre digitalizado y sea necesario fotocopiarlo para su posterior escaneo"

Razona, que conforme lo expuesto por el propio Consejo, se puede establecer que existe una imposibilidad de hacer entrega de la información en el formato que requiere el solicitante, ya que, dicha información se encuentra contenida en medios impresos, -libros de obras-, existiendo más de 20.000 registros que constan en éstos, en formato papel, teniendo en consideración que no todas las solicitudes en referencia, tales como poda, extracción, levante, limpieza, entre otras, presentan observaciones, para lo cual se debe revisar cada uno de los 20.000 registros, de manera individual, circunstancia debidamente informada al requirente.

Señala, que además, el Consejo en los considerandos 3° y 4° de la decisión de amparo, razona en el sentido, que el fin previsto en el artículo 15 de la Ley de Transparencia, es evitar gastos innecesarios de la administración, cuando la información requerida esté permanentemente a disposición del público, lo que estima no ocurre en la especie, ya que, considera que los libros de obras no se encuentran a disposición del público para su "obtención en soporte físico sino únicamente para consultar, revisar, y fotocopiar", lo que no permitiría tener por satisfecha la petición.

Arguye la reclamante, que lo sostenido por el Consejo es erróneo, y malinterpreta la norma en comento, por cuanto, solo atiende a la parte que indica "Cuando la información esté permanentemente a disposición del público", y no aplica lo que a continuación indica dicho artículo, esto es: "...o lo esté en medios impresos tales como libros, compendios, folletos, archivos públicos.", dando, de esta manera, lugar solo a la parte de la redacción que ampara su fundamento para acoger el amparo deducido en su contra.

Subraya, que es precisamente este artículo 15 de la Ley de Transparencia, el que ratifica el correcto actuar de la Municipalidad, al invocar en su defensa lo expresado por el legislador, el que ha sido interpretado de manera inexacta por el Consejo para la Transparencia, no habiendo sido afectado el derecho del requirente de amparo en la forma y modo establecido en el artículo 24 de la Ley N° 20.285, razón por la que dicho Consejo, -estima-, ha excedido el marco de acción legal para acoger dicho amparo, y por lo mismo, ha incurrido en la ilegalidad que hace procedente se acoja el presente reclamo.

En definitiva, solicita se acoja el reclamo de ilegalidad, en contra de la decisión adoptada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, en Sesión Ordinaria N° 1094, de 5 de mayo de 2020, respecto del amparo al derecho de acceso a la información pública Rol C3382-19, por el cual, se acogió totalmente el amparo deducido por Samuel Jofré Figueroa, por estimar ilegal la decisión adoptada por el Consejo, al interpretar erróneamente la norma del artículo 15 de la Ley N° 20.285, con costas.

SEGUNDO: Que informando el Consejo para la Transparencia, reafirma a los antecedentes administrativos descritos por el reclamante y expone que la decisión de Amparo C3382-19, adoptada por el Consejo para la Transparencia, se ajusta a derecho y al espíritu del constituyente en materia de transparencia y acceso a la información pública.

Alude a que el punto de controversia es el requerimiento de información sobre los motivos o la fundamentación para realizar cada una de las tareas de corte, poda o remoción de árboles en la comuna, sobre el que la Municipalidad indicó que dicha información no se encontraba digitalizada, por lo que para acceder a ella, debía consultarla en los libros de obras de la Dirección de Barrios y Patrimonio, indicando la fuente, lugar y forma de acceder a ella, previo pago de los costos directos de reproducción.

Razona que no corresponde tener por respondida la solicitud de acceso a la información, en los términos establecidos en los artículos 15 y 17 de la Ley de Transparencia, cuando la información específica que ha sido requerida no se encuentra de manera permanente a disposición del público, a través de un acceso expedito, ágil, completo y suficiente, toda vez que del tenor del artículo 15 de la ley antes citada, se desprende que allí se consagra una modalidad especial de entrega de la información que resulta equivalente a su entrega material o en soporte físico, y que incluso puede llegar a reemplazar a esta última, en la medida que el acceso sea permanente, expedito, completo y suficiente, de lo que se concluye, que la finalidad perseguida por la norma, es evitar que los órganos de la Administración incurran en gastos innecesarios asociados a la reproducción material de la información que le ha sido requerida, cuando ésta se encuentra efectivamente disponible en otro medio que permita el acceso a la misma, del modo ya indicado, y que satisfaga lo requerido; disposición que por lo demás debe entenderse en relación al artículo 17 del mismo cuerpo normativo, que establece que la información solicitada se entregará en la forma y por el medio que el requirente haya señalado, en este caso, mediante correo electrónico y en formato pdf.

Dice que lo pretendido por el Municipio, para dar cumplimiento a su obligación de entrega de información sobre el punto, conforme al artículo 15 antes citado, es que el requirente revisara en sus dependencias los libros de obras señalados, y adicionalmente, en caso de requerir copia de algunos antecedentes, pagara los costos de reproducción; sin embargo, con esta modalidad no está dando acceso expedito, fácil y permanente, a los fundamentos o motivos de los trabajos realizados por cortes, podas o remociones de árboles en la comuna, desde el año 2017 a la fecha de la solicitud, ni está proporcionando la información mediante correo electrónico, como ha sido requerida por el solicitante.

Argumenta que, en consecuencia, existe una inobservancia por parte del Municipio de los artículos 15 y 17 de la Ley de Transparencia.

Refrenda su tesis en lo dispuesto en la Instrucción General N° 10, número 3.1, letra a), sobre Procedimiento Administrativo de Acceso a la Información, dictada por el Consejo para la Transparencia, que en lo medular indica que cuando la información solicitada esté permanentemente a disposición del público se deberá comunicar al solicitante, con la mayor precisión posible, la fuente, el lugar y la forma en que puede tener acceso a dicha información; y que el órgano público no podrá utilizar este procedimiento cuando importe un entorpecimiento grave al ejercicio del derecho de acceso a la información; y, en la especie, la alegación del Municipio en los hechos equivale a dar una respuesta que entorpece o torna más gravoso el derecho de acceso a la información, al tiempo que no cumple con lo dispuesto en el Art. 11 letra f) de la Ley de Transparencia, que contempla el principio de facilitación, que regula que los mecanismos y procedimientos para el acceso a la información deben facilitar el ejercicio del derecho.

Adicionalmente, estima transgredido el principio de gratuidad, contemplado en el artículo 11 letra k) de la Ley de Transparencia, ya que pretende que el solicitante pague por los costos de reproducción por concepto de fotocopias, no siendo procedente la invocación de la excepción a la regla general prevista en el inciso 1° del Art. 17 de la Ley de Transparencia.

Pide el rechazo del reclamo de ilegalidad, resolviendo mantener o confirmar la Decisión de Amparo Rol C3382-19 de este Consejo.

TERCERO: Que la Ilustre Municipalidad de Providencia, representada por su Alcaldesa, impugna de ilegalidad el acuerdo o resolución recaído en el amparo por denegación de información Rol C3382-2019, señalando al efecto que dicha resolución impugnada, en lo que atañe al recurso de autos, sería ilegal, por contravenir el artículo 15 de la Ley N° 20.285, por las razones que explicita.

CUARTO: Que la Ley N° 20.285 de 2008, sobre Acceso a la Información Pública, consagró a nivel de derecho interno el derecho fundamental del acceso a la información en el interés de avanzar hacia una mayor transparencia en la gestión de la Administración del Estado y de la rendición de cuentas de la función pública, definiendo en el artículo 4° el principio de transparencia como aquel que: "consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esta información, a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley".

Esta ley, se preocupó de ampliar el concepto de información pública al definirla en el inciso 2° del artículo 5° indicando que "es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento" a menos que esté sujeta a las excepciones establecidas por una ley de quórum calificado o por la propia ley".

Finalmente, conforme al artículo 33 de la ley, corresponde al Consejo para la Transparencia resolver los reclamos por denegación de acceso a la información, y en razón de ello, conocer y decidir, sobre la procedencia de entregar determinada información en poder de órganos de la administración, en alguna de las formas que precisa.

QUINTO: Que el artículo 8° de la Constitución Política, consagró el principio de publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado, que admite como excepciones: a) que una ley de quórum calificado disponga la reserva o secreto de la información, y b) que la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dicho órgano, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación, o el interés nacional.

Por su parte, el artículo 21 de la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información Pública, acorde con la norma anterior, estableció las únicas causales de secreto o reserva, en cuya virtud se podrá denegar el acceso a la información, esto es: cuando la publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido (N° 1); los derechos de la personas, particularmente su seguridad, salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico (N° 2); la seguridad de la Nación (N° 3); el interés nacional (N° 4); cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos de acuerdo a las causales del artículo 8° de la Carta Fundamental (N° 5).

SEXTO: Que en concreto, en este caso, el sr. Jofré, solicitó a la Municipalidad de Providencia la entrega de información diversa, relativa a la corta y poda de árboles realizados en la comuna, desde el año 2017 a la fecha, y en lo particular, los motivos o fundamentación de cada corte o poda, requerimiento que la entidad edilicia respondió haciendo entrega por la vía solicitada de los antecedentes que mantenía digitalizados, y respecto de la motivación de cada actividad de corte o poda, le dio a conocer que se encontraba a su disposición en los libros de obra, señalando el departamento, persona a cargo, y horario de funcionamiento, para que el mismo requirente recogiera los datos solicitados, al no disponer de otro formato, añadiendo que dado su volumen, -más de 20.000 registros-, para el caso de necesitar fotocopia de los mismos, debía hacerse cargo de su costo.

SÉPTIMO: Que el Consejo para la Transparencia, argumenta, en el sentido que se contraviene el artículo 15 de la Ley N° 20.285, por cuanto, en este caso, la información solicitada "no se encuentra a disposición del público en forma permanente", lo que se estima una interpretación errada, puesto que dada la envergadura de la entrega de lo requerido, tanto por su volumen, como por el prolongado periodo, se debe entender cumplido en la forma como el municipio lo ha dado a conocer al peticionario.

En efecto, tal disposición señala: "Cuando la información solicitada, este permanentemente a disposición del público, o lo esté en medios impresos, tales como libros, compendios, folletos, archivos públicos, de la Administración, así como también en formatos electrónicos disponibles en internet o cualquier otro medio, se comunicará al solicitante la fuente, el lugar y la forma que puede acceder a dicha información, con lo cual se entenderá que la administración ha cumplido con su obligación de informar".

Es así, como en el caso, la información se encuentra en libros o cuadernos, que registran el motivo de cada poda o corte, proporcionando la Municipalidad la información de la fuente, el lugar y la forma por la que el requirente puede acceder a dicha información.

OCTAVO: Que asimismo, cabe considerar, que la regla general es que la información que sea solicitada deba entregarse, pero sin que ello importe un gasto excesivo no previsto en el presupuesto nacional, conforme lo dispone el artículo 17 de la Ley N° 20.285. La exigencia del particular de que la información solicitada le sea entregada mediante el envío a su correo electrónico en formato pdf, implica que personal del municipio deba dedicarse a la revisión de un alto número de anotaciones consignadas en los libros de la época, depurando la información allí contenida, ya sea fotocopiando, escaneando o realizando anotaciones, al no poseer el municipio la información como se pretende o digitalizada, lo que implica disponer de funcionarios dedicados exclusivamente a dicha labor y, además, incurrir en gastos no previstos en el presupuesto municipal, para entregarla, lo cual no se condice con lo previsto en la ley, es así, como de acuerdo a lo establecido en su artículo 17, no puede hacerse recaer en la Municipalidad la obligación de procesar de manera especial y circunstanciadamente la petición del reclamante para cumplir con la forma de entrega como lo requiere.

Lo anterior, se encuentra en concordancia con el artículo 21 numeral 1) letra c), en relación a la distracción indebida de los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones habituales como causal de reserva.

NOVENO: Que por otra parte, conforme a la Ley de Transparencia siempre debe existir un interés legítimo en la petición, toda vez que, puede ocurrir que ésta puede conducir a un caso de abuso del derecho de acceso a la información pública, como cuando, por ejemplo, la información solicitada pueda ser utilizada para fines diversos de los originales, o para beneficios personales o para aprovechar la propiedad intelectual de otro, etc. Asimismo puede agregarse un interés comercial, como sería una publicación, la creación de una base de datos o de una plataforma de servicios.

DECIMO: Que finalmente, respecto a los principios consagrados en el artículo 11 letras f) y k) de la ley en comento, que consagra los principios de la facilitación y gratuidad, éstos deben serlo dentro de cierto grado de racionalidad y, no simplemente verse la administración obligada, ante la sola petición de entrega de información, proporcionarla en la forma requerida, sin considerar sus reales y justas limitaciones.

UNDÉCIMO: Que por lo expuesto, es estimable que la Municipalidad ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 15 de la ley N° 20.285, ajustándose a las disposiciones legales, en su respuesta al requerimiento de información que le fuera solicitado por el sr. Jofré, sin incurrir en la falta que se le ha reprochado por la recurrida, por lo que, su reclamo de ilegalidad ha de ser acogido.

Por estos fundamentos, disposiciones legales citadas, y lo preceptuado en el artículo 28 y 30 de la Ley N° 20.285, se acoge, el presente reclamo de ilegalidad interpuesto por la Municipalidad de Providencia, contra el acuerdo adoptado por el Consejo Directivo, del Consejo para la Transparencia, en Sesión Ordinaria N° 1094, de 5 de mayo de 2020, contenido en la decisión que resolvió acoger el Amparo Rol N° C3382-19, presentado por Samuel Jofré Figueroa, sobre requerimiento de información, y en su lugar, se declara que queda sin efecto dicha decisión recurrida.

Acordada con el voto en contra del ministro Sr. Vázquez, quien estuvo por rechazar el recurso de ilegalidad por compartir los fundamentos de lo decidido por el Consejo para la Transparencia. Además, tiene presente lo siguiente:

1. Que, conforme al artículo 3° de la Ley N° 20285, la función pública debe ser ejercida con transparencia, lo que implica que el Órgano que la ejerce, no solo debe autorizar el conocimiento de los procedimientos, contenido y decisiones que adopte, sino que debe promover dicho conocimiento, lo que realza el principio de transparencia expresamente manifestado en el artículo 1° del indicado cuerpo de leyes. Principio que conforme al artículo 4° de la misma ley, atribuye a la Administración el deber de respetar y cautelar la publicidad tanto de los actos, resoluciones, como procedimientos y documentos a su cargo, imponiéndole además, la obligación de facilitar el acceso a la información pública, Esto es, la administración además, de permitir el acceso a la información, debe facilitarlo, en término tales que no se haga ilusorio su ejercicio.

2. Que, a su turno, el artículo 10 del indicado cuerpo normativo, consagra de manera amplia el derecho de acceso a la información pública, comprendiendo su requerimiento y a recibirla, estableciendo como límite, las excepciones legales, cuyo no es el caso.

Complementando el reconocimiento amplio del derecho a la información, el artículo 1 establece una serie de principios que deben observare al tiempo de la entrega de la información requerida. Por de pronto y, para los fines de esta impugnación, es dable traer a colación el de máxima divulgación, que comprende la entrega de información en términos amplios, sin restricciones, salvo las excepciones de reserva o secreto. Asimismo, mediante el principio de facilitación, la Administración no puede colocar obstáculos al requirente para acceder a lo pedido, como sucede en la especie en que tratándose de una información que no está permanentemente a disposición del público, atendida la naturaleza y especificidad de aquella, no siendo argumentos válidos la recarga de trabajo de los funcionarios municipales ni lo oneroso que ello podría ser, atento que la propia Municipalidad sabe dónde están ubicados los libros, ni el volumen de los requeridos. Tales cargas no es posible endosarlas al requirente, porque no es quien debe buscar una información que no se tiene ordenada ni sistematizada y cuyo valor de las fotocopias necesarias se desconoce.

Tales reparos ceden ante el derecho a acceder a una información pública carente de reserva o secreto, pues de ser así, el ejercicio del indicado derecho, se constituiría en un derecho irreal, ficticio sin ningún valor.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Redacción de la Ministro señora Durán, y del voto disidente su autor.

Ingreso Corte N° 290-2020 Contencioso Administrativo

Pronunciada por la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el Ministro señor Miguel Vázquez Plaza, e integrada por las Ministros señora Elsa Barrientos Guerrero, y señora Inelie Durán Madina.

Pronunciado por la Primera Sala de la C.A. de Santiago integrada por los Ministros (as) Miguel Eduardo Vázquez P. Elsa Barrientos G., Inelie Duran M. Santiago, veintinueve de septiembre de dos mil veinte.

En Santiago, a veintinueve de septiembre de dos mil veinte, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.