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Maximiliano Boada Iduya con SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS (SII) Rol: C4549-20

Consejo para la Transparencia, 27/10/2020

Se acoge el amparo deducido en contra del Servicio de Impuestos Internos, teniendo por entregada la información referida a la cantidad de contribuyentes caracterizados como de "alto patrimonio" en los años tributarios 2017 al 2020, atendida la conformidad manifestada por el reclamante respecto de lo informado por el órgano reclamado, con ocasión de sus descargos. Por otra parte, se requiere la entrega de copia del o de los documentos que contengan la nómina de los atributos para considerar el riesgo global de un contribuyente. Lo anterior, debido a que se descarta que otorgar acceso a aquello afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, así como también que signifique distraer de manera indebida a sus funcionarios del cumplimiento de sus labores habituales. El Consejero don Francisco Leturia Infante se abstuvo de intervenir y votar en el presente caso.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Totalmente

Descriptores analíticos:

Tema
Materia
Tipo de Documento


Consejeros:

  • Francisco Javier Leturia Infante (Inhabilitación)
  • Gloria de la Fuente González (Unánime)
  • Jorge Jaraquemada Roblero (Unánime)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO ROL C4549-20

Entidad pública: Servicio de Impuestos Internos (SII)

Requirente: Maximiliano Boada Iduya

Ingreso Consejo: 02.08.2020

RESUMEN

Se acoge el amparo deducido en contra del Servicio de Impuestos Internos, teniendo por entregada la información referida a la cantidad de contribuyentes caracterizados como de "alto patrimonio" en los años tributarios 2017 al 2020, atendida la conformidad manifestada por el reclamante respecto de lo informado por el órgano reclamado, con ocasión de sus descargos.

Por otra parte, se requiere la entrega de copia del o de los documentos que contengan la nómina de los atributos para considerar el riesgo global de un contribuyente. Lo anterior, debido a que se descarta que otorgar acceso a aquello afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, así como también que signifique distraer de manera indebida a sus funcionarios del cumplimiento de sus labores habituales.

El Consejero don Francisco Leturia Infante se abstuvo de intervenir y votar en el presente caso.

En sesión ordinaria N° 1139 del Consejo Directivo, celebrada el 27 de octubre de 2020, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C4549-20.

VISTO:

Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.

TENIENDO PRESENTE:

1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 29 de mayo de 2020, don Maximiliano Boada Iduya solicitó al Servicio de Impuestos Internos - en adelante también SII-, lo siguiente:

a) "Definición que utiliza el Servicio de Impuestos Internos para catalogar a un contribuyente de "alto patrimonio".".

b) "Cantidad de contribuyentes caracterizados como de "alto patrimonio" en los años tributarios 2017, 2018, 2019 y 2020, segmentado por región en cada caso".

c) "Atributos, características o elementos para considerar el riesgo global de un contribuyente. A modo de referencia, en el plan de gestión de cumplimiento tributario del 2018, en la página 12, se señala "permite también diferenciar las acciones de tratamientos a aplicar en cada caso, en base a 170 atributos definidos para determinar la clasificación de riesgo global de cumplimiento de los contribuyentes". Al respecto de este punto solicito: (i) Cantidad Actual de atributos considerados, (ii) Mención de cada uno, y (iii) estándares de medición cuantitativo o cualitativo a aplicar en cada caso".

d) "Metodología y ponderación de cálculo del riesgo global de contribuyente".

2) RESPUESTA: El Servicio de Impuestos Internos mediante resolución exenta N° 18663, sin fecha informó, en lo pertinente a lo consultado en el literal b) del requerimiento, que no poseen la información en los términos solicitados, "considerando que los datos móviles que se utilizan para efectuar dicha estadística, teniendo que generarse dichos datos y hacerlo implicaría elaborar estadísticas y un estudio particular por parte del Servicio que resulta imposible entregar en este momento por tratarse de un elevado número de actos administrativos, de conformidad a lo establecido en el artículo 21 N° 1, Letra c), de la Ley N° 20.285, por ello, se entrega la información correspondiente a la nómina que se registra actualmente...". Citando jurisprudencia de este Consejo en tal sentido.

Por su parte, respecto de lo consultado en los literales c) y d) de la solicitud, detalló la metodología adoptada para comprender y administrar el Sistema Tributario. Así, los "atributos son clasificados en cinco clases (clase 1, clase 2, clase 3, clase 4 y clase 5) de acuerdo al nivel de impacto que podría tener dicho atributo respecto del potencial riesgo de incumplimiento tributario asociado a cada contribuyente. Así, un atributo de clase 1 es un atributo que, si bien denota cierto riesgo de incumplimiento por parte del contribuyente, no implica necesariamente un riesgo potencial por parte de este, teniendo un impacto casi despreciable en comparación a las categorías de atributos más altas y que en conjunto con otros atributos configuran una estimación de riesgo más específica. Asimismo, un atributo de clase 5, es un atributo que por sí sólo da señales de procedimientos que pueden lesionar gravemente al Sistema Tributario. La conjugación de estas variables (dicotómicas y continuas) clasificadas en estas cinco clases (clase 1, clase 2, clase 3, clase 4 y clase 5) nos entregan el score o probabilidad para la Clasificación de Riesgo Global. Metodológicamente desde el año 2015, la forma de cálculo de la Clasificación de Riesgo Global se ha ido sofisticando y enriqueciendo en componentes, cobertura y en la forma de interpretar el riesgo en el Sistema Tributario. Adicionalmente, el propio dinamismo del sistema con sus constantes cambios hace que los atributos se evalúen, cambien, entren y salgan período a período. Actualmente los atributos utilizados para el cálculo del indicador del año 2019 se distribuyen de la siguiente manera...".

3) AMPARO: Con fecha 2 de agosto de 2020, don Maximiliano Boada Iduya dedujo amparo a su derecho de acceso en contra del Servicio de Impuestos Internos fundado en la respuesta incompleta o parcial. En particular, sostuvo que no proporcionaron lo solicitado en el literal b) y la totalidad de lo pedido en el literal c) del requerimiento. En este último punto, solicita lo siguiente: "(i) la denominación de cada uno de los 289 atributos cuya utilización es reconocida por el Servicio en su respuesta, (ii) la caracterización de cada uno de ellos en cuanto a gravedad y naturaleza, y (iii) una descripción del contenido de cada atributo, considerando como han de valorarse)".

4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director Nacional del -Servicio de Impuestos Internos mediante Oficio N° E13.756, de fecha 18 de agosto de 2020, para que formule sus descargos y observaciones.

El órgano reclamado por medio de correo electrónico de fecha 2 de septiembre de 2020, remitió sus descargos y observaciones, señalando, en primer lugar, la inadmisibilidad del presente amparo por no concurrir los presupuestos establecidos en el artículo 24 de la Ley de Transparencia para su procedencia, puesto que efectuaron la respuesta dentro de plazo y en ella se declaró la entrega total de la información solicitada.

Por otra parte, complementan la información proporcionada en su respuesta respecto de lo consultado en el literal b) del requerimiento.

Finalmente, en cuanto a lo solicitado en el literal c) de la presentación, sostienen que entregaron toda la información relativa a atributos, características o elementos para considerar el riesgo global de un contribuyente en forma detallada, inclusive con cuadros, gráficos, explicaciones pormenorizadas, estimaciones y ejemplos. Además, consideran que en su amparo el reclamante exige mayor detalle de lo originalmente solicitado. Por otro lado, estiman que otorgar acceso a la información en los términos señalados en la reclamación, afectaría las debidas funciones del órgano, desde el punto de vista del Modelo de Gestión de Cumplimiento Tributario, conforme a lo establecido en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. A saber, la clasificación de riesgo global es una de las herramientas de gestión que utilizan actualmente para interpretar y resumir la relación de los contribuyentes con el sistema tributario desde el punto de vista del riesgo de incumplimiento tributario. Por lo que, el objetivo de contar con una Clasificación de Riesgo Global de los contribuyentes es dotar a la organización de una herramienta de gestión estratégica, que permita a los niveles directivos tomar decisiones en función de la agrupación y de las características propias de sus unidades de negocio. Desde ese punto de vista, la entrega de la totalidad de la información en la forma ahora pedida en el amparo afectaría la gestión estratégica del cumplimiento tributario y, desde luego, con ello la función principal de ese Servicio, esto es, la función fiscalizadora respecto al cumplimiento tributario.

Adicionalmente, señalan que no resulta posible entregarlo, considerando los datos móviles que se utilizan para efectuar la clasificación de riesgo, teniendo que generarse dichos datos y hacerlo implicaría elaborar estadísticas y un estudio particular que resulta imposible entregar en este momento por tratarse de un elevado número de actos administrativos, de conformidad a lo establecido en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. En efecto, es posible extraer una nómina de atributos, pero eso es solo una parte de lo pedido, ya que aquello implica la combinación de múltiples factores, dicha labor no significa solamente hacer una simple enumeración, indicación o nómina de atributos, ya que finalmente ello implica la matriz de riesgo del SII con la combinación de múltiples factores, lo que de poder realizarse, se debe hacer por al menos un funcionario de la Subdirección de Fiscalización con dedicación exclusiva, lo cual tomaría una cantidad mínima de 6 semanas, ya que tal acción significaría al menos un procesamiento de información para ese exclusivo efecto, lo que configura una distracción indebida del funcionario de sus labores habituales. Citando jurisprudencia en tal sentido.

5) SOLICITUD DE PRONUNCIAMIENTO: Atendido lo señalado precedentemente, esta Corporación mediante correo electrónico, de fecha 29 de septiembre de 2020, solicitó al reclamante pronunciarse sobre los antecedentes complementarios proporcionados por el órgano reclamado.

La parte reclamante por medio de correo electrónico de fecha 7 de octubre de 2020, informó, en lo pertinente, su conformidad con los antecedentes proporcionados respecto de lo pedido en el literal b) de la solicitud. En cambio, en cuanto a lo informado por el órgano reclamado referente a la demás información solicitada manifiesta su disconformidad. En particular, sostuvo que requiere la entrega del "listado completo de los 289 atributos con que el Servicio de Impuestos Internos caracteriza el riesgo global de un contribuyente, incluyendo, para cada uno de ellos, su (i) nombre, (ii) descripción, (iii) score o probabilidad, (iv) estimación de consecuencias, y (v) clase".

Y CONSIDERANDO:

1) Que, previamente, respecto a lo alegado por el Servicio de Impuestos Internos, en el sentido de que este amparo debió ser declarado inadmisible, cabe tener presente que el fundamento de la presente reclamación es la respuesta incompleta o parcial, pues no se le otorgó acceso a parte de lo pedido, acompañando los antecedentes que requiere el artículo 24 de la Ley de Transparencia, por lo tanto, se desechará dicha alegación.

2) Que el presente amparo se funda en la respuesta incompleta o parcial, circunscribiéndose el objeto de este a lo pedido en los literales b) y c) del requerimiento. Al respecto el órgano reclamado, con ocasión de sus descargos complementó la información otorgada en su oportunidad, en atención a lo cual, este Consejo solicitó al reclamante, de la forma indicada en el N° 5 de la parte expositiva de esta decisión, pronunciamiento acerca de la suficiencia aquella, quien manifestó su disconformidad respecto de lo pedido en el literal c) de la solicitud. Razón por la cual, se acogerá el amparo en cuanto a lo requerido en el literal b) de la presentación, teniendo por entregada la información de manera extemporánea.

3) Que en cuanto a la información reclamada respecto de lo pedido en el literal c) de la solicitud, se debe tener presente que en el requerimiento que da origen al presente amparo, se solicitaba referente a los atributos, características o elementos para considerar el riesgo global de un contribuyente, lo siguiente: "(i) Cantidad Actual de atributos considerados, (ii) Mención de cada uno, y (iii) estándares de medición cuantitativo o cualitativo a aplicar en cada caso". Sin embargo, con ocasión de la reclamación interpuesta, se requiere acceso a "(i) la denominación de cada uno de los 289 atributos cuya utilización es reconocida por el Servicio en su respuesta, (ii) la caracterización de cada uno de ellos en cuanto a gravedad y naturaleza, y (iii) una descripción del contenido de cada atributo, considerando como han de valorarse). Posteriormente, en su pronunciamiento, solicitó la entrega del "listado completo de los 289 atributos con que el Servicio de Impuestos Internos caracteriza el riesgo global de un contribuyente, incluyendo, para cada uno de ellos, su (i) nombre, (ii) descripción, (iii) score o probabilidad, (iv) estimación de consecuencias, y (v) clase".

4) Que la información reclamada que se encuentra comprendida en el requerimiento que da origen al presente amparo, dice relación con la mención de cada uno de los atributos consultados contenida en el punto ii) del literal c) de la solicitud. Por su parte, los demás antecedentes requeridos con ocasión de la reclamación y del pronunciamiento del reclamante, exceden el tenor literal del requerimiento que dio origen a este amparo, por lo que, su entrega se descartará por improcedente. Lo anterior, no obsta que aquellos puedan ser requeridos mediante una nueva solicitud de acceso.

5) Que en cuanto a la información solicitada en el punto ii) del literal c) del requerimiento, el órgano reclamado alegó que concurren a su respecto las causales de secreto o reserva dispuesta en el artículo 21 N° 1 y N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. Así, en lo relativo a la primera causal de excepción alegada, sostiene que la clasificación de riesgo global es una de las herramientas de gestión que utilizan actualmente para interpretar y resumir la relación de los contribuyentes con el sistema tributario desde el punto de vista del riesgo de incumplimiento. Por lo que, el objetivo de contar con aquella es dotar a la organización de una herramienta de gestión estratégica, que permita a los niveles directivos tomar decisiones en función de la agrupación y de las características propias de sus unidades de negocio. De esta forma, consideran que la entrega de la totalidad de los antecedentes requeridos en los términos señalados con ocasión del amparo, afectaría la gestión estratégica del cumplimiento tributario y con ello su función fiscalizadora respecto de aquel.

6) Que el órgano reclamado argumenta la causal en razón de los antecedentes requeridos por el reclamante en su amparo, sin embargo, cabe hacer presenten que aquellos exceden el tenor literal de la solicitud de acceso en los términos razonados en los considerandos tercero y cuarto de esta decisión, por lo que, no señala específicamente cómo el hecho de divulgar la nómina de los 289 atributos consultada, pueda afectar el debido cumplimiento de sus funciones fiscalizadoras, más si se tiene en cuenta que con ocasión de su respuesta señaló que atendido el propio dinamismo del sistema con sus constantes cambios hacen que aquellos se evalúen, cambien, entren y salgan período a período. De esta forma, al informar los correspondientes al año 2019, no significa que estos sean los mismos a considerar en un próximo periodo tributario. En consecuencia, se descartará la concurrencia de la causal de excepción alegada, en el presente caso.

7) Que, en segundo lugar, el órgano reclamado alegó la concurrencia de la causal de secreto o reserva dispuesta en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. En tal sentido, se debe hacer presente que esta Corporación ha establecido que aquella sólo puede configurarse, en la medida que las tareas que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo, este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que suponen tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información o el costo de oportunidad, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad.

8) Que, en dicho contexto, cabe considerar lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".

9) Que, en la especie, el SII argumentó que otorgar acceso a lo pedido implicaría elaborar estadísticas y un estudio particular en base a un elevado número de actos administrativos. Sin embargo, sostienen que es posible extraer una nómina de atributos, siendo aquello el objeto del presente amparo, según lo razonado en los considerandos tercero y cuarto. En consecuencia, en virtud de lo alegado por el propio Servicio se descartará la concurrencia de la causal alegada, acogiendo el amparo en este aspecto, requiriendo la entrega de copia del o de los documentos que contengan la nómina requerida.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33, LETRA B), DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33, LETRA B), DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

I. Acoger el amparo interpuesto por don Maximiliano Boada Iduya en contra del Servicio de Impuestos Internos, teniendo por entregado lo pedido en el literal b) del requerimiento, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.

II. Requerir al Sr. Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos, lo siguiente:

a) Hacer entrega al reclamante de copia del o de los documentos que contengan la nómina de los 289 atributos para considerar el riesgo global de un contribuyente

b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.

c) Acreditar la entrega efectiva de la información señalada en el literal a) precedente, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley de Transparencia, por medio de comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dio cumplimiento a las obligaciones impuestas en la presente decisión en tiempo y forma.

III. Encomendar al Director General (S) y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Maximiliano Boada Iduya y al Sr. Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos.

En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Jorge Jaraquemada Roblero y su Consejera doña Gloria de la Fuente González. Se deja constancia que el Consejero don Francisco Leturia Infante, sin perjuicio de concurrir para formar quórum, en forma previa al conocimiento del presente caso, manifestó su voluntad de abstenerse de intervenir y votar en el mismo, por estimar que podría concurrir a su respecto la causal establecida en el número 6 del artículo 62 del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado y en el numeral 1° del acuerdo de este Consejo sobre tratamiento de los conflictos de intereses, adoptado en su sesión N° 101, de 9 de noviembre de 2009, es decir, existir circunstancias que le restan imparcialidad para conocer y resolver el asunto controvertido, solicitud y voluntad que este Consejo acoge en su integridad.

Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Ana María Muñoz Massouh.