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Ministerio de Relaciones Exteriores con Consejo para la Transparencia Rol: 467-2020

Corte de Apelaciones de Santiago, 17/11/2020

Consejo de Defensa del Estado, en representación del Ministerio de Relaciones Exteriores, deduce reclamo de ilegalidad en contra del Consejo para la Transparencia, acoge amparo disponiendo hacer entrega al reclamante de copia de los reportes (oficios y memorándum) emitidos por la embajada de Chile en China. Analizado lo expuesto, la Corte de Apelaciones rechaza el recurso de reclamación interpuesto


Tipo de solicitud y resultado:

  • Rechazado


Ministros:

  • Alejandro Rivera Muñoz
  • Mireya López Miranda

Texto completo:

Santiago, diecisiete de noviembre de dos mil veinte.

Vistos:

1°.- Que, comparece Ruth Israel López, Abogada Procurador Fiscal de Santiago del Consejo de Defensa del Estado, por el Estado de Chile y en particular en representación del Ministerio de Relaciones Exteriores, ambos domiciliados para estos efectos en calle Agustinas 1687, comuna y ciudad de Santiago, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 29 de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, deduciendo reclamo de ilegalidad en contra del Consejo para la Transparencia (en adelante también "CPLT"), representado por su Directora General doña Andrea Ruiz Rosas, ambos domiciliados en calle Morandé 360, Piso 7, comuna de Santiago, atendida la Decisión sobre Amparo en rol C6826-19, adoptada por votación de la mayoría de su Consejo Directivo en sesión ordinaria N° 1119 de 7 de agosto de 2020 y notificada el 12 de agosto en curso, mediante oficio, disponiendo en definitiva hacer entrega al reclamante Alejandro Fainé Maturana de copia de los reportes (oficios y memorándum) emitidos por la embajada de Chile en China, que buscaban informar a la Cancillería aspectos de coyuntura de sucesos ocurridos en esa nación en los diversos períodos históricos que en la misma se precisan.

Lo anterior se origina en solicitud de acceso a la información parte del Sr. Alejandro Fainé Maturana, quien solicitó copia de los reportes emitidos por la embajada de Chile en China, que buscaban informar a Cancillería aspectos de coyuntura relevantes de sucesos ocurridos en esa nación asiática en los períodos que precisa, siendo que, mediante Resolución Exenta N° 3620, de 25 de septiembre de 2019, la Subsecretaría de Relaciones Exteriores del Ministerio dio respuesta a la petición, acogiéndola parcialmente, accediendo así a la entrega de parte de la información solicitada y denegándola respecto de la información que en definitiva motivó este reclamo, ya que:

"La difusión de la información afectará de forma presente o probable, y de forma específica, las relaciones internacionales, en particular con la República Popular China, toda vez que el contenido de los documentos declarados secretos o reservados por esa Secretaría de Estado a través del acto administrativo precedentemente singularizado, incluyen expresiones en materia de política exterior y de las relaciones bilaterales brindadas por distintos funcionarios locales entre los años 1971 a 1989, todas ellas en audiencias, reuniones o conversaciones con personal diplomático chileno, las cuales fueron formuladas bajo una expectativa razonable de reserva, y que fueron recogidos por Embajadores de esa época.

En este sentido, el hecho de dar a conocer estas opiniones y expresiones, independiente del momento histórico en el cual fueron emitidas, podría ser interpretado de forma inconsistente con los principios que rigen la política exterior del Estado de Chile, así como también, deterioraría las confianzas depositadas y la buena fe entre los respectivos Gobiernos, significando, en definitiva, un desmedro del interés nacional -particularmente, las relaciones bilaterales de Chile con la República Popular China- y, consecuencialmente, el debido cumplimiento de las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores dentro del marco de la colaboración internacional."

Pese a lo anterior, en su Decisión de Amparo el Consejo Para la Transparencia desestimó estos argumentos, por lo que ordenó entregar a la solicitante todos los antecedentes, con la instrucción de tarjar datos sensibles que a su juicio consideró y especificó o bien reservar íntegramente su contenido, según se señala en la misma sentencia.

2°.- Que, aduce la recurrente que en el caso propuesto procedían las causales de secreto o reserva contemplados en los N° 1 y N° 4 del artículo 21 de la Ley de Transparencia (20.285), referidas a los casos en que su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente y; cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el interés nacional, en especial si se refieren a la salud pública o las relaciones internacionales y los intereses económicos o comerciales del país.

Respecto de lo primero, aduce la reclamante que la entrega afectará de forma presente o probable, y de forma específica, las relaciones internacionales, en particular con la República Popular China, dada la confidencialidad y reserva con que fue emitido su contenido por los altos funcionarios de cada país, resultando esta publicidad contradictoria con los principios que rigen la política exterior del Estado de Chile, así como también, deterioraría las confianzas depositadas y la buena fe entre los respectivos Gobiernos de la comunidad internacional, significando, en definitiva, un desmedro del interés nacional -particularmente, las relaciones bilaterales de Chile con la República Popular China- y, consecuencialmente, el debido cumplimiento de las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores dentro del marco de la colaboración internacional, lo que extiende a su colaboración con S.E. el Presidente de la República en el diseño, planificación, prospección, conducción, coordinación, ejecución, control e información de la política exterior que éste formule, proponiendo y evaluando las políticas y planes orientadas a fortalecer la presencia internacional del país, y velando por los intereses de Chile, con el propósito de elevar la calidad del desarrollo, seguridad y bienestar nacional -tal como prescribe el artículo 1 de la Ley N° 21.080, en concordancia a lo previsto en el artículo 32 N° 15 de la Constitución Política de la República-, de manera que sólo a este órgano del Estado, como colaborador directo e inmediato de la Primera Magistratura de la Nación, le corresponde calificar si la develación de la información requerida afecta el interés nacional, haciendo referencia a la sentencia de la Excma. Corte Suprema, dictada el día 13 de enero de 2014, causa Rol N° 13510-2013.

En cuanto a la segunda motivación, señala que el CPLT para contravenir su procedencia, se limita a citar la opinión de un experto destacado, emitida a su petición, que pareciera justificar su competencia para determinar la afectación a las relaciones internacionales del país por la publicidad de la información, por sobre la facultad exclusiva de la Presidencia de la República, pero precisa que en el mismo informe, el jurista informante recoge que "En materia de jurisprudencia, debe destacarse el fallo de la Corte Suprema de 3 de julio de 2007, caso en que le fue solicitado, vía amparo especial, que ordenara al Ministro de Relaciones Exteriores entregar información acerca de los países por los cuales Chile había votado para el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en mayo de 2006, el criterio que había utilizado para valorar los informes sobre derechos humanos de los países candidatos y los documentos que contuvieran esas valoraciones. El Ministro respectivo solicitó no dar lugar a la petición, alegando que la votación en cuestión se había realizado en reserva, como era tradición en ese organismo, precisamente para evitar que la divulgación de las apreciaciones que un país hacía acerca del comportamiento de otro en materia de derechos humanos, pudiera causar consecuencias indeseables o fricciones innecesarias en las relaciones diplomáticas entre Estados. En consecuencia, argumentó que hacer público lo solicitado amenazaba con causar sustancial perjuicio al Estado de Chile, en sus relaciones con los demás países, por lo que debía negarse la información por razones de interés nacional. La Corte, luego de constatar que la votación era secreta, le bastó, para desechar la demanda, afirmar que "la causal invocada... se estima fundamentada y congruente con las decisiones del organismo supranacional que dispuso la reserva de la votación,...". De ese modo, al fallo parece bastarle con que el secreto decretado por el Ministerio de Relaciones Exteriores coincida con una regla de reserva de un órgano supranacional, sin que sea necesario estimar un efectivo daño a las relaciones exteriores". (Causa Rol N° 1380/2007 "Claudia Lagos Lira y Marcela Fajardo con Presidencia de la República (Ministerio de Relaciones Exteriores).

En cuanto al concepto de "interés nacional", si bien no se encuentra definido en la ley, en lo sustancial, ella confluye en el establecimiento de un estándar genérico encaminado a proteger un aspecto relevante del bien común de la sociedad política conformada por todos los habitantes de la nación o a la satisfacción de necesidades, objetivos o demandas propias de la comunidad nacional que, vinculadas al ámbito de las relaciones diplomáticas y a la defensa de sus aspiraciones internacionales esenciales, deben ser atendidas, evaluadas y solucionadas por los organismos estatales pertinentes bajo la dirección central del Presidente de la República, a quien el constituyente ha encargado como Jefe de Estado la conducción de los intereses del país en esta materia.

3°.- Que, en este contexto la recurrente sostiene que el derecho internacional, supone la buena fe y reciprocidad entre los Estados como principios fundamentales, por lo que no se puede entregar una información que otro País podría suponer reservada. Ello implicaría una afectación al interés nacional, cuya protección respecto de materias atingentes a la soberanía y a la integridad territorial, constituye un concepto propio de la legislación chilena, que lo protege, aun cuando no se encuentra definido en la ley, y apunta a un beneficio para el país en su conjunto, relacionado con el bien común. El estándar apunta a la prudencia en las relaciones internacionales, en las que un desliz podría tener consecuencias, tensionándolas o dificultándolas, lo que relacionado con el numeral 4° del artículo 21 de la Ley de Transparencia, en análisis, ejemplifica tres casos en que se ve comprometido el interés nacional, refiriéndose en especial a la salud pública o las relaciones internacionales y los intereses económicos o comerciales del país.

Es por ello, que la reclamante hace suyo el voto en contra del Presidente del Consejo Para la Transparencia, don Jorge Jaraquemada Roblero, quien no comparte lo razonado en la Decisión, estimando que el presente amparo debió rechazarse, agregando que la afectación que refiere la ley dice relación con el potencial de la capacidad de causar daño al interés nacional la divulgación de la información, afectando las relaciones internacionales; no se trata de una certeza en donde el daño ya se ha producido, toda vez que el sentido de la reserva es justamente prevenirlo.

En consecuencia, el CPLT no ha respetado la concurrencia de las causales de secreto o reserva, auto otorgándose atribuciones que no posee, pues nuestro derecho se las ha entregado exclusivamente a la Presidencia de la República con la colaboración de sus organismos técnicos; de tal manera que al controvertir la apreciación del órgano encargado, la mayor autoridad del País, pretende dar publicidad a información cuyo conocimiento afectaría tanto el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido como también el interés nacional, en especial en lo referido a las relaciones internacionales y los intereses económicos o comerciales del país, por lo que pide que lo acoja, dejando sin efecto el señalado acto, y se declare que corresponde rechazar en su integridad el amparo deducido en su oportunidad por Alejandro Fainé Maturana.

4°.- Que, informando el Consejo para la Transparencia, evacuó el informe solicitado por esta Corte, Ingreso N° 467-2020, caratulado "CONSEJO DE DEFENSA DEL ESTADO - MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES con CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA", señalando que las causales de reserva invocadas fueron las del artículo 21 N° s. 1 y N° 4 de la Ley de Transparencia, afirmándose que la divulgación de la información contenida en los documentos denegados, afectará de forma presente, probable y especifica las relaciones internacionales, en particular con la República Popular China, toda vez que el contenido de dichos instrumentos, incluyen expresiones en materia de política exterior y de las relaciones bilaterales brindadas por distintos funcionarios locales en las fechas señaladas, todas ellas en audiencias, reuniones o conversaciones con personal diplomático chileno, bajo una expectativa razonable de reserva, y que fueron recogidos por los Embajadores de la época.

En este sentido, el hecho de dar a conocer estas opiniones y expresiones, independiente del momento histórico en el cual fueron emitidas, podría ser interpretado de forma inconsistente con los principios que rigen la política exterior del Estado de Chile, así como también, deterioraría las confianzas depositadas y la buena fe entre los respectivos Gobiernos, significando, en definitiva, un desmedro del interés nacional -particularmente las relaciones bilaterales de Chile con la República Popular China- y, consecuencialmente, el debido cumplimiento de las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores dentro del marco de la colaboración internacional.

Añade que, luego de analizar y ponderar todos los argumentos de las partes, por Decisión de Amparo Rol C6826-19, adoptada con fecha 07 de agosto de 2020, el Consejo para la Transparencia acogió parcialmente el Amparo por Denegación de Acceso a la Información deducido en contra de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, requiriendo a la Sra. Subsecretaria de Relaciones Exteriores, que entregue al solicitante, la siguiente información: "copia de los reportes (oficios y memorándum) emitidos por la embajada de Chile en China, que buscaban informar a la Cancillería aspectos de coyuntura de sucesos ocurridos en esa nación en los siguientes períodos: -Diciembre 1970 (formalización de las relaciones diplomáticas) a abril de 1972: Abarca instalación de embajada, temas iniciales en las relaciones diplomáticas y visión del acercamiento Nixon Mao que culmina con visita de Estado en febrero de 1972. -Mayo-Diciembre 1976: Meses previos y posteriores a la muerte de MAO. -Abril-septiembre 1989: Mes previo y posteriores a sucesos de Tiananmén".

Sin embargo, en forma previa a dicha entrega, ordenó que el órgano deberá tarjar toda la información sensible anotada en el considerando 4° de la decisión reclamada, dejando únicamente aquellos antecedentes generales cuya publicidad no tiene el mérito de afectar los bienes jurídicos antes señalados, tales como descripciones de hechos de público conocimiento, situaciones de cotidiana ocurrencia de parte de los informantes, publicaciones de prensa, actividades, visitas o reuniones protocolares, estadísticas económicas y comerciales oficiales, entre otras, de acuerdo a lo apuntado en el considerando 5°.

En consecuencia, en forma previa a la entrega de la información al solicitante, el Ministerio de Relaciones Exteriores deberá proceder a tarjar de los documentos requeridos, aquella información sobre determinados hechos que resultan sensibles para las relaciones bilaterales entre Chile y la República Popular China, en particular determinadas opiniones o análisis relevantes y estratégicos de los informantes sobre el acontecer político, económico y social de China y otros países, como asimismo, sobre situaciones puntales de Chile con el referido país, y este último con otros Estados y descripciones de hechos sensibles, por estimar que la develación de dicha información afectaría no sólo el interés nacional, en los términos dispuestos en el artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia, sino que además, de manera probable, el debido funcionamiento del Ministerio de Relaciones Exteriores, según lo establecido en el artículo 21 N° 1 de la misma ley, ello conforme se detalla antecedente a antecedente en la misma sentencia.

5°.- Que, se añade por el tribunal informante que la controversia está circunscrita a la obligación del órgano de otorgar acceso a partes acotadas y específicas de la información que se encuentra contenida en un Memorándum y 44 oficios, todos emitidos por la Embajada de Chile en la República Popular China a la Cancillería, relativos a hechos ocurridos en la década de 1970 y 1980; lo anterior, en cumplimiento de lo resuelto por el Consejo para la Transparencia en la Decisión de Amparo C6826-19, invocando en consecuencias, las causales de reserva contenidas en los numerales 1° y 4° del artículo 21 de la Ley de Transparencia.

En primer lugar alega que el reclamo de ilegalidad es improcedente respecto de la invocación manifiesta de la causal del Art. 21 N° 1 de la LT, invocada por el Consejo de Defensa del Estado en representación del Ministerio de Relaciones Exteriores, argumentando que la revelación de la información contenida en los documentos cuya publicidad se ordena afectaría el debido cumplimiento de las funciones de dicha Secretaría de Estado, al debilitar las relaciones bilaterales de Chile con la República Popular China, siendo que lo anterior encuentra expresa prohibición establecida en el artículo 28 de la Ley de Transparencia, particularmente su inciso 2°, que prohíbe a los órganos de la Administración del Estado, en este caso, al Ministerio de Relaciones Exteriores, reclamar de ilegalidad ante esta Corte de Apelaciones para impugnar lo resuelto, al pronunciarse en relación a las diversas hipótesis contempladas en el incido 1 del artículo 21 de la LT; lo anterior redunda en que dicha repartición ministerial, en tanto servicio público creado para el cumplimiento de la función administrativa, carece de legitimación activa para deducir la presente impugnación basada en la causal de reserva alegada y luego, afirma que al no haberse acreditado sus presupuestos, solo cabía desestimarla, toda vez que no afecta el debido cumplimiento de las funciones del Ministerio de R.R.E.E., agregando que el Consejo acogió parte importante de las alegaciones efectuadas en procedimiento de amparo por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, resolviendo conferir acceso en forma acotada a la información reclamada en el amparo, limitando la publicidad a antecedentes de carácter general, tales como descripciones de hechos de público conocimiento, situaciones de cotidiana ocurrencia de parte de los informantes, publicaciones de prensa, actividades, visitas o reuniones protocolares, estadísticas económicas y comerciales oficiales, entre otras lo que llevó a concluir que la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, puede proporcionar la información en la forma detalladamente ordenada en la parte resolutiva de la decisión rol C6826-19, sin que ello afecte el debido cumplimiento de sus funciones, toda vez que únicamente da cuenta de antecedentes generales cuya publicidad no tiene el mérito de afectar los bienes jurídicos del debido cumplimiento de las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores o el interés nacional, se trata de información solicitada obra en poder de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, ha sido generada con presupuesto público, en el ejercicio de las funciones y atribuciones que le confiere la ley, por lo que se considera, en principio, de carácter pública, correspondiendo la carga de la prueba del secreto a quien lo invoca. En este caso la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, durante la tramitación del amparo no logró acreditar la afectación alegada al debido cumplimiento de sus funciones, ni tampoco la reserva esgrimida en virtud del interés nacional, respecto de la información relativa a aspectos de carácter general, no sensible, acotada y de una data de entre 30 a 50 años cuya entrega se ordena de la decisión de amparo reclamada en autos, lo que llevó a ese Consejo a desestimar las causales de reserva alegadas consagradas en los N° s 1 y 4 del Art. 21 de la LT.

6°.- Que, en cuanto a la causal de reserva del artículo 21 N° 4, que precisa que podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información "cuando su publicidad comunicación o conocimiento afecte el interés nacional, en especial si se refieren a la salud pública o las relaciones internacionales y los intereses económicos o comerciales del país", se hizo presente que el principio es la publicidad del artículo 8° de la Carta Fundamental, consagra el mandato básico de publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado, el cual, complementado con el Derecho de Acceso a la Información reconocido implícitamente en el Art. 19 N° 12 de la Carta Fundamental, como una manifestación de la Libertad de Expresión, establece que el secreto o reserva es de carácter excepcional, siendo que la información parcial a que se dio acceso no detenta el carácter de sensible, y en ese contexto, no tiene la potencialidad de provocar una afectación presente o probable y con suficiente especificidad, al interés de la nación desde la perspectiva de sus relaciones internacionales y/o bilaterales.

A dicho respecto, precisa que lo ordenado entregar no dice relación con información estratégica para las relaciones internacionales, más aun si se considera que a partir del año 2005 se modificó la legislación sobre el derecho de acceso a la información, desconociéndose la aplicación "in actum" de normas de orden público, que exigen que en cada caso concreto se efectúe un "test de daño" para constatar una real afectación a algunos de los bienes jurídicos que la Constitución protege, siendo que hoy se requiere para determinar si se configura o no la causal de excepción al principio de publicidad y transparencia, llevar a cabo el juicio de afectación, a cargo precisamente de ese Consejo, que fue lo que hizo en ordena a determinar si provoca o tiene la potencialidad de provocar un daño presente, probable, concreto y específico al interés nacional, lo que no se justificó, siendo que la decisión reclamada ordena precisamente reservar toda aquella información contenida en los 45 reportes requeridos, que pudiesen dar a conocer este tipo de información, que podría caracterizarse como de carácter sensible para el interés nacional y las relaciones bilaterales, por lo que los planteamientos sostenidos en el amparo por la parte recurrente de ilegalidad, fueron en gran parte acogidos por la decisión rol C6826-19.

Por último, y atendido lo señalado previamente, a objeto de ponderar en concreto la afectación del bien jurídico eventualmente afectado, el Consejo aduce que tuvo a la vista la información objeto del amparo, reiterando que lo parcialmente entregado al acceso público, contienen antecedentes de carácter general, sobre aspectos administrativos de la Embajada de Chile en la República Popular China, resultando reservados los únicamente los aspectos contenidos en el referido documento, en lo relativo a opiniones de funcionarios sobre políticas a aplicar en las relaciones bilaterales con la nación oriental, que se encuentran consignadas en los numerales 3, 6, 7 y 8, por aplicación de las causales de reserva contempladas en los artículos 21 N° 1 y N° 4 de la LT. Del mismo modo, respecto de los Oficios signados con N° s 36, 89, 106 y 115, se ordena su reserva de forma íntegra, por tratarse de aspectos sensibles cuya divulgación podría afectar el debido complimiento de las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores. Asimismo, en el caso del documento identificado con el N° 10, se ordena su entrega íntegra, al referirse a actividades de carácter oficial, desarrollados en la Embajada de Chile en la República Popular China, en consecuencia el resto no da cuenta de antecedentes sensibles o confidenciales en el marco de las relaciones bilaterales de nuestro país con la República Popular China, tratándose más bien de información general, acotada y de antigua data, razones por las que no fue posible advertir una relación de causalidad clara y específica entre la publicidad de dicha información y el potencial de afectación al interés nacional, como tampoco a las relaciones internacionales de la nación, toda vez que éste, en los términos planteados, resulta genérico e inespecífico, no siendo posible para esta Corporación presumirlo, y consecuentemente, se concluyó que no se dan en la especie los presupuestos para que aquél se verifique.

7°.- Que, en conclusión, a juicio del tribunal reclamado, la decisión recurrida no resulta ser ilegal, ya que la publicidad de estos antecedentes, previa aplicación de la divisibilidad, no tiene la potencialidad de afectar el interés nacional en forma presente o probable y con suficiente especificidad, por lo que no se configuraron ninguna de las causales de reserva invocadas, por lo que solicita desestimar en todas sus partes el presente reclamo.

8°.- Que, también el tercero interesado efectuó sus alcances en la presente causa, indicando que su requerimiento se enmarca en el contexto de una investigación periodística cuya finalidad es hacer un balance histórico respecto de las relaciones entre el gobierno de Chile y el gobierno de China.

Destaca que este año se cumplen 50 años desde que Chile inaugurara el 15 de diciembre de 1970 sus relaciones diplomáticas con China. A partir de ese momento comenzó el proceso para materializar ese vínculo, con la creación de la Embajada de Chile en esa nación. Ese vínculo se mantuvo incluso durante el gobierno de Augusto Pinochet. Con motivo, entonces, del aniversario de las relaciones diplomáticas entre ambas naciones, La Segunda está trabajando en una crónica al respecto de interés periodístico-histórico, y para ello requiere de cierta información sobre hitos clave en esta relación bilateral, la cual no consta sino en poder de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores.

Esta información no refiere a aspectos de orden confidencial o estratégico, sino sencillamente a episodios como la creación de la Embajada, la percepción chilena en torno a la reunión entre el presidente Richard Nixon y Mao Zedong en 1972, o el evento de la muerte de este último en 1976, siendo que el tribunal recurrido luego de analizar y ponderar durante casi un año los argumentos de las partes y la documentación en poder de la Subsecretaría, el 7 de agosto de 2020 el Consejo para la Transparencia acogió parcialmente el amparo, ordenando entregar copia de los 45 documentos requeridos, pero con instrucciones minuciosas y precisas de tarjar determinadas secciones de cada uno de los 45 documentos objeto del requerimiento.

El Consejo para la Transparencia justificó dicha limitación como un ejercicio de ponderación entre el derecho a la información y la necesidad de reserva, en consideración a que las secciones que deben ser tarjadas contienen tanto opiniones o análisis de orden estratégico sobre el acontecer político, económico y social de China y otros países, como descripciones sobre hechos puntuales en la relación entre ese país y Chile, todo lo cual a juicio de ese ente fiscalizador constituye información sensible cuya develación afectaría el interés nacional y el debido funcionamiento del Ministerio de Relaciones Exteriores, pero no ocurre con el resto ni se justifican las alegaciones del artículo 21 N° s. 1 y 4).

En síntesis, alude a que el Ministerio de Relaciones Exteriores carece de legitimación activa para reclamar de ilegalidad en contra de lo resuelto por el Consejo para la Transparencia, porque el artículo 28 inciso 2° de la Ley de Transparencia impide expresamente deducir esta acción a los organismos públicos que hayan denegado acceso a información fundándose en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, que es lo que ocurrió en el presente caso.

Tampoco concurren las causales del secreto, del artículo 21 N° 1 y 4 de la Ley de Transparencia, siendo que la primera otorga la reserva cuando la información en cuestión afecta el "debido funcionamiento" del órgano solicitado, a condición de que se cumpla alguna de las exigencias señaladas en los literales de la misma norma, a saber, que se trate de (i) antecedentes vinculados a delitos, (ii) antecedentes considerados al momento de deliberar sobre una resolución, medida o política, (iii) un requerimiento genérico. Ni la resolución o reclamación del Ministerio de Relaciones Exteriores contienen argumento alguno que permita fundar esta circunstancia calificada.

En cuanto a la del artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia, que refiere al interés nacional. Sin embargo, el reclamo tampoco ha argumentado cómo la escasa información que ordena entregar el Consejo para la Transparencia afecta dicho interés, en lugar de hacerlo, el Ministerio de Relaciones Exteriores prefirió insistir en que la determinación de la procedencia del secreto es una cuestión que le corresponde privativamente a él determinar, ahorrándose la necesidad de justificar debidamente su concurrencia en este caso, por lo que corresponde rechazar el reclamo.

9°.- Que, el sustrato jurídico que presupone el presente reclamo de ilegalidad considera en primer lugar lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 8° de la Carta Fundamental, donde se expresa que: "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional."

Tal consagración de la garantía constitucional determinó la promulgación, con fecha 20 de agosto de 2008, de la Ley Número 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, la cual en su artículo 32 dispone que: "El consejo tiene por objeto promover la transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado, y garantizar el derecho de acceso a la información.".

En su artículo 3° preceptúa que: "La función pública se ejerce con transparencia, de modo que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y decisiones que se adopten en ejercicio de ella."

Luego, su artículo 4° de esa misma ley dispone que: "Las autoridades, cualquiera que sea la denominación con que las designen y las leyes, y los funcionarios de la Administración del Estado, deberán dar estricto cumplimiento al principio de transparencia de la función pública".

Y se agrega por el inciso segundo de ese artículo 4° que, "El principio de transparencia de la función pública consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley."

Asimismo, el artículo 2°, indica en su inciso primero que "Las disposiciones de esta ley serán aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones, los gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública, y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa.

El artículo 10, precisa que: "Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones que establece la ley.

El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales."

El Artículo 11 letra c), precisa que "El derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado reconoce, entre otros, los siguientes principios:

c) Principio de apertura o transparencia, conforme al cual toda la información en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas.

A su tiempo el artículo 13, señala que "En caso que el órgano de la

Administración requerido no sea competente para ocuparse de la solicitud de información o no posea los documentos solicitados, enviará de inmediato la solicitud a la autoridad que deba conocerla según el ordenamiento jurídico, en la medida que ésta sea posible de individualizar, informando de ello al peticionario. Cuando no sea posible individualizar al órgano competente o si la información solicitada pertenece a múltiples organismos, el órgano requerido comunicará dichas circunstancias al solicitante."

El artículo 15 dispone que "...cuando la información esté permanentemente a disposición del público, o lo esté en medios impresos tales como libros, compendios, folletos, archivos públicos de la Administración, así como también en formatos electrónicos disponibles en internet o en cualquier otro medio, se comunicará al solicitante la fuente, el lugar y la forma en que puede tener acceso a dicha información, con lo cual se entenderá que la Administración ha cumplido su obligación de informar.

En tanto que, el artículo 21, indica que "Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes:

1. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente:

a) Si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales.

b) Tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas.

c) Tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales.

2. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechosde las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico.

3. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte la seguridad de la Nación, particularmente si se refiere a la defensa nacional o la mantención del orden público o la seguridad pública.

4. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el interés nacional, en especial si se refieren a la salud pública o las relaciones internacionales y los intereses económicos o comerciales del país, y

5. Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8° de la Constitución Política.

10°.- Que, entrando a resolver la controversia, cierto es que el contexto fáctico ya fue descrito por las partes respecto del cual no existe controversia, el que consistió, en síntesis, en que el Consejo para la Transparencia en el Rol C6826-19, iniciado por requerimiento de Alejandro Fainé Maturana en contra de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, lo acogió parcialmente, respecto de los reportes (oficios y memorándum) consultados, remitidos desde la embajada de Chile en la República Popular China a la Cancillería, relativos a hechos ocurridos en la década de 1970 y 1980, debiendo tarjar o reservar en ellos, en forma previa, la información que se indica en considerando 6° de la misma decisión, dejando el resto de los antecedentes cuya publicidad no tiene el mérito de afectar el debido cumplimiento de las funciones del órgano o el interés nacional, toda vez que se trata de hechos de público conocimiento, situaciones de cotidiana ocurrencia de parte de los informantes, publicaciones de prensa, actividades, visitas o reuniones protocolares, estadísticas económicas y comerciales oficiales, entre otras, aludiendo a que se trata de información pública, cuya divulgación no tiene el mérito de configurar causales de reserva alegadas, teniendo en cuenta que el órgano a su respecto no las acreditó suficientemente.

Establecido el marco constitucional como legal aplicable en la especie, así como su contexto fáctico, se hace necesario ahora precisar lo esencial de los cuestionamientos planteados por la reclamante de autos, que conforme a lo ya explicitado en los motivos precedentes se dividieron en dos grandes aspectos.

11°.- Que, en relación a la primera de las dos causales alegadas referida a la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, aduciendo que afectaría del debido cumplimiento de las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, lo cierto es que su invocación es improcedente respecto del Ministerio de Relaciones Exteriores, habida cuenta que el artículo 28 de la misma compilación, en su inciso segundo, prohíbe a los organismos de la Administración del Estado, en este caso, al Ministerio de Relaciones Exteriores, reclamar de ilegalidad ante esta Corte de Apelaciones para impugnar lo resuelto en la tramitación de un amparo, al pronunciarse en relación a las diversas hipótesis contempladas en el numeral inciso 1 del artículo 21 de la Ley ya referida, adoleciendo de falta de legitimación activa, por lo que cabe desestimar su primera causal del presente reclamo.

12°.- Que, en cuanto a la restante causal, del artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia, referida a la posibilidad de denegar total o parcialmente el acceso a la información "cuando su publicidad comunicación o conocimiento afecte el interés nacional, en especial si se refieren a la salud pública o las relaciones internacionales y los intereses económicos o comerciales del país", cabe precisar que el principio constitucional que se extrae del artículo 8 de la carta Fundamental es el de publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado, el cual, complementado con el derecho de acceso a la información reconocido implícitamente en el Art. 19 N° 12 de la Carta Fundamental, como una manifestación de la libertad de expresión, establece que el secreto o reserva es de carácter excepcional, debiendo establecerse sólo a través de una ley de quórum calificado, siendo que en el presente caso, la información que debe proporcionar no dice relación con información estratégica para las relaciones internacionales, siendo que la causal exige una afectación, debe causarse un perjuicio o daño al bien jurídico si se divulga la información, de manera que no basta sólo que aquélla se "relacione" con éste o que le resulte atingente, para que se mantenga tal información en secreto o reserva, sino que se requiere llevar a cabo el juicio de afectación, que es lo que hizo el Consejo recurrido, pero siempre sobre la base de la acreditación del respectivo órgano administrativo que la invoca en sustento de una causal de secreto o reserva.

13°.- Que, lo anterior fluye del inciso 2° del Art. 8° de la Constitución Política de la República, y es necesario y fundamental para determinar si la específica información pedida se encuentra cubierta o no por la reserva alegada y es consistente con el carácter excepcional de los casos de reserva o secreto -dado que la regla general es la publicidad y la excepción los casos de reserva o secreto-, lo que a su vez determina que la interpretación y aplicación de las causales de secreto y reserva debe ser restrictiva.

En aras de esta demostración o ponderación de los valores en conflicto y la necesidad de realizarse en cada caso concreto un "test de daños" también encuentra sustento en el artículo 5° de la Ley de Transparencia, conforme a la cual es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación, o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas" y en la presunción legal de publicidad establecida en el Art. 11 letra c) de la misma ley, debiendo la parte afectada por la citada presunción, para desvirtuarla, justificar la concurrencia de algunas de las excepciones a la publicidad, establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia, lo que no aconteció.

14°.- Que, en efecto, no sirven para ello las alegaciones efectuadas en el procedimiento de amparo, toda vez que estas fueron incluso acogidas por el Consejo, precisamente en términos de reservar todo aquello que el Ministerio de Relaciones Exteriores indicó que correspondía a información de carácter sensible, pero no lo justificó en el resto.

En cambio, en lo otorgado al acceso público, se alude a apreciaciones genéricas y citas jurisprudenciales como doctrinales que no resultan aplicables al caso, haciendo ver el tribunal que los antecedentes que versen sobre las relaciones exteriores sólo son posibles de reservar si son relativos a actividades de inteligencia, a información proveniente de o relativa a gobiernos extranjeros que puedan romper promesas de confidencialidad hechas a ellos o la capacidad de cooperación entre los Estados, o cuya divulgación produzca consecuencias diplomáticas o de inteligencia negativas, de manera que disminuya la capacidad de los Estados de recibir información, siendo que la información cuya reserva se pretende por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, no da cuenta de antecedentes sensibles o confidenciales en el marco de las relaciones bilaterales de nuestro país con la República Popular China, tratándose más bien de información general, acotada y de antigua data, razones por las que no fue posible al Consejo advertir una relación de causalidad clara y específica entre la publicidad de dicha información y el potencial de afectación al interés nacional, como tampoco a las relaciones internacionales de la nación, toda vez que éste, en los términos planteados, resulta genérico e inespecífico, no siendo posible presumirlo, y consecuentemente, se concluyó que no se daban en la especie los presupuestos para que aquél se verifique.

15°.- Que, a mayor abundamiento, la información solicitada en la especie consistió en un memorándum y 48 oficios, remitidos desde la Embajada de Chile en Pekín al Sr. Ministro de Relaciones Exteriores de la época, o sea consiste en memorándums y oficios entre funcionarios públicos, y como tales son de naturaleza pública. Lo anterior, sin perjuicio de las causales de reserva que puedan configurarse en la especie, y que conforme al artículo 11 letra e), de la Ley de Transparencia, que consagra el principio de divisibilidad, conforme al cual "si un acto administrativo contiene información que puede ser conocida e información que debe denegarse en virtud de causa legal, se dará acceso a la primera y no a la segunda". En este sentido, a juicio del Consejo recurrido, si bien los oficios consultados la mayoría contiene información que debe reservarse en virtud de las causales de reserva allí indicadas, en ellos también se encuentran presente antecedentes generales cuya publicidad no tiene el mérito de afectar los bienes jurídicos antes señalados, tales como descripciones de hechos de público conocimiento, situaciones de cotidiana ocurrencia de parte de los informantes, publicaciones de prensa, actividades, visitas o reuniones protocolares, estadísticas comerciales oficiales, entre otras. Por lo tanto, es posible tarjar información sensible como la expuesta en el considerando 4° del fallo, de los oficios en comento, para efectos de proceder a una entrega parcial de aquellos, lo cual permitiría una convivencia razonable de la publicidad de los oficios con el debido resguardo de la información respectiva, acogiendo parcialmente el amparo deducido por don Alejandro Fainé Maturana en contra de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, debiendo la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, entregar al requirente copia de los reportes (oficios y memorándum) emitidos por la embajada de Chile en China, que buscaban informar a la Cancillería aspectos de coyuntura de sucesos ocurridos en esa nación en los siguientes períodos:

Diciembre 1970 (formalización de las relaciones diplomáticas) a abril de 1972: Abarca instalación de embajada, temas iniciales en las relaciones diplomáticas y visión del acercamiento Nixon Mao que culmina con visita de Estado en febrero de 1972.

Mayo-Diciembre 1976: Meses previos y posteriores a la muerte de MAO.

Abril-septiembre 1989: Mes previo y posteriores a sucesos de Tiananmén.

Con el alcance de que, en forma previa a dicha entrega, el órgano deberá tarjar toda la información sensible anotada en el considerando 4° de la sentencia en análisis, dejando únicamente aquellos antecedentes generales cuya publicidad no tiene el mérito de afectar los bienes jurídicos discutidos en esta causa.

16°.- Que, como se advierte, dada la forma especial de entrega que se dispone en lo resolutivo de la decisión Rol C6826-19, mediante la aplicación del principio de divisibilidad, en modo alguno se revelarían los aspectos estratégicos ni sensibles relativos a las relaciones internacionales o bilaterales del Estado de Chile, ni tiene la potencialidad de deteriorar las confianzas depositadas y la buena fe entre los respectivos Gobiernos, por tratarse antecedentes de una data de entre 30 y 50 años, neutros e inocuos, que si bien se generan en el contexto de las relaciones bilaterales, no se refieren a aspectos sensibles de dicha función del órgano recurrente de ilegalidad, por lo que se concluyó que el Ministerio de Relaciones Exteriores no logró acreditar la existencia de un perjuicio presente, probable y específico al interés nacional, descartando, en consecuencia, la concurrencia de la casual de reserva del artículo 21 N° 4 de la Ley del ramo.

17°.- Que, asimismo, cabe reafirmar lo expresado en el artículo 32 de la Ley N° 20.085, toda vez que es al Consejo a quien se le entrega el objetivo de promover la transparencia de la función pública como fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado, para así garantizar el derecho de acceso a la información, competencia que no se encuentra limitada y que se extiende a todos los órganos sometidos a la ley respectiva, siendo que la expresión que utiliza el artículo 2°, al manifestar que las disposiciones "de esta ley" serán aplicables, no supone una limitación de sus efectos solo para los casos del artículo 1°, sino que su referencia lo es a toda la casuística contenida Ley N° 20.285, desde su artículo primero a undécimo y sus disposiciones transitorias, única interpretación armónica que permite una aplicación sistémica de todas sus disposiciones.

18°.- Que, de lo expresado, aparece de toda evidencia que en este escenario, aparece legal, fundada, adecuada y correcta, la decisión adoptada por la reclamada, quien mediante la Decisión Amparo Rol C6826-19, acogió parcialmente el reclamo interpuesto por Alejandro Fainé Maturana, ordenando la publicidad parcial de la forma descrita en su motivo 6°.

Por estas consideraciones, y visto, además, lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley N° 20.285, se declara:

Que se RECHAZA el recurso de reclamación interpuesto por el Consejo de Defensa del Estado, por el Estado de Chile y en particular en representación del Ministerio de Relaciones Exteriores, dirigido en contra de la Decisión de Amparo Rol N° C6826-19, dictada por el Consejo para la Transparencia en Sesión N° 1119 de 7 de agosto de 2020, que acogió, parcialmente, el deducido por Alejandro Fainé Maturana, en los términos que en el mismo se precisan.

Regístrese y comuníquese.

Redacción del Ministro señor Alejandro Rivera Muñoz.

Rol Corte Contencioso N° 467-2020.

Pronunciado por la Quinta Sala de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por la Ministra Sra. Mireya López Miranda e integrada por el Ministro Sr. Alejandro Rivera Muñoz y el Ministro (S) Sr. Juan Olivares Urzúa.

Pronunciado por la Quinta Sala de la C.A. de Santiago integrada por los Ministros (as) Mireya Eugenia Lopez M., Alejandro Rivera M. y Ministro Suplente Juan Enrique Olivares U. Santiago, diecisiete de noviembre de dos mil veinte.

En Santiago, a diecisiete de noviembre de dos mil veinte, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.