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I Municipalidad de Maipú con Consejo para la Transparencia Rol: 9223-2020

Tribunal Constitucional, 21/12/2020

Se deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 28, inciso segundo, de la Ley de transparencia. Tribunal acoge el recurso.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Acogido


Ministros:

  • Cristián Letelier Aguilar
  • Gonzalo García Pino
  • Iván Aróstica Maldonado
  • José Ignacio Vásquez Márquez
  • Juan José Romero Guzmán
  • María Luisa Brahm Barril
  • María Pía Silva Gallinato
  • Miguel Ángel Fernández González
  • Nelson Pozo Silva

Texto completo:

Sentencia

Rol 9223-2020-INA

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO 28, INCISO SEGUNDO, DE LA LEY DE TRANSPARENCIA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y DE ACCESO A LA INFORMACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO PRIMERO DE LA LEY N° 20.285, SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE MAIPÚ

EN EL PROCESO ROL N° 363-2020, SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO

VISTOS:

Introducción

A fojas 1, con fecha 2 de septiembre de 2020, la Ilustre Municipalidad de Maipú deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 28, inciso segundo, de la Ley de transparencia de la función pública y de acceso a la información de la Administración del Estado, contenida en el artículo primero de la Ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública, en el proceso Rol N° 363-2020, sobre reclamo de ilegalidad, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago.

Precepto legal cuya aplicación se impugna

El precepto legal impugnado dispone:

Artículo 28.- En contra de la resolución del Consejo que deniegue el acceso a la información, procederá el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante.

Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21.

(...)"

Síntesis de la gestión pendiente y conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

El Municipio requirente de inaplicabilidad, fue solicitado de acceso a información sobre el listado de ganadores de fondos concursables de deporte, educación, cultura y de juntas de vecinos de los años 2017 a 2019, así como sobre los proyectos presentados, los actos administrativos autorizantes y las fiscalizaciones y cuentas de los proyectos, la cual fue denegada por el Municipio, en lo relacionado con las cuentas y procesos de fiscalización de cada concurso, invocando el artículo 21 N° 1, letra c), esto es, la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, por el elevado número de actos administrativos y la distracción indebida en el cumplimiento de las funciones.

Ante ello, el solicitante dedujo amparo por denegación de información ante el Consejo para la Transparencia, el cual fue acogido por el Consejo, ordenando al Municipio la entrega de la información denegada.

Frente a dicha resolución de amparo, la Municipalidad de Maipú dedujo reclamo de ilegalidad en contra del Consejo para la Transparencia, ante la Corte de Apelaciones de Santiago, fundado en la ilegalidad de ordenar la entrega de información que se encuentra amparada por las causales de secreto o reserva del artículo 21.

Las Corte de Apelaciones tuvo por interpuesto el reclamo de ilegalidad, pero, la parte requirente de inaplicabilidad aduce que, precisamente, el artículo 28 inciso segundo impugnado es de aplicación decisiva para la resolución de dicha reclamación, y que al impedir a los órganos de la Administración del Estado reclamar la resolución del Consejo que otorga acceso a información denegada conforme al artículo 21, como acontece en el caso sublite, se generan efectos contrarios al artículo 19 N° 3 de la Constitución Política.

Así, en cuanto al conflicto constitucional esgrimido por la parte requirente, se afirma que la aplicación del precepto legal impugnado vulnera la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos, y su derecho a defensa jurídica y a reclamar ante los tribunales de justicia, en el marco de la garantía de un procedimiento racional y justo, integrante del derecho constitucional al debido proceso, careciendo de justificación razonable que la ley garantice a todo afectado el derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones en contra de las decisiones del Consejo para la Transparencia, pero dicho derecho sea denegado a los órganos de la Administración, si negaron la información por causal de afectación del debido cumplimiento de sus funciones.

Admisión a trámite, admisibilidad y observaciones de fondo al requerimiento

La causa fue admitida a trámite y declarada admisible por la Primera Sala de esta Magistratura Constitucional, ordenándose asimismo la suspensión del procedimiento en la gestión judicial invocada.

Conferidos los traslados de fondo a los órganos constitucionales interesados y a las demás partes, fueron formuladas oportunamente observaciones al requerimiento por el Consejo para la Transparencia.

En su presentación de fojas 257, el Consejo para la Transparencia afirma que la restricción establecida en el inciso segundo del artículo 28, en ningún caso representa una infracción al artículo 19 N° 3 constitucional, toda vez que se trata de una disposición necesaria para la debida satisfacción del derecho fundamental de acceso a la información pública -reconocido implícitamente por el artículo 19 N° 12 de la Constitución- y la vigencia efectiva del principio de publicidad y transparencia de la función pública -conforme al artículo 8, inciso segundo, de la misma Constitución-, agregando que, siendo el propio órgano el que discrecionalmente puede negar la entrega de la información aduciendo eventuales perturbaciones a su normal funcionamiento, resulta evidente el peligro en el empleo indiscriminado de esta causal de reserva, en caso de no existir limitaciones reales y efectivas al efecto; lo que sería precisamente lo que el legislador buscó impedir con la norma cuestionada, evitando que la obligación de entrega de información pública consistiera en una obligación meramente potestativa, esto es, cuyo cumplimiento dependiera de la mera voluntad del órgano requerido como sujeto pasivo.

Agrega el Consejo que, el mismo artículo 19 N° 3 constitucional autoriza al legislador para en ciertos casos y de acuerdo al conflicto regulado, fijar procedimientos en única instancia, lo que implica que no siempre es necesaria la existencia de un derecho a reclamación judicial, lo que en la especie se justifica conforme a las razones recién referidas, reiterando que lo que opera acá es el derecho de las personas a acceder a la información pública, siendo el órgano requirente destinatario de dicho derecho y, en consecuencia, no es sujeto activo para reclamar la decisión del Consejo que ordena entregar la información.

Vista de la causa y acuerdo

Traídos los autos en relación, en audiencia de Pleno del día 17 de noviembre de 2020, se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos certificados por el Relator. Con la misma fecha se adoptó el acuerdo, quedando la causa en estado de sentencia.

Y CONSIDERANDO:

a. La impugnación, sus fundamentos y el contexto fáctico en el que se ejerce

PRIMERO: La Ilustre Municipalidad de Maipú impugna, por vía de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, la aplicación del artículo 28 de la misma Ley.

Sostiene, en síntesis, que "la limitación que el legislador estableció para que todos los órganos de la Administración del Estado pudieran recurrir de ilegalidad cuando han denegado la información solicitada en virtud de la causal de secreto o reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley 20.285, vulnera los derechos Establecidos en el artículo 19 N° 3, de la Constitución Política de la República" (fojas 12).

SEGUNDO: En síntesis, el contexto en el que se ejerce la presente acción de inaplicabilidad, es el siguiente:

a. Con fecha 15.01.2020, David Peña solicita "lista de los ganadores de los fondos concursable de los años 2019, 2018 y 2017, en los relativo a los fondos de deporte, educación, cultural y de juntas de vecinos, como así mismo el proyecto presentado, el acto administrativo autorizando de cada concurso, procesos de fiscalización o cuentas de los proyectos realizados"

b. Con fecha 26.02.2020, se rechaza la solicitud por el requirente en razón del artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley N° 20.285.

c. Con fecha 27.02.2020, David Peña deduce recurso de amparo ante el Consejo para la Transparencia.

d. Con fecha 09.06.2020, el Consejo para la Transparencia se pronuncia sobre el amparo deducido, resolviendo acogerlo. Se acuerda "[...] respecto de los ganadores de fondos concursables en deporte, educación, cultura y juntas de vecinos, para los años 2017, 2018 y 2019, en particular, lo siguiente: copia de los proyectos presentados por los beneficiarios; copia del acto administrativo que autorizó cada concurso; y, copia de los documentos que den cuenta de los procesos de fiscalización así como las cuentas de los proyectos realizados".

Se agrega que "7) Que, en cuanto al volumen de la información requerida, con ocasión de sus descargos el órgano expone que la información se encuentra en formato papel; y, cada rendición de cuentas del Fondo de Desarrollo Vecinal (FONDEVE) y/o subvención tiene en promedio 5 hojas, y anualmente se benefician alrededor de 500 instituciones, lo que da un total de 7.500 hojas entre los años 2017 a 2019. A su turno, y en su respuesta, el órgano afirma que, para proceder a entregar la información requerida, se debería destinar a funcionarios municipales de la Dirección indicada, para revisar cada uno de los documentos, "sin tener la certeza de que la información encontrada se corresponda con lo requerido" (énfasis agregado).

8) Que, a juicio de esta Corporación, contar con la información requerida debidamente sistematizada da cuenta de una debida diligencia del órgano. Asimismo, cabe hacer presente que, a diferencia de lo expuesto por la reclamada, el hecho de mantener sistematizada la información requerida, más que provocar una distracción indebida de las funciones del órgano es de aquellas actividades que - precisamente- permiten rendir cuenta del correcto ejercicio de sus funciones públicas, y en particular, de una gestión eficiente de los recursos públicos, conforme los principios de eficiencia y eficacia que debe observar la Administración del Estado, consagrados en el inciso segundo del artículo 3° de la Ley N° 18.575, de 1986, del Ministerio del Interior, Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado".

e. Con fecha 26.06.2020, la requirente deduce reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago.

Señala en esencia que "acceder a la información que se pretende y en consideración al número elevado de actos que involucra la solicitud de acceso a la información, implicaría destinar a un mínimo de dos funcionarios de la Dirección de Control, por a lo menos un mes, para revisar y sistematizar una gran cantidad de información, digitalizar, establecer un turno especial en atención a la pandemia que nos azota, la cual no se encuentra ordenada en un único archivo y respecto de la cual tampoco se encuentra digitalizada en su totalidad, pues se está requiriendo cada concurso, procesos de fiscalización o cuentas de los proyectos realizado".".

f. Con fecha 29.07.2020, el Consejo para la Transparencia evacua informe. Señala, en lo esencial, que "[s]in perjuicio de las alegaciones vertidas por la reclamante, solicitamos a S.S. Iltma, que el reclamo de ilegalidad deducido por la Municipalidad de Maipú sea declarado inadmisible, debido a que su argumentación se fundamenta en la concurrencia de la causal de secreto o reserva establecida en la letra c) del N° 1 del Art. 21 de la LT, lo que significa desconocer el texto del inciso 2° del Art. 28 de la LT, que expresamente prohíbe a los órganos de la Administración del Estado, en este caso, a la Municipalidad de Maipú, reclamar de ilegalidad ante esta Corte de Apelaciones, lo que redunda en que la Municipalidad de Maipú, en tanto servicio público creado para el cumplimiento de la función administrativa, carece de legitimación activa para deducir la presente impugnación basada en la causal de reserva alegada."

g. Con fecha 22.09.2020, se suspende la gestión pendiente por efecto de la resolución de esta Magistratura. Se señala que "Proveyendo al escrito folio 20, téngase presente la suspensión del procedimiento, decretado por el Excmo. Tribunal Constitucional por resolución dictada en causa Rol N° 9223-2020 INA. En consecuencia, paralícese la tramitación de estos autos".

TERCERO: Entonces, resulta claro que el contexto fáctico que precede a esta acción de inaplicabilidad. Aquel viene configurado por una solicitud de acceso a la información realizada a la requirente, la cual denegó, esgrimiendo al efecto la causal de reserva contenida en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. El solicitante dedujo amparo de acceso a la información, el que fue acogido por el Consejo para la Transparencia. Frente a dicha decisión de amparo, la requirente interpuso un reclamo de ilegalidad, que el Consejo para la Transparencia pretende sea desestimado, por carecer la actora de legitimación activa, lo anterior, sobre la base - precisamente - del precepto impugnado en autos.

b. Sobre el precepto impugnado y su natural efecto inhibitorio

CUARTO: La norma impugnada por la requirente de autos, prescribe, a la letra, lo siguiente: "Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21".

QUINTO: Como se aprecia de su tenor, la norma impugnada establece una prohibición ("no tendrán derecho a reclamar") que tiene como destinatarios a los órganos de la Administración del Estado. En tanto prohibición, su efecto preciso se traduce en que les impide a estos impugnar - ante los Tribunales de Justicia - una decisión del Consejo para la Transparencia que les es adversa, en tanto aquel otorga acceso a información que el órgano de la Administración denegó.

SEXTO: Según se aprecia de su contenido, dicha prohibición se aplica siempre que concurran tres requisitos:

Primero, que el órgano de la administración del Estado haya negado el acceso a la información.

Segundo, que es necesario que el órgano respectivo haya negado dicho acceso fundándose en una causal específica: la de afectar el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido (artículo 21, N° 1, Ley 20.285). Esto es relevante, pues si se invocan todas las demás causales para negar el acceso, la impugnación en vía jurisdiccional es plenamente procedente.

Tercero, que el Consejo para la Transparencia haya conferido el acceso a la información que el Servicio negó, desestimando, entonces, la posición del órgano de la Administración en cuanto a que la publicidad, comunicación o conocimiento de la información afecta el debido cumplimiento sus propias funciones. Como puede apreciarse, este tercer requisito supone, entonces, un conflicto de relevancia jurídica. Lo anterior, pues mientras el órgano respectivo estima concurrente la causal alegada, el Consejo para la Transparencia descarta su procedencia.

c. La causal del art. 21 N° 1 de la Ley N° 20.285 y su correlación con la Constitución Política

SÉPTIMO: En el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución, cuyo tenor ya ha sido aludido en la presente sentencia, se establecen varias causales para que el legislador determine cuándo se ven comprometidos determinados bienes jurídicos.

En lo pertinente, la norma constitucional prescribe que "Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional".

OCTAVO: Entonces, según el artículo 8°, inciso segundo, los bienes jurídicos aludidos dicen relación con: a) los derechos de las personas; b) la seguridad de la nación; c) el interés nacional; y d) cuando al publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos.

Aquella que se vincula con la afectación del debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración del Estado es, entonces, una causal constitucional de reserva o publicidad, que está establecida en términos equivalentes a las restantes, pues la norma constitucional no jerarquiza ni contiene elemento alguno que permita sostener que aquella es menos importante o de menor valor que las demás señaladas en el texto constitucional.

NOVENO: Como lo ha considerado en ocasiones anteriores este Tribunal (STC Roles N° 2997/16 y 2919/2017), la causal en examen está compuesta de varios elementos.

En primer lugar, utiliza la expresión "afectare". Con ello se apunta a que la publicidad impacte negativamente en las tareas del servicio, perjudicando o menoscabando su accionar. La fórmula constitucional no emplea las expresiones amenaza, privación o perturbación. Las comprende, pero es mucho más que eso.

En segundo lugar, la Constitución utiliza las expresiones "debido cumplimiento". Con la primera de ellas resalta el que la publicidad afecte las tareas propias del servicio definidas por el legislador. También apunta a resaltar que el precepto no da cabida a un actuar ilícito del órgano respectivo. Debido es, entonces, equivalente a competencia. Es decir, conjunto de atribuciones o potestades que en una materia específica y en un territorio determinado, el legislador entrega a cargo del órgano correspondiente.

En la expresión "cumplimiento", se resalta que lo que se entorpece con la publicidad es el desarrollo, lo que lleva a efecto, el órgano correspondiente. Es decir, aquello que debe satisfacer por mandato del legislador.

Finalmente, la Constitución emplea la expresión "funciones". Es decir, lo que se debe afectar son los propósitos o finalidades que el legislador le encarga atender al respectivo órgano.

DÉCIMO: En general, la afectación del debido cumplimiento de las funciones, ha dicho esta Magistratura, implica impactar negativamente en las labores del servicio, interfiriendo la publicidad en la toma de decisiones. Ello puede traducirse en revelar o difundir prematuramente algo, en entorpecer la deliberación interna, en dificultar el intercambio de información para facilitar las decisiones (STC roles N° s 1846/2011, 2153/2013, 2246/2013) (STC Roles N° 2997/16 y 2919/2017).

DÉCIMO PRIMERO: Según se ha apuntado, la Constitución permite que existan excepciones a la regla general de publicidad.

Este Tribunal ha considerado (STC Rol N° 2297/16) que dichas excepciones, dado el carácter general de la publicidad, no son la regla general. Ha precisado que con todo, estas excepciones sólo pueden fundarse en la reserva o secreto, destacando que para que estas excepciones operen legítimamente, el artículo 8° establece dos requisitos:

A) Deben establecerse por ley de quórum calificado, no por norma administrativa ni por ley simple; y

B) Deben fundarse en ciertas causales que la misma Constitución lista. Estas son: afectar el debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado; afectar los derechos de las personas; afectar la seguridad de la nación; y afectar el interés nacional. Dichas causales las califica el Legislador (STC Rol N° 1990/2012).

DÉCIMO SEGUNDO: Asimismo, este Tribunal ha considerado que el carácter reservado o secreto de un asunto "no es algo en sí mismo perverso, reprochable o susceptible de sospecha. La Constitución contempla la posibilidad de que la ley directamente o la Administración, sobre la base de ciertas causales legales específicas, declare algo como secreto o reservado. Esto no va contra la Constitución (STC roles N° s 2153/2012, 2246/2013). Además, el carácter secreto o reservado de un acto puede generar un espacio para cautelar otros bienes jurídicos que la Constitución estima tan relevantes como la publicidad. En el lenguaje de la Constitución, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación, el interés nacional, o el debido cumplimiento de las funciones de los órganos, están a este nivel. Por lo mismo, deben ser respetados y considerados (STC Rol N° 2379/2014)" (STC Rol N° 2997/16).

DÉCIMO TERCERO: En análogo sentido, no ha de perderse de vista que el artículo 8° está en la Constitución y aquel establece causales de secreto o reserva. Como ha destacado esta Magistratura, "El hecho que la Constitución las establezca, y determine el procedimiento para llevarla a cabo (ley de quórum calificado), implica que para la Constitución éstas son legítimas. Es decir, que cuando se invocan, no se pone en peligro, ni en cuestionamiento, la democracia (STC Rol N° 2919/2016); (STC Rol N° 2997/16)".

DÉCIMO CUARTO: Como se ha dicho precedentemente y se reiterará, la Constitución - artículo 8°, inciso segundo - establece cuatro causales para que la ley de quórum calificado establezca la reserva o secreto.

Según se ha dicho, ninguna de ellas tiene más valor que la otra, siendo todas ellas tratadas de modo igualitario por la Constitución, la que no las jerarquiza ni contiene elementos que permitan hacer primar unas por sobre las otras. Dentro de aquellas causales se encuentra aquella que estriba en afectar el debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la administración, siendo entonces una causal legítima que el legislador no puede subvalorar.

d. La aplicación del artículo 28, inciso segundo, es contraria a la Constitución

DÉCIMO QUINTO: Según se ha visto, el artículo 28 de la Ley N° 20.285 establece la posibilidad de impugnar - ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante - la resolución del Consejo para la Transparencia, formulando el respectivo reclamo de ilegalidad.

DÉCIMO SEXTO: Si se analiza la Ley N° 20.285, se puede considerar que el sistema de impugnación por las decisiones sobre el acceso a la información tiene dos vías distintas.

Por una parte, está la reclamación ante el Consejo para la Transparencia, la que tiene el carácter de voluntaria, al decir la ley que "el requirente tendrá derecho a recurrir ante el Consejo" "solicitando amparo a su derecho de acceso", cuando el órgano requerido no responda en el plazo de veinte días hábiles, prorrogables excepcionalmente por otros diez días, o cuando el órgano deniegue la petición. Dicha reclamación debe presentarse en el plazo de quince días (artículo 24).

Por la otra, está la reclamación de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones, respecto de la decisión del Consejo para la Transparencia (artículo 28), lo que da origen a un proceso de naturaleza netamente jurisdiccional.

DÉCIMO SÉPTIMO: En el sistema descrito, la Ley N° 20.285 establece la obligatoriedad de agotar la vía administrativa para recurrir ante los tribunales.

Lo anterior, pues el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones - de naturaleza jurisdiccional - no está concebido para impugnar directamente la decisión del órgano administrativo que no respondió a tiempo la solicitud, o que denegó la información. Está concebido para reclamar de la decisión del Consejo para la Transparencia.

Siendo así, la vía jurisdiccional se abre únicamente contra la decisión del Consejo.

DÉCIMO OCTAVO: En el escenario planteado, la norma impugnada se revela abusiva desde la perspectiva del órgano de la Administración. Lo anterior, toda vez que para aquel una decisión adversa adoptada en la vía administrativa abierta a instancias del solicitante de la información, que revierte la denegación de la información fundada en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285, deviene en inimpugnable, siendo entonces las alegaciones que el órgano Administrativo planteó no sólo frente al solicitante sino que también frente al Consejo para la Transparencia, ponderadas de modo definitivo por éste.

Como puede apreciarse, la vía administrativa que se abre deviene, en aquel caso, excesivamente gravosa para el órgano de la administración, no así para el solicitante de la información, pues aquel, en caso de no conformarse con lo resuelto por el Consejo para la Transparencia puede - pese a haber discutido en sede administrativa la procedencia de la entrega de la información que finalmente se le denegó - acudir a la tutela de un órgano jurisdiccional, para discutir nuevamente respecto de la entrega de la información.

DÉCIMO NOVENO: De esta suerte, el agotamiento de la vía administrativa que supone el sistema recursivo contenido en la Ley N° 20.285 está diseñado en términos tales que resulta inconstitucional por afectar el debido proceso, en tanto no existe una vía judicial abierta para el órgano de la Administración para cuestionar la decisión del Consejo, en virtud del efecto inhibitorio ya descrito, que produce naturalmente la norma impugnada.

En términos prácticos, el precepto impugnado implica que la decisión del referido Consejo se resuelve en "única instancia", sin que exista la posibilidad de acudir a un tercero independiente e imparcial, equidistante respecto de las partes en disputa, es decir, un Tribunal de Justicia, que resuelva el conflicto de relevancia jurídica que se produce por las posiciones encontradas entre el órgano que alegó la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285 - para denegar la entrega de la información - y el Consejo para la Transparencia que descarta su concurrencia, para conferir el acceso solicitado.

VIGÉSIMO: Igualmente, abona la inaplicabilidad de la norma al caso concreto, el hecho de que el reclamo de ilegalidad que consagra el artículo 28 de la Ley N° 20.285 permite reclamar cuando el Consejo "deniegue el acceso a la información"? o cuando disponga su entrega, a pesar de la oposición del titular de la información (artículos 28 y 29).

De lo anterior se sigue que la legitimación para reclamar es amplia, ya que la ley habla del "reclamante". Dicha legitimación se estrecha únicamente cuando "el titular de la información" es afectado en sus derechos por la entrega de la misma.

VIGÉSIMO PRIMERO: Sin embargo, la norma impugnada establece dos excepciones a la regla general.

En primer lugar, mientras todo afectado puede reclamar ante la Corte de Apelaciones, el órgano de la Administración no puede hacerlo si el Servicio negó la información requerida porque su publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano respectivo y, no obstante ello, el Consejo la otorga. Hay que hacer notar que la misma norma habla de que existe "derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo".

Luego, en cuanto a la segunda excepción, esta dice relación con la legitimación. Así, mientras todos los órganos pueden reclamar por la decisión del Consejo cuando lo que se invoque es otra causal distinta a la del artículo 21, N° 1, de la Ley N° 20.285, no pueden hacerlo si la causal consiste en que la publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.

VIGÉSIMO SEGUNDO: La exclusión antedicha, a juicio de este Tribunal, no parece coherente ni consistente.

Lo anterior, pues la causal para fundar dicha exclusión, esto es, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración, tiene - según se ha visto - rango constitucional. Allí hay, entonces, un interés que la Constitución considera digno de protección al momento de consagrarlo como un límite a la transparencia.

El precepto impugnado, de contrario, revela una sospecha de mal uso de dicha causal, que resuelve el Consejo, sin ulterior revisión. En este sentido, mientras las decisiones del órgano de la Administración son revisadas por el Consejo y/o los tribunales, la norma impugnada inhibe la revisión judicial de una decisión del Consejo que revoca la negativa de la Administración a entregar la información y accede a ella.

VIGÉSIMO TERCERO: Igualmente, en relación a la incoherencia e inconsistencia aludida en el considerando precedente, no escapa a este Tribunal que el órgano de la Administración que lo invocó para negar la información requerida es el único que velará por ese bien jurídico de rango constitucional.

No ha de perderse de vista que Consejo para la Transparencia tiene por misión "promover la transparencia"? y "garantizar el derecho de acceso a la información" (artículo 32 de la Ley N° 20.285), de modo que tiene un interés encontrado con el del órgano de la Administración.

Lo grave del diseño descrito es que mientras la decisión del órgano de la Administración es revisable - administrativa o jurisdiccionalmente - ello no acontece con la decisión del Consejo. Ello es lo que pretende el Consejo para la Transparencia, pues como aparece de su informe en la gestión pendiente, la "Iltma. Corte no tiene competencia para conocer de dicha causal, pues a este respecto basta la ponderación que efectúa este Consejo".

El precepto impugnado, en definitiva, parte de la base de que si el Consejo revocó la decisión de la Administración - que había denegado el acceso a una determinada información - esa decisión es correcta y no admite equívocos, toda vez que la margina de toda impugnación judicial, dejándola entonces exenta de control por tercero ajeno a las partes.

VIGÉSIMO CUARTO: Igualmente, no parece coherente ni consistente que si una persona pueda reclamar ante los tribunales por la decisión del Consejo que confirma la denegación que hizo el órgano de la Administración, no pueda hacerlo el órgano administrativo en el supuesto previsto en el precepto impugnado, respecto de lo cual no se advierte razón para negar esta posibilidad si la causal invocada por el órgano de la Administración se refiere a que la publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones de dicho órgano.

VIGÉSIMO QUINTO: Del mismo modo, la causal constitucional que limita estructuralmente la publicidad cuando ella afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, no está concebida en función de dicha publicidad. Está diseñada para proteger las tareas del servicio. Ello se refleja en que la Constitución utiliza la expresión "afectare el debido cumplimiento de las funciones".

Tampoco se trata de una causal subjetiva. Por una parte, porque la propia Constitución emplea la expresión "afectare el debido cumplimiento". No es lo que le parezca al órgano respectivo. Por la otra, porque la propia Ley N° 20.285 da algunos ejemplos en la materia en el artículo 21, N° 1.

VIGÉSIMO SEXTO: Por lo mismo, la norma impugnada parece entender que la publicidad debe primar sobre cualquier otro bien jurídico, incluso algunos que constitucionalmente son límites a la publicidad. Lo anterior, pues por la vía procesal de prohibir una reclamación ante los tribunales, se hace primar la publicidad sobre la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano.

VIGÉSIMO SÉPTIMO: Del mismo modo, la ley previó que el órgano de la Administración pudiera excederse o abusar en calificar dicha causal. Es por ello que brindó la posibilidad de impugnar esa decisión ante el Consejo. Pero, luego, la ley deja de considerar la variable del exceso o abuso, sólo que esta vez de aquel en que pueda incurrir el Consejo, pues torna no revisable su decisión.

VIGÉSIMO OCTAVO: En definitiva, por todas las consideraciones desarrolladas en esta parte de la sentencia, este Tribunal acogerá el requerimiento deducido, por estimar que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285 vulnera los derechos a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, a la defensa jurídica y al debido proceso legal, en su vertiente, del derecho al recurso, consagrados en el artículo 19 N° 3° (incisos primero, segundo y sexto) de la Carta Fundamental. Así se declarará.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1) QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARA INAPLICABLE EL ARTÍCULO 28, INCISO SEGUNDO, DE LA LEY DE TRANSPARENCIA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y DE ACCESO A LA INFORMACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO PRIMERO DE LA LEY N° 20.285, SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, EN EL PROCESO ROL N° 363-2020, SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO.

2) QUE SE DEJA SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE AL EFECTO.

DISIDENCIA

Acordada la sentencia con el voto en contra de los Ministros señores Iván Aróstica Maldonado, José Ignacio Vásquez Márquez, y Rodrigo Pica Flores, quienes estuvieron por rechazar la impugnación de fojas 1, por las siguientes razones:

1°) Que, la cuestión -elemental- por la que este requerimiento no puede prosperar, estriba en que el precepto constitucional invocado por la Municipalidad de Maipú, N° 3 del artículo 19, no aplica en su favor, desde que éste tiene por destinatario a los particulares y no al Estado.

En efecto, los organismos de la Administración del Estado -como la Municipalidad requirente- no pueden reivindicar la titularidad sobre aquellos "derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana" y que la Carta Fundamental asegura a las personas frente al ejercicio de la soberanía por parte del mismo Estado (artículo 5°, inciso segundo). No les cabe, entonces, a los sujetos públicos, reclamar para sí un libre acceso a la Jurisdicción como vehículo para amparar sus funciones estatales, al modo en que la Constitución garantiza para proteger esos derechos esenciales (artículo 19, N° 3).

El derecho a la acción es la forma a través de la cual se lleva una pretensión, amparada en un derecho, a un tribunal de justicia. En este caso, aun cuando se remueva el obstáculo para transportar el reclamo a sede judicial, no existe un interés para impugnar, pues no hay algún derecho cuya infracción pueda ser puesta en conocimiento de un juez;

2°) Que, todavía más, conforme a los principios constitucionales de competencia y de legalidad, que rigen el actuar de las entidades estatales (artículos 6°, 7° y 65, inciso cuarto, N° 2), sólo cuando obran en defensa del patrimonio estatal que se les haya atribuido o cuando se les ha conferido expresamente una especie de legitimación en causa activa para defender en juicio ciertos derechos o intereses colectivos, pueden exigir una ecuánime aplicación del derecho al debido proceso legal, en iguales términos que a las personas reconoce la Constitución (artículo 19, N° 3).

En este último caso se encuentran el Ministerio Público (Ley N° 19.640, artículo 1°), del Ministerio del Interior y de Seguridad Pública (DFL N° 7.912, de 1927, artículo 3° letra a), o del Consejo de Defensa del Estado (DFL N° 1, del Ministerio de Hacienda, de 1993, artículo 3°), por ejemplo;

3°) Que, por ende, sin tener un derecho a la acción anterior al Estado, que el legislador no podría negar, es constitucional la Ley sobre acceso a la Información Pública (aprobada por la Ley N° 20.285), cuando su artículo 28 franquea limitadamente a los órganos de la Administración el reclamo ante las cortes de apelaciones, solo contra las resoluciones del Consejo para la Transparencia que ordenan la publicidad y desechan el secreto o reserva, que se querían justificar por alguna de las causales previstas en los numerales 2 al 5 del artículo 21, esto es por estar comprometido un derecho o un interés general pero ajeno a la Municipalidad requerida.

En tanto que les niega esa vía judicial cuando la resolución del Consejo les ordena proporcionar una información que habían denegado basándose en que ello afecta "el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido", al tenor de la causal contemplada en el N° 1 del citado artículo 21;

4°) Que, al no hacer justiciable esta ultima causal, lógicamente el legislador buscó evitar que se repitiera la experiencia tenida con la Ley N° 18.575, sobre bases generales de la Administración del Estado (tras la modificación hecha por la Ley N° 19.653, de 1999). En que se permitió a sus autoridades auto calificar -masiva e indiscriminadamente- como secretos o reservados todos aquellos antecedentes cuya difusión "impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido" (artículo 13, inciso 11°), de forma tal que la publicidad pasó a ser la excepción en vez de la regla general, distorsionándose así la vigencia efectiva de un principio legal básico.

Por lo demás, si la divulgación de un antecedente afecta o no el cumplimiento de las funciones de una entidad administrativa, tal vez podría revelar una contienda entre ésta y el Consejo para la Transparencia, pero difícilmente un conflicto de relevancia jurídica susceptible de dirimir por los tribunales del Poder Judicial;

5°) Que, por lo mismo, el hecho que el inciso segundo del artículo 28, impugnado, niegue a los órganos administrativos la posibilidad de reclamar judicialmente en caso de que el Consejo de la Transparencia desestime su negativa de información basados en la causal del N° 1 del artículo 21, se adecúa el artículo 38, inciso segundo, de la Constitución, merced al cual "Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño".

En efecto, si bien la Municipalidad de Maipú es una institución autónoma con personalidad jurídica de derecho público, forma parte -por ello- de la propia Administración del Estado, no pudiendo entonces apelar a una disposición constitucional que busca beneficiar y no dejar a los particulares en la indefensión, al reiterar que los tribunales del Poder Judicial poseen jurisdicción en toda clase de asuntos contencioso administrativos;

6°) Que, en todo caso, al acogerse el presente requerimiento, entablado respecto a la totalidad del inciso segundo del citado artículo 28, en nada beneficiará a la Municipalidad de Maipú, dado que tal inaplicabilidad, por sí sola, no le confiere automáticamente la acción procesal que pretende deducir.

Sin perjuicio de lo anterior, la causal de secreto o reserva referida en el N° 1 del artículo 21 examinado, que permite denegar una información "cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido", es evidente que tensiona sendos principios aplicables a la Administración, según la Ley N° 18.575: de una parte la "eficacia y eficiencia" con que deben operar sus entidades y servicios; de otra, la "probidad y transparencia" que deben informar su acción (artículo 3°, inciso segundo, en relación con el artículo 53, oración final).

En la especie, la "eficacia y eficiencia" son esgrimidas por la Municipalidad de Maipú, en tanto que el Consejo de la Transparencia propugna la "probidad y transparencia", cada uno inclinado a satisfacer sus específicos cometidos legales. No siendo razonable que uno de esos dos servicios interesados, el Consejo para la Transparencia, sea quien dirima tal eventual colisión, con ausencia de todo control externo (lo que contraría otro principio recogido en esa Ley N° 18.575 y en la propia Ley sobre acceso a la Información Pública, artículo 11, letra i), entonces procede concluir que en estos casos corresponde a la Contraloría General de la República interponer sus facultades de fiscalización, al tenor del artículo 43, inciso quinto, de la ley citada, en los términos como aprobara esta norma el Tribunal Constitucional en sentencia Rol N° 1051-08 (considerando 34° y parte resolutiva tercera).

Redactó la sentencia la Presidenta del Tribunal, Ministra señora María Luisa Brahm Barril, y la disidencia, el Ministro señor Iván Aróstica Maldonado.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 9223-2020-INA

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidenta, Ministra señora María Luisa Brahm Barril, y por sus Ministros señores Iván Aróstica Maldonado, Gonzalo García Pino, Juan José Romero Guzmán, Cristián Letelier Aguilar, Nelson Pozo Silva, José Ignacio Vásquez Márquez, señora María Pía Silva Gallinato, y señores Miguel Ángel Fernández González y Rodrigo Pica Flores.

Firma la señora Presidenta del Tribunal, y se certifica que los demás señora y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la emergencia sanitaria existente en el País.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.