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Alejandro Fainé Maturana con SUBSECRETARIA DEL INTERIOR Rol: A21-09

Consejo para la Transparencia, 04/09/2009

Se solicita amparo ante la negativa de la Subsecretaría del Interior de proveerle el listado de las auditorías internas que dicha entidad había efectuado durante el año 2008 y el primer trimestre del 2009, conjuntamente con una copia de las auditorías anteriores que hubiesen sido terminadas durante ese mismo periodo. La Subsecretaría se negó invocando el art. 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, señalando que el conocimiento por terceros de dicha información afectaría el debido cumplimiento de sus funciones y que probablemente desencadenaría en una pérdida de autoridad y capacidad de control. El Consejo acoge la solicitud, declarando que el acceso a la información pública es un derecho fundamental y que precisamente uno de los fines de la transparencia es permitir que las autoridades rindan cuenta a la ciudadanía, por incómodo que pueda resultar en algunas situaciones. Se señala, además, que en este caso no concurre causal alguna que fue invocada.


Tipo de solicitud y resultado:

  • Totalmente


Descriptores analíticos:

Tema Otros, especificar
Materia Auditoría y Control de gestión
Tipo de Documento Documentos Operacionales.Estudios o investigaciones.Documentos 

Sentencias o resoluciones sobre esta decisión:



Consejeros:

  • Juan Pablo Olmedo Bustos (Unánime), Presidente
  • Alejandro Ferreiro Yazigi (Unánime)
  • Raúl Urrutia Ávila (Unánime)
  • Roberto Guerrero Valenzuela (Unánime)

Texto completo:

DECISIÓN AMPARO Nº A21-09

Entidad pública: Subsecretaría del Interior

Requirente: Alejandro Fainé Maturana

Ingreso Consejo: 26.05.2009

En sesión ordinaria N° 82 de su Consejo Directivo, celebrada el 4 de septiembre de 2009, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol A21-09.

VISTOS:

El artículo 8° de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; El D.F.L. Nº 7.912, de 1927, que organiza las Secretarías de Estado; los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia; y el D.S. Nº 12/1997, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que crea el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno.

TENIENDO PRESENTE:

1) Solicitud de acceso: El 21 de abril de 2009 don Alejandro Fainé Maturana solicitó al Ministerio de Interior la siguiente información, idealmente en formato digital:

a. El listado de las auditorías realizadas por la unidad de auditoría interna de esa Secretaría de Estado durante 2008 y el primer trimestre del 2009 y el estado de las mismas, y

b. Una copia de las auditorías anteriores que hubiesen sido terminadas durante ese mismo periodo.

2) Respuesta: Dicha solicitud fue resuelta dentro de plazo por el Subsecretario del Interior, mediante Oficio N° D-6527, de 18 de mayo de 2009, que rechazó entregar la información solicitada invocando la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, es decir, que el conocimiento por terceros de esta información afectaría el debido cumplimiento de las funciones de dicha Subsecretaría debido a que:

a. Las auditorías constituirían herramientas de control a disposición de instancias superiores y directivas de cualquier organización pública o privada, que sirven para cautelar y garantizar su correcto funcionamiento y permitirían que toda la estructura y organización se oriente efectivamente al cumplimiento de los objetivos institucionales;

b. El producto de las auditorías resulta un antecedente relevante para los procesos de adopción de decisiones, pues anticiparía situaciones que podrían afectar el debido cumplimiento de las funciones institucionales;

c. El carácter reservado de los informes de auditoría interna garantizaría que la autoridad pueda ejercer su facultad de corregir situaciones que lo ameriten, como también el sigilo necesario para el éxito de una investigación y el de los focos seleccionados, la metodología y el personal, de modo de no alertar a los posibles investigados; y

d. Difundir estos informes provocaría un daño irreversible a este instrumento de gestión interna que resulta fundamental para el adecuado control y perfeccionamiento continuo de las labores del Gobierno.

3) Amparo: Que contra esta respuesta negativa don Alejandro Fainé Maturana pidió a este Consejo amparar su derecho de acceso a la información pública, el 26 de mayo de 2009.

4) Traslado: Que admitido a trámite este amparo fue trasladado a través del oficio N° 102, de 1° de junio de 2009, al Subsecretario del Interior quien, mediante su Oficio Nº D-8612, de 22 de junio de 2009, solicitó el rechazo del amparo formulando los siguientes descargos:

a. Define las auditorías como “una actividad independiente y objetiva de aseguramiento y consulta, concebida para agregar valor y mejorar las operaciones de una organización”, la que ayudaría al mejor cumplimiento de los objetivos institucionales aportando un enfoque sistemático para evaluar y mejorar la eficacia de los procesos de gestión de riesgos, control y Gobierno. Las auditorías internas son las que realiza el propio fiscalizado y constituyen una valiosa herramienta de control dentro de organizaciones grandes y complejas, como es el caso del Ministerio del Interior. Refuerza este punto explicando las funciones de la Subsecretaría que dirige, conforme al D.L. Nº 1.028/1975.

b. Explica luego la evolución normativa de las auditorías internas y el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno (en adelante, CAIGG) y sus funciones, además de las siguientes características que distinguirían un buen ejercicio de auditoría interna: (1) su sujeción a normas técnicas, (2) su desarrollo conforme a planes y (3) su operación a distintos niveles. Distingue también entre procedimiento de auditoría e informe de auditoría. Este último es “la expresión de la opinión del auditor interno sobre el área o actividad analizada y representa el resultado final del trabajo realizado. El objeto de este informe es definir los problemas observados y hacer las recomendaciones adecuadas para resolverlos. Para ello debe expresar los hechos estableciendo la manera objetiva, tratar de identificar las áreas sensibles y señalar, si corresponde, las opciones para mejorar el desarrollo de la función”.

c. Añade luego que los auditores internos deberían cumplir “las normas de auditoría e instrucciones emitidas por el Consejo de Auditoría, el Código de Ética (si ha sido formulado y aprobado) y su responsabilidad se limita a la comunicación de los resultados de sus informes al Jefe de Servicio, y al seguimiento de sus recomendaciones”. Precisamente “una de las obligaciones que se contemplan en los estatutos de las unidades de auditoría interna es la reserva y confidencialidad. En este sentido, se establece como obligación de los integrantes de las unidades, guardar bajo estricta reserva la información y documentos a que tenga acceso y conocimiento en el cumplimiento de sus funciones. Es obligación de todo integrante de las unidades ceñirse a lo señalado en los códigos de ética que rigen la materia, sin perjuicio de la obligación de dar cuenta de determinada información a judicatura. Además, se dispone que ellos deben conservar y guardar convenientemente sus informes y papeles de trabajo, asegurando la confidencialidad de los mismos, así como de sus registros y archivos. De todo esto se puede concluir que la obligación de reserva y confidencialidad se extiende a todas las funciones que realizan las unidades de auditoría interna, entre las que se encuentran aquellas establecidas en los planes anuales y aquellas que encarga el jefe de servicio a raíz de una situación puntual”.

d. Afirma luego que las auditorías internas tendrían carácter secreto o reservado de acuerdo a la causal de carácter genérico establecida en el artículo 21 Nº 1 de la Ley de Transparencia, esto es, su publicidad, comunicación o conocimiento afectaría el debido cumplimiento de las funciones de la Subsecretaría del Interior. Señala que no obstante definir la ley hipótesis específicas (literales a, b y c) serían sólo casos presentados de manera ejemplar, lo que permitiría aplicar directamente la causa genérica del referido artículo 21 Nº 1. Además, podría estimarse que los informes de auditoría constituyen antecedentes previos a la adopción de una decisión en los términos expuesto en el artículo 21 Nº 1 b).

e. Justifica a continuación la afectación genérica del debido cumplimiento de las funciones de la Subsecretaría afirmando que las unidades de auditoría "ayudan a la autoridad a construir una evaluación sobre los sujetos o programas bajo su control y a tomar decisiones en relación a ellos, para quien es prácticamente imposible hacerlo por si solo en atención al volumen y diversidad de aquel grupo. Así, el jefe superior puede dar cumplimento al ya reiterado principio de eficiencia y elaborar estrategias o programas en consideración a tales evaluaciones”. En este contexto, dotar de publicidad a los informes de auditoría “…equivale a develar a discreción del público o de cualquier interesado, y someterlo a la influencia de éstos, aquella esfera decisional que se reconoce a toda autoridad. El reconocimiento y amparo de tal esfera es relevante para determinar planes y programas de mediano o largo plazo. La publicidad, le arrebata la posibilidad de decidir qué, cómo y cuándo entrega al ente evaluado la opinión sobre su desempeño lo que probablemente desencadenaría en una pérdida de autoridad y capacidad de control, produciéndose así un mayor desorden dentro del grupo dirigido. El carácter público de tal información representa un obstáculo para la determinación de medidas estratégicas que se pretendan diseñar a mediano o largo plazo. Esta publicidad termina entonces jugando en contra de la competencia o potestad de control que se le entrega a un jefe superior y restringe su capacidad discrecional. Así, la publicidad de las auditorías constituye un despropósito para la causa final de las mismas, esto es, para su finalidad de control”.

f. Lo anterior desincentivaría o inhibiría el uso de este instrumento, en perjuicio de la vigencia efectiva del principio de eficiencia y eficacia que rige el actuar de los órganos del Estado y que es cautelado por las auditorías.

g. Por otro lado, señala que dar publicidad a los informes de auditoría llevaría a que los auditores vulnerasen su deber de reserva, que deriva de un deber de artículo 61 letra h) del Estatuto Administrativo (D.F.L. N° 29 de 2004, Ministerio de Hacienda), reforzado porque los documentos que emana del CAIGG, que serían de aplicación obligatoria para la Unidades de Auditoría Interna de todos los servicios, "conciben al informe de auditoría como un documento secreto o reservado", aplicando a los funcionarios que cumplen funciones en el proceso el deber de reserva ya comentado. Así lo señalan los Documentos Técnicos N° 39, de 2008 y Nº 43, de 2009, del CAIGG.

h. Finalmente, el secreto o reserva también ampararía el trabajo de las auditorias auditoria, pues éste debe ser ejercido con independencia, objetividad e imparcialidad y la reserva de los informes permitiría la concurrencia de tales factores. De ser pública la actividad de auditoría previsiblemente:

i. Los grupos mal evaluados por los auditores comenzarían a mostrar una mala disposición hacia ellos y a poner obstáculos a su gestión, dificultando su trabajo y afectando el resultado de los procesos, y

ii. Los mismos serían “más discretos o moderados existiendo un estímulo a ejercer la auditoría con menor celo toda vez que la publicidad de u informe negativo se puede interpretar como una acusación pública entre funcionarios.”

Si los resultados de las auditorias se ven perjudicados se afectaría el cumplimiento de las funciones del órgano. La reserva posibilitaría “una comunicación fluida desde los funcionarios, incluso de aquellos responsables de las irregularidades o faltas, hacia la unidad de auditoría”.

i. Finalmente, y aunque las unidades de auditoría no tengan facultades decisorias, la naturaleza y objetivos de las auditorías internas hacen que sus resultados sirvan de fundamento a la toma de decisiones, suministrando “elementos de ayuda para la adopción de medidas. En concreto, los productos de las auditorias, esto es sus informes, son antecedente a la hora de tomar decisiones de mediano o largo plazo”, lo que les haría aplicable la causal de reserva del art. 21 Nº 1 a) de la Ley de Transparencia.

j. Se precisa, además, que los informes de auditoría serían secretos de manera total, sin que pudiere aplicárseles el principio de divisibilidad (artículo 11 letra e) de la Ley de Transparencia), porque “la naturaleza misma del órgano del cual emanan determina que éstos tengan siempre por misión servir como herramienta de la organización”.

5) Medidas para mejor resolver: Para un mejor acierto en esta decisión el Consejo solicitó a la Subsecretaria del Interior le remitiera copia de la información solicitada bajo la reserva establecida en el artículo 26 de la Ley de Transparencia, de manera de poder analizarla, lo que ésta hizo mediante Oficio Nº D-13253, de 14 de agosto de 2009. Con el mismo fin se solicitó al Sr. Auditor General de Gobierno que emitiese un informe técnico relativo al secreto o reserva de las auditorías internas gubernamentales, en su calidad de órgano asesor de la Presidenta de la República en esta materia y coordinador técnico de las actividades desarrolladas por las Unidades de Auditoría Interna de las entidades dependientes o relacionadas con la Presidencia de la República. Este informe fue emitido a través del Ordinario Nº 455-09, de 10 de agosto de 2009.

Y CONSIDERANDO:

1) Que la auditoría interna de los organismos de la Administración Pública dependientes o relacionados con la Presidencia de la República está a cargo de Unidades de Auditoría Interna que coordina el CAIGG, creado como órgano asesor de la Presidenta de la República en materias de auditoría interna, control interno y probidad administrativa, mediante el D.S. Nº 12/1997, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Dichas unidades y el propio Consejo carecen de potestades legalmente otorgadas (salvo casos excepcionales) por lo que sólo actúan como órganos asesores de carácter interno. Según afirma el Auditor General de Gobierno las Unidades Internas son elementos “de apoyo a la función directiva de un Ministerio, Empresa Pública o Servicio Adscrito, que califica y evalúa el grado de economicidad, eficiencia y eficacia con que se manejan los recursos institucionales y se alcanzan los propósitos fundamentales de la unidad”.

2) Que, conforme las normas técnicas que ha impartido el CAIGG, las Unidades de Auditoría Interna efectúan anualmente múltiples auditorías para comprobar si la gestión de la entidad a que pertenecen se ajusta a lo establecido en el ordenamiento jurídico, a los principios de economía, eficiencia y eficacia y, por último, a las instrucciones de la propia autoridad. Cada organismo planifica las auditorías a realizar cada año sugiriéndose concentrarlas en “aquellos procesos estratégicos relevantes y riesgosos de la institución” (Documento Técnico Nº 33 CAIGG, v.0.2, marzo 2008, p. 2). El resultado de cada una consta en un informe de auditoría, documento estandarizado que expresa por escrito una opinión sobre el área o actividad auditada en relación con los objetivos fijados, señala las debilidades de control y formula recomendaciones pertinentes para eliminar las causas o deficiencias, estableciendo las medidas correctivas que sean adecuadas para ello (Documento Técnico Nº 25 CAIGG v.0.4, marzo 2008).

3) Que en este caso se solicitó a la Subsecretaria del Interior el listado de las auditorías internas que efectuó en el último año y medio más los informes de aquéllas que hubiesen finalizado. La Subsecretaría se negó invocando el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, pues estima que el conocimiento por terceros de esta información afectaría el debido cumplimiento de sus funciones por las razones que se verán a continuación, y plantea una serie de argumentos para acreditar de qué modo ocurriría esta afectación sin aludir a ninguno de los casos particulares que contemplan los literales de esta norma. Adicionalmente, estima que también podría aplicarse la causal del art. 21 Nº1 b), esto es, considerar que las auditorías serían secretas por constituir antecedentes previos a la adopción de una medida. El Auditor General de Gobierno, a su turno, también sostiene la pertinencia de esta causal de reserva, pero agrega que podrían también tener aplicación las demás causales del mismo artículo.

4) Que antes de analizar las razones que se han invocado para sostener la reserva o secreto de tales informes de auditorías, conviene hacer presente dos cuestiones:

a. Primero, que el acceso a la información pública es un derecho fundamental implícitamente reconocido en nuestra Constitución, como ya ha sostenido este Consejo en la decisión recaída en el amparo Rol A45-09 (considerando 10º) y como reconoció nuestro Tribunal Constitucional en su sentencia Rol N° 634/2006, de 9 de agosto de 2007, al afirmar que “…acorde a la naturaleza de derecho reconocido por la Constitución que tiene el acceso a la información pública, aunque lo sea de forma implícita, la propia Carta Fundamental ha reservado a la ley y, específicamente, a una ley de quórum calificado, el establecimiento de las causales de secreto o de reserva que, haciendo excepción a la vigencia irrestricta del principio de publicidad en la actuación de los órganos del Estado, permiten limitarlo vedando, consecuentemente, el acceso a la información requerida” (considerando 10°). Dicha naturaleza se ve reforzada por el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos —en relación con el artículo 5° de nuestra Constitución—, como reconoció la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del caso Claude Reyes y otros vs. Chile, de 19 de septiembre de 2006, serie C 151, al estimar que dicha norma «al estipular expresamente los derechos a “buscar” y a “recibir” “informaciones” protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención» (Ibíd., párr. 77). Por lo mismo la Declaración de Principios sobre libertad de expresión aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2000) afirma en su principio 4 que “El acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio sólo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley…”. Como consecuencia de lo anterior, las restricciones o limitaciones a este derecho “deben dar cumplimiento estricto a los requisitos derivados del artículo 13-2 de la Convención, esto es, las condiciones de carácter excepcional, consagración legal, objetivos legítimos, necesidad y proporcionalidad” (Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, en el vol. III del Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, párrafo N° 27).

b. Segundo, que la auditoría interna, en tanto herramienta de control interno y gestión, busca resguardar el principio de probidad, consagrado en el artículo 8° de la Constitución Política y que, de acuerdo al artículo 52, inciso 2°, de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado “…consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular”, agregando el artículo 53 del mismo cuerpo legal que “el interés general exige el empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz…”. Precisamente la auditoría interna es uno de estos medios. A su turno, el artículo 9 N° 2 de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción compromete a los Estados Parte, en sus letras c) y d), a tomar medidas apropiadas para promover la transparencia y la obligación de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública, incluyendo la adopción de normas de contabilidad y auditoría, así como la supervisión correspondiente y la implementación de sistemas eficaces y eficientes de gestión de riesgos y control interno. En la misma línea el artículo III N° 11 de la Convención Interamericana contra la Corrupción exige fortalecer el rol que puede cumplir la sociedad civil en la prevención de la corrupción, lo que exige un alto grado la transparencia administrativa para permitir que se activen mecanismos de accountability —o rendición de cuentas— social.

5) Que se alega como fundamento de la reserva la necesidad de resguardar la esfera decisional que se reconoce a toda autoridad, pues en caso contrario ésta se vería sometida a la influencia del público o de cualquier interesado que tomase conocimiento de éstas, arrebatándole “la posibilidad de decidir qué, cómo y cuándo entrega al ente evaluado la opinión sobre su desempeño”. Este planteamiento, sin embargo, supone ocultar permanente a la ciudadanía el juicio de los auditores y la reacción ante éstos de la autoridad, cuestión que impediría cualquier control social a este respecto. Precisamente el sentido de la Ley de Transparencia es facilitar el control social de la autoridad y promover la rendición de cuentas de las autoridades, por lo que este argumento no puede aceptarse. Con todo, esta alegación en parte se mezcla con la del artículo 21 Nº 1 b), que se abordará al final.

6) También se señala que en los documentos que emanan del CAIGG, de aplicación obligatoria, establecen, por una parte, que el informe de auditoría sería un documento secreto o reservado y, por otra, que los funcionarios que cumplen estas tareas tienen respecto de ellas un deber de reserva, en los términos del artículo 61, letra h), del Estatuto Administrativo, que establece la obligación funcionaria de “guardar secreto en los asuntos que revistan el carácter de reservados en virtud de la ley, del reglamento, de su naturaleza o por instrucciones especiales”. Sin embargo, al tratarse de una norma previa a la reforma constitucional de 2005 para aplicarla es preciso averiguar si cumple con lo señalado en el artículo 1º transitorio de la Ley de Transparencia, vale decir, si el secreto o reserva allí establecido se ajusta a las causales que señala el artículo 8º de la Constitución Política. La misma operación habría que hacer si se invocase el artículo 21 Nº 5 de la misma Ley. En este examen lo primero que salta a la vista es que, exigiendo el artículo 8º de la Constitución que las hipótesis de reserva se establezcan sólo por una ley de quórum calificado, el artículo 61, letra h), del Estatuto Administrativo permite que un asunto tenga carácter reservado en virtud del “reglamento, de su naturaleza o por instrucciones especiales”. Esto implica que en esta parte dicho precepto fue tácitamente derogado por la reforma constitucional de 2005, y que la remisión a la ley que allí se efectúa debe entenderse referida a una ley de quórum calificado. Visto así no puede sostenerse que dicho artículo 61, letra h) constituya en sí un caso de reserva. Simplemente se trata de la explicitación de un deber funcionario cuyo contenido —los casos de secreto o reserva— están establecidos en leyes de quórum calificado ajustándose a las causales que señala el artículo 8º de la Constitución Política. Por lo mismo su invocación será rechazada.

7) En sentido semejante se dice que difundir los informes de auditoría provocaría que los funcionarios implicados en una falta o error podrían inhibirse de cooperar con los auditores y/o el informe final podría moderar sus hallazgos, críticas y sugerencias para no aparecer como acusaciones públicas entre funcionarios. En efecto, es probable que algunos informes de auditoría revelen errores, prácticas ineficientes o, incluso, irregularidades en la actuación del organismo que no sea agradable admitir y que generen malestar en los involucrados. Sin embargo, no se ve porque deberían ocultarse del escrutinio público, toda vez que la auditoría ya se encontraría terminada. Precisamente uno de los fines de la transparencia es permitir que las autoridades rindan cuenta a la ciudadanía, por incómodo que pueda resultar en algunas situaciones. A fin de cuentas, una buena gestión pública no puede basarse en la opacidad de sus sistemas de control, pues en tal caso éstos pasarían inadvertidos para la ciudadanía y podrían transformarse en un mero simulacro. De igual manera, sería especialmente reprobable mantener en secreto un informe si sus recomendaciones fueran desatendidas y se produjera, luego, un perjuicio derivado de dicha desatención. En consecuencia, resulta manifiesto en este caso la prevalencia del interés público que se encuentra comprometido en la publicidad de tales informes, sin que se haya acreditado en la especie siquiera la amenaza de que se causará algún daño o perjuicio a dicho instrumento de gestión y control, por lo que, en base a esta consideración y a las demás antes señaladas, esta alegación de la reclamada debe ser rechazada.

8) Que el Auditor General de Gobierno ha señalado que, conforme las Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas, los informes de auditoría interna serían de "uso restringido” al emitirse para un usuario específico: el Jefe Superior del Servicio respectivo. Las directrices del CAIGG siguen este criterio estableciendo el deber de confidencialidad para los auditores internos en el ejercicio de sus funciones (Documento Técnico Nº 22 CAIGG, 2004, p. 11), aplicando las directrices del Institute of Internal Auditors y la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras (INTOSAI). Sin embargo, dicho deber de confidencialidad no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 8° de la Constitución Política, vale decir, no ha sido establecido en una ley de quórum calificado fundada en una de las causales contempladas en el texto de la misma disposición. Es más, la norma 2410.A3 del Institute of Internal Auditors, que cita tanto la reclamada como el Auditor General de Gobierno, parte señalando: “A menos de que exista obligación legal, estatutaria o de regulaciones en contrario, antes de enviar los resultados a partes ajenas a la organización, el director ejecutivo de auditoría debe” (negritas nuestras), lo que significa que la restricción de entrega a terceros sólo opera en ausencia de norma en contrario, precisamente lo que ocurre entre nosotros en virtud del ya citado artículo 8° de la Constitución Política y los artículos 5º y 10 de la Ley de Transparencia. Por todo ello no puede prosperar esta alegación.

9) Que el mismo Auditor General ha planteado que las auditorías podrían servir de fundamento a una investigación o sumario administrativo que, por ley, sería reservada en la etapa de investigación, de manera que la auditoría también debería serlo. En efecto, los informes de auditoría podrían “detectar diversos fenómenos en que esté envuelta, por ejemplo, la responsabilidad funcionaria o el patrimonio público, llevando a la Administración a tomar las medidas de carácter preventivo o correctivo que sean apropiadas sin que los eventuales responsables sean alertados de las acciones que se habrán de tomar, sea en sede administrativa o judicial”. Se trata de un argumento que valdría sólo para ciertos informes de auditoría —los que detectasen irregularidades administrativas— y no todos ellos, como sostiene en este caso la reclamada, pero en tal caso el informe, en principio, sigue siendo público dado que no es una actuación generada en el sumario sino un antecedente previo, que sería reservado sólo si se acredita que su entrega —en ese caso concreto— afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano. Por otra parte, en tanto se actúe con la debida celeridad ante las irregularidades detectadas —como debiera ser— tampoco se pondría en riesgo el éxito de las acciones represivas derivadas del informe; es más, la potencial publicidad del informe sería un aliciente para una acción oportuna. Con todo, dado que esta situación no se ha invocado respecto de ninguno de los informes solicitados y remitidos por la Subsecretaria a este Consejo, esta hipótesis de reserva no podría ser aceptada en modo alguno.

10) Que tanto el Subsecretario como el Auditor General de Gobierno señalan que las actividades de las unidades de control interno “…están orientadas a apoyar al proceso de toma de decisiones con sugestiones útiles y oportunas”. Sin embargo, no se explicita por qué la difusión de aquéllas afectaría el debido cumplimiento de las funciones del servicio. Pudiera ocurrir, en todo caso, que a partir de un informe final de auditoría se desencadene un conjunto de nuevas decisiones o de procesos de toma de decisiones, pero ello en nada obsta a que dicho informe final de cuenta, en sí mismo, del resultado de un procedimiento ya finalizado —una declaración de juicio, constancia o conocimiento en los términos de la Ley Nº 19.880— perfectamente distinguible de los demás cursos de acción que puedan generarse a partir de él, constituyendo, por ende, un antecedente distinto de las eventuales decisiones posteriores que pudieren adoptarse, y cuya publicidad debe analizarse de modo independiente. Por lo demás, como nada asegura que el informe de una auditoría vaya a incidir en la adopción de una decisión —por ejemplo, podría ocurrir que no se compartieran las recomendaciones del informe, no hubiesen recursos para implementarlas o se estimaran aquéllas no prioritarias— aceptar esta tesis significaría que todo documento en poder de la Administración revestiría el carácter de secreto, pues siempre el Jefe de Servicio podría sostener, genéricamente, que aquél podría dar pie o incidir en la adopción de una decisión. Cabe recordar que si incluso se demostrara que el informe es un antecedente para la adopción de una resolución, medida o política concreta en los términos del artículo 21 Nº 1 b) —y que no pudiera difundirse porque frustraría la finalidad perseguida por las decisiones a adoptar o porque concedería ventajas contrarias al interés público, como sostiene el Auditor General— sería igualmente público una vez que se adoptase la resolución, medida o política. De allí que esta argumentación para declarar la reserva genérica de todas las auditorías y sus informes deba ser rechazada.

11) Que, también el Auditor General estima que la revelación de un Informe de Auditoría podría afectar otros derechos o valores que la Ley protege, “…tales como la seguridad y salud pública, la defensa nacional, la prevalencia del orden público, las relaciones internacionales y los intereses económicos del país. Por consiguiente, bien puede acontecer que dependiendo de la repartición institucional, las funciones que se le conceden y las materias que correspondan a la función administrativa que se le ha confiado puedan los Informes de Auditoría Interna... ajustarse a una de las hipótesis o a más de alguna de ellas de forma que la reserva se ajusta también al derecho”. Que si bien lo anterior pudiere ser cierto, en el presente caso se está definiendo el carácter secreto o reservado de un conjunto delimitado de auditorías e informes, de manera que para que prosperase uno de esos motivos debería haberse acreditado cómo se producía esa afectación en el caso concreto, conforme ha señalado este Consejo en sus decisiones A1-09, A7-09, A39-09 ó A47-09, entre otros, lo que no ha ocurrido en la especie.

12) Que, además, por todo lo anteriormente expresado no puede aceptarse la alegación del Subsecretario del Interior en orden a que los informes de auditoría “serían secretos de manera total, sin que pudiere aplicárseles el principio de divisibilidad (artículo 11 letra e) de la Ley de Transparencia)”, porque “la naturaleza misma del órgano del cual emanan determina que éstos tengan siempre por misión servir como herramienta de la organización”. Ello, porque conforme los razonamientos anteriores no puede aceptarse que esa naturaleza tenga los efectos que se pretendían.

13) Que, sin perjuicio de lo antes señalado, a mayor abundamiento y atendido el notorio interés público comprometido en la solicitud de acceso a la información formulada por el reclamante, se hace necesario realizar una ponderación entre el interés de retener la información requerida y el interés de divulgarla para determinar, luego, si el beneficio público resultante de conocerla es mayor que el daño que podría causar su revelación. En este caso concreto el Consejo estima, considerando, como se dijo, el rango de carácter de derecho constitucional que tiene el derecho de acceso a la información pública, que la revelación del listado de las auditorías internas de dicho Ministerio realizadas durante 2008 y el primer trimestre del 2009, con indicación del estado de las mismas, y la entrega de copia de aquellas auditorías anteriores que hubiesen sido terminadas en el mismo período, implica una evidente utilidad pública en cuanto permite a la ciudadanía ejercer una adecuada supervigilancia sobre los sistemas de control y gestión implementados por los órganos de la Administración del Estado, y sobre las medidas y decisiones que en base a ellos se adopten, beneficio que se impone ampliamente sobre el eventual perjuicio que con su publicidad se pudiera causar a dichos instrumentos.

14) Que, además, revisados los informes de auditoría interna remitidos por la Subsecretaría del Interior, y que se hallan comprendidos en la solicitud de información que motivó el presente amparo, atendida la naturaleza de los mismos y los asuntos sobre los que éstos versan, este Consejo no advierte que pudieran producirse los riesgos potenciales que generaría su publicidad al tenor de lo sostenido por la reclamada y el CAIGG, no configurándose a su respecto la causal de secreto invocada, lo que, por el contrario, no hace sino confirmar la pertinencia de su divulgación, debiendo, en definitiva, acogerse esta reclamación en esta parte. En el mismo sentido, y en lo que dice relación con la solicitud de entrega de las auditorías realizadas con anterioridad y terminadas durante 2008 y primer trimestre de 2009, teniendo en cuenta el plazo transcurrido desde su finalización, no puede sostenerse que el conocimiento de éstas por terceros provocaría un daño o detrimento en el debido cumplimiento de las funciones de la Unidad de Auditoría Interna del órgano reclamado ni del órgano mismo, toda vez que el Subsecretario ha dispuesto de un lapso de tiempo suficiente y razonable para adoptar, si resultaba procedente, las medidas correctivas que fueren del caso, por lo que si ello no ha ocurrido, cualquier sea la razón de dicha omisión, debe necesariamente concluirse que prima el interés público en conocer tales informes y sus recomendaciones, a fin de someter dichos instrumentos y el comportamiento de la autoridad al escrutinio ciudadano.

15) Que, en el mismo sentido expresado en el considerando anterior, analizados de manera especial los informes de auditoría interna que abordan temáticas sobre seguridad informática, puede concluirse que éstos comprenden antecedentes de carácter general, referidos principalmente a hallazgos en materia de políticas, procedimientos y roles dentro de la respectiva estructura organizacional, por lo que se estima que su publicidad no pondría a la reclamada en una situación particularmente riesgosa o de vulnerabilidad en dicha esfera.

EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE ATRIBUYEN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:

1) Acoger el reclamo interpuesto por don Alejandro Fainé Maturana en contra de la Subsecretaría del Interior, por los fundamentos señalados en los considerandos precedentes.

2) Requerir a la Subsecretaría del Interior, bajo el apercibimiento de proceder conforme lo dispone el artículo 46 de la Ley de Transparencia, que entregue a don Alejandro Fainé Maturana la información solicitada.

3) Requerir a la Subsecretaría del Interior:

a. Cumplir el presente requerimiento dentro de un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada;

b. Informar del cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl o a la dirección postal de este Consejo (Morandé N° 115, Piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.

4) Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a don Alejandro Fainé Maturana y al Subsecretario del Interior.

Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Juan Pablo Olmedo Bustos y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi, don Roberto Guerrero Valenzuela y don Raúl Urrutia Ávila. Certifica don Raúl Ferrada Carrasco, Director General del Consejo para la Transparencia