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Consejo de Defensa del Estado con Ministros de la Corte de Apelaciones de Santiago Rol: 85203-2020

Corte Suprema, 28/01/2021

Consejo de Defensa del Estado interpone recurso de queja contra los Ministros de la Corte de Apelaciones, por las faltas y abusos graves cometidos al rechazar reclamo de ilegalidad interpuesto en contra de la decisión de amparo adoptada por el Consejo para la Transparencia, en cuya virtud se dispuso entregar al peticionario: "copia de todos los correos electrónicos institucionales enviados por el solicitante mientras se desempeñó como funcionario del órgano reclamado, desde el mes de diciembre del año 2013 a diciembre del año 2018". La Corte Suprema rechaza, con voto de disidencia, el recurso de queja deducido.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Rechazado


Ministros:

  • Adelita Ravanales Arriagada
  • Ángela Vivanco M.
  • Jorge Lagos Gatica
  • María Eugenia Sandoval Gouet

Texto completo:

Santiago, veintiocho de enero de dos mil veintiuno.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que, en estos antecedentes Rol N° 85.2032020, sobre reclamo de ilegalidad seguidos ante la Corte de Apelaciones de Santiago, el Consejo de Defensa del Estado dedujo recurso de queja en contra de los Ministros Sres. Mario Rojas González, Jaime Balmaceda Errázuriz y Rafael Andrade Díaz (S), por las faltas y abusos graves que habrían cometido al dictar, el 15 de julio de 2020, la sentencia que rechazó el reclamo de ilegalidad que la quejosa ejerció en contra de la decisión de amparo adoptada por el Consejo para la Transparencia en antecedentes administrativos Rol C-1285-19, en cuya virtud se dispuso entregar al peticionario: "copia de todos los correos electrónicos institucionales enviados por el solicitante mientras se desempeñó como funcionario del órgano reclamado, desde el mes de diciembre del año 2013 a diciembre del año 2018".

La solicitud de acceso a la información fue presentada por don José Illanes Grau ante la Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo el 2 de enero de 2019, requiriéndose la entrega de los "correos electrónicos (recibidos y enviados) de la cuenta institucional jillanes@economia.cl, periodos diciembre 2013 a diciembre 2018, cuenta institucional de la cual fuera titular el solicitante José Antonio Illanes Grau".

Tal petición fue denegada por el órgano requerido, invocando la configuración de la causal de secreto o reserva contenida en el artículo 21 N° 2 de la Ley N° 20.285, esto es que la publicidad, comunicación o conocimiento de dichos antecedentes afecta la inviolabilidad de la vida privada y toda forma de comunicación de terceros.

Frente a la negativa, el peticionario interpuso solicitud de amparo por denegación de información ante el Consejo Para la Transparencia, dando origen a los antecedentes administrativos Rol C-1285-19, que culminaron el 11 de febrero de 2020 con la dictación de la instrucción antedicha.

En contra de aquella decisión, el Consejo de Defensa del Estado, en representación del Fisco de Chile - Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño, dedujo reclamo de ilegalidad, afirmando que la decisión de amparo es ilegal por las siguientes razones: (i) El Consejo Para la Transparencia ha hecho una distinción arbitraria entre los correos electrónicos recibidos y enviados desde la casilla institucional del ex funcionario requirente, en circunstancias que tal diferenciación resulta imposible en la práctica; (ii) La decisión del Consejo vulnera las garantías consagradas en el artículo 19, numerales 4 y 5, de la Constitución Política de la República, pues el solo hecho de revisar los correos para distinguir entre aquellos enviados y recibidos implica atentar en contra de la intimidad e inviolabilidad de las comunicaciones privadas de terceros; (iii) Se infringe lo dispuesto en el artículo 21, numeral 2, de la Ley N° 20.285, insistiendo en la configuración de aquella causal de secreto o reserva; (iv)

La falta de especificidad y determinación de la Ley N° 20.285 para habilitar al Consejo Para la Transparencia a levantar la inviolabilidad que asiste a toda forma de comunicación privada, contrario a otros cuerpos normativos que, cuando lo permiten, lo indican de manera expresa y lo regulan profusamente; y, (v) La infracción a lo estatuido en los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental, por carecer el Consejo Para la Transparencia de competencia para intervenir comunicaciones privadas, puesto que en aquellos casos en que el ordenamiento jurídico contempla tal medida intrusiva se exige control judicial, facultad de la que carece el órgano requerido, quien, por ende, ha excedido su potestad de fiscalización y resolución.

La sentencia del grado rechazó el reclamo, teniendo para ello en consideración que: (i) No se configura la causal de secreto o reserva prevista en el artículo 21 N° 2 de la Ley N° 20.285, pues esta excepción exige una afectación real del bien jurídico a resguardar y, en la especie, no se indicó en absoluto la forma como se materializaría esa afectación, ni se divisa por el tribunal cómo podría producirse, si se considera que únicamente se dispuso la entrega de los correos que el propio funcionario envió; (ii) Se trata de información pública, al consistir en correos electrónicos que fueron enviados en ejercicio de una función pública y no se refieren a asuntos de la vida privada del funcionario o de terceros, resultando ilógico que sean reservados respecto del mismo titular, quien conoce el contenido de los mensajes; (iii) La separación entre correos electrónicos enviados y recibidos es perfectamente concebible; (iv) La Ley General de Cooperativas impone un deber de secreto respecto de los funcionarios de la Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño, pero esa obligación no tiene un carácter institucional; y, (v) El Consejo Para la Transparencia no ha excedido el marco de sus atribuciones, al tratarse de un órgano dotado de la potestad de dirimir controversias jurídicas que, evidentemente, se halla llamado a desentrañar el verdadero sentido y alcance de los preceptos constitucionales y legales que gobiernan los asuntos que le toca resolver.

Impugnando aquella decisión, la reclamante interpuso el recurso de queja que aquí se analiza, arbitrio donde se acusa que los jueces recurridos incurrieron en las siguientes faltas o abusos graves: (i) No reconocer la configuración de la causal de secreto o reserva contemplada en el artículo 21 N° 2 de la Ley N° 20.285, insistiendo en los argumentos expresados en su reclamo; (ii) No considerar la ausencia de facultades del Consejo para levantar la inviolabilidad de las comunicaciones privadas, tal como lo sostuvo en su libelo; (iii) Omitir que la información no es pública, debido a que los correos electrónicos enviados y recibidos por funcionarios públicos no constituyen fundamento, antecedente ni complemento de ningún acto administrativo, no perdiendo la calidad de comunicaciones privadas y bidireccionales por más que sean enviados o recibidos desde casillas institucionales, precisando que lo relevante no es el soporte, ni la naturaleza de la función, sino el propósito de que sólo sea conocida por el emisor y el receptor; y, (iv) No considerar que la decisión de amparo impugnada vulnera, además, los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, por la ausencia de competencia del Consejo Para la Transparencia para intervenir comunicaciones privadas.

Por todo lo dicho, solicita que se acoja el presente recurso de queja, se invalide la sentencia impugnada y, en su lugar, se acoja el reclamo de ilegalidad dejando sin efecto la decisión del Consejo Para la Transparencia, rechazando el amparo presentado por el solicitante.

Segundo: Que, en su informe, los recurridos reconocen haber concurrido a la dictación del fallo cuestionado, resumen sus fundamentos, y estiman no haber incurrido en falta o abuso grave, salvo el mejor parecer de esta Corte Suprema.

Tercero: Que el recurso de queja está regulado en el Título XVI del Código Orgánico de Tribunales, designado "De la jurisdicción disciplinaria y de la inspección y vigilancia de los servicios judiciales", cuyo acápite primero lleva por título: "Las facultades disciplinarias". Allí se contiene el artículo 545, que lo instaura como un medio de impugnación que tiene por exclusiva finalidad corregir las faltas o abusos graves cometidos en la dictación de sentencias interlocutorias que pongan fin al juicio o hagan imposible su continuación, o en sentencias definitivas, siempre que, cualquiera sea el caso, no sean susceptibles de recurso alguno, ordinario o extraordinario.

Cuarto: Que, previo al examen de las cuestiones jurídicas implicadas en la presente impugnación, ya sintetizadas precedentemente, es menester consignar que la Constitución Política de la República señala, en su artículo 8°, que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional".

También la Constitución Política asegura el derecho de acceso a la información pública como una manifestación de la libertad de información (artículo 19, N° 12), que se encuentra reconocido en la Carta Fundamental -aunque no en forma explícita- como un mecanismo esencial para la plena vigencia del régimen democrático y de la indispensable asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente rendición de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía, sin perjuicio que representa, además, un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas.

La relevancia de este derecho público subjetivo queda de manifiesto al observar que, reconocido inicialmente a nivel legal, fue posteriormente recogido por la reforma constitucional de agosto de 2005 como una de las bases de la institucionalidad o como un principio fundamental del Estado Constitucional y democrático de derecho que funda el Código Político, donde la publicidad es la regla y el secreto la excepción.

Tal preceptiva, que sin distinción obliga a todos los órganos del Estado, exige de éstos que den a conocer sus actos decisorios -tanto en sus contenidos y fundamentos- y que aquellos obren con la mayor transparencia posible en los procedimientos a su cargo, lo que se relaciona justamente con el derecho de las personas a ser informadas.

Con todo, la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado tiene justificadas excepciones que contempla la Constitución, las que dicen relación con los valores y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas explícita y taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que sólo el legislador de quórum calificado puede configurar. Se sigue de ello que la interpretación de dichas excepciones debe efectuarse restrictivamente.

En cumplimiento del mandato constitucional fue dictada la Ley de Acceso a la Información Pública (N° 20.285) que preceptúa, en lo que interesa, que "la función pública se ejerce con transparencia, de modo que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y decisiones que se adopten en ejercicio de ella" (art. 3°). También que "el principio de transparencia de la función pública consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley" (art. 4). Por último, que "en virtud del principio de transparencia de la función pública, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum calificado. Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas" (art. 5).

Por lo demás, cabe observar que la referida legislación establece dos mecanismos de transparencia. Uno, denominado transparencia activa, que consiste en la obligación de los órganos públicos de difundir o poner a disposición del público determinada información. Y transparencia pasiva, traducida en la obligación de entregar determinada información a los ciudadanos cuando éstos la soliciten. El legislador creó el Consejo para la Transparencia como un órgano de la Administración del Estado -con autonomía- con el fin de hacer efectivo el principio de publicidad previsto en la Carta Política y es en esa línea que lo dotó de facultades para conocer reclamos respecto de actos emanados de entidades que forman parte básicamente de la Administración del Estado.

Quinto: Que, puede decirse, entonces, que el derecho de acceso a la información pública es un derecho implícito que, como otros -entre ellos el derecho a la identidad personal o al desarrollo libre de la personalidad-, nuestro orden constitucional asegura a toda persona y, por tal consideración, merece íntegra protección.

Sexto: Que, como se ha dicho, la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información Pública tiene por objeto el regular el principio de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de la información.

Séptimo: Que, comenzando derechamente con el análisis del recurso de queja, cabe precisar que, si bien en jurisprudencia y doctrina no es pacífico afirmar que los correos electrónicos contenidos en las casillas institucionales de funcionarios de la Administración del Estado sean información pública, lo cierto es que, en el caso concreto, tal discusión carece de relevancia.

En efecto, la adecuada resolución de esta controversia exige no olvidar que la información requerida -y ordenada entregar- consiste exclusivamente en los correos electrónicos enviados por un funcionario público, desde la casilla institucional que le fue asignada, mientras ejercía sus funciones. De este modo, independiente de la naturaleza del soporte, se trata únicamente de datos elaborados por el mismo individuo que ahora pide su entrega, no concurriendo expectativa de privacidad alguna que proteger, puesto que carece de toda lógica que se pretenda cautelar la privacidad de la información respecto de su propio autor.

Asimismo, no se ha justificado por el órgano requerido la imposibilidad técnica de segregar los correos electrónicos enviados por el funcionario de aquellos que recibió, más allá de la mención genérica al "arrastre" del correo recibido cuando éste se responde o reenvía. De este modo, más que un impedimento absoluto, se podría pensar que se está frente a un caso de eventual afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, en los términos del artículo 21 N° 1, literal c), de la Ley N° 20.285, causal que no fue esgrimida por el órgano en cuestión y que, en todo caso, no puede ser objeto de reclamación judicial en atención a la limitación prevista en el artículo 28, inciso 2°, del mismo cuerpo normativo.

Octavo: Que, por todo lo que se viene diciendo, el hecho de haberse ordenado la entrega de información pública, al consistir en instrumentos digitales redactados por un funcionario de la Administración del Estado, en el ejercicio de sus funciones, y elaborada con presupuesto público, sin mediar conflicto con la expectativa de privacidad de terceros, permite descartar cada una de las faltas o abusos graves en que se sostiene el recurso de queja fiscal.

A tal conclusión se debe de arribar si se considera que no concurre afectación a la vida privada o a la inviolabilidad de las comunicaciones de terceros, al haberse dispuesto únicamente la entrega de -se insiste- mensajes emitidos por el propio solicitante, inocuidad que lleva a descartar la configuración de la causal de secreto o reserva contenida en el artículo 21 N° 2 de la Ley N° 20.285, así como aquella imputación que afirma que el Consejo Para la Transparencia ha intervenido o alzado la inviolabilidad antes mencionada. Finalmente, se reitera que, frente a la primera constatación, aquella discusión acerca del carácter público de los correos electrónicos del aparataje estatal pierde completa relevancia, no pudiendo atribuirse, entonces, falta o abuso alguno a los jueces recurridos.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en el artículo 545 del Código Orgánico de Tribunales, se rechaza el recurso de queja deducido por el Consejo de Defensa del Estado en lo principal de la presentación de 22 de julio de 2020.

Acordado con el voto en contra del Abogado Integrante Sr. Lagos, quien estuvo por acoger el recurso de queja y acceder a la petición planteada por el Consejo de Defensa del Estado en su arbitrio, denegando la entrega de la información, en virtud de los siguientes fundamentos:

1°.- Que, en primer orden, es dable afirmar que en una relación estatutaria los medios requeridos por el funcionario para el cumplimiento de su labor, así como el producto que de tal ejercicio se deriva, han de pertenecer al órgano administrativo del que éste depende y no al servidor público, realidad que lleva a cuestionar que un ex funcionario, como el requirente, sea o no un tercero frente a los documentos digitales que elaboró mientras cumplió la función que se le encomendó.

2°.- Que, dicho aquello, por más que la instrucción del Consejo Para la Transparencia se restrinja a la entrega de los correos electrónicos enviados por el solicitante, de su publicidad surge, inevitablemente, la develación de datos personales de terceros absolutos, según la definición desarrollada en el artículo 2°, literal f), de la Ley N° 19.628.

En efecto en todo correo electrónico enviado se contienen, al menos, dos menciones que poseen tales características: la individualización del destinatario y su casilla de correo electrónico, no pudiendo descartarse que en el cuerpo de la comunicación se comprendan otros antecedentes de la misma naturaleza.

3°.- Que, por ello, es menester concluir que al tercero destinatario de los correos electrónicos enviados por un funcionario público le asiste una expectativa privacidad, exigible tanto respecto de los individuos ajenos a cada comunicación como respecto del mismo remitente, por cuanto se trata de un servidor público que ha perdido tal calidad, expectativa que debe ser cautelada por la Administración, configurándose, entonces, la causal de secreto o reserva invocada por el quejoso.

Agréguese copia de esta resolución a los autos tenidos a la vista. Hecho, devuélvase.

Regístrese, comuníquese y archívese.

Redacción del fallo a cargo del Ministro Sr. Muñoz y de la disidencia, su autor.

Rol N° 85203-2020.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sra. Ángela Vivanco M., Sra. Adelita Ravanales A., y el Abogado Integrante Sr. Jorge Lagos G. No firma, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, la Ministra Sra. Sandoval, por estar en comisión de servicios. Santiago, 28 de enero de 2021.

En Santiago, a veintiocho de enero de dos mil veintiuno, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente.