Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C392-10

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Reclamante:	RODRIGO LAVÍN DE TEZANOS PINTO
Reclamado:
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Superintencia de Valores y Seguros frente a la respuesta negativa a su solicitud de acceder a un informe en derecho relativo a la legalidad del proceso administrativo sancionador desarrollado por el ente y solicitado por este, debido a que se trata de antecedentes necesarios para la defensa judicial del ente. El Consejo rechaza el amparo, debido a que aunque a primera vista la información es pública por haber sido elaborada con presupuesto público y obrar en poder de un órgano de la Administración, existe una relación directa entre los documentos requeridos y la esencia y núcleo tres litigios pendientes sobre la legalidad del proceso administrativo sancionador desarrollado por el ente, por lo que cabe aplicar la causal de secreto o reserva invocada, toda vez que se trata de un documento encargado justamente para respaldar la posición del órgano en una controversia de carácter jurídico. Esta información es reservada, según la jurisprudencia del Consejo, hasta el vencimiento de la etapa probatoria de cualquiera de los juicios.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	1/25/2011
Consejeros:	-
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C380-09
Jurisprudencia a:	C787-10 C500-11 C526-11 C586-11 C1234-11 C724-12 C1180-12 C157-13 C807-13 C648-10 C719-10 C1233-11 C1145-12 C179-13 C1119-13 C1944-13 C594-14 C1867-15 C1555-16 C7565-20 C7566-20 C191-11 C280-11 C330-11 C527-11 C690-11 C613-12 C725-12 C726-12 C729-12 C866-12 C867-12 C918-12 C979-12 C1635-12 C348-13 C808-13 C837-13 C1120-13 C1321-14 C1325-15 C2086-15 C93-16 C1149-19 C5813-21 C294-18 C2677-18 C2768-22 C4763-22
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Descriptores analíticos:	Economía y Finanzas

DECISIÓN AMPARO Nº C392-10 Entidad pública: Superintendencia de Valores y Seguros. Requirente: Rodrigo Lavín de Tezanos Pinto Ingreso Consejo: 25.06.2010 En sesión ordinaria N° 184 de su Consejo Directivo, celebrada el 24 de septiembre de 2010, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del reclamo Rol C392-10. <h3> VISTOS:</h3> El artículo 8° de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; el D.L. 3538 de 1980, que crea la Superintendencia de Valores y Seguros; y los Decretos Supremos N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. <h3> TENIENDO PRESENTE:</h3> 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 7 de mayo de 2010, don Rodrigo Lavín de Tezanos Pinto, solicitó a la Superintendencia de Valores y Seguros (en adelante también S.V.S.) copia simple del informe en Derecho sobre la legalidad del procedimiento administrativo sancionatorio, emitido por el abogado Jorge Bermúdez Soto. 2) RESPUESTA: Mediante oficio ordinario N° 8.645, de 3 de junio de 2010, el Superintendente de Valores y Seguros respondió a la solicitud de información negando lugar al acceso a ella, esgrimiendo la causal de reserva del artículo 21 N° 1 letra a) de la Ley de Transparencia, argumentando que “el informe en comento se refiere a antecedentes necesarios a la defensa judicial de la Superintendencia cuya publicidad o conocimiento afectaría el debido cumplimiento de sus funciones. En efecto, constituyendo el contenido del referido informe parte de la estrategia de defensa de la Superintendencia en causas actualmente en curso en los tribunales de justicia y habiendo sido encargado dicho informe para tales efectos, este Servicio no puede dar acceso a la infamación solicitada hasta el momento en que ella sea presentada ante el órgano jurisdiccional que corresponda, puesto que de lo contario, se estaría menoscabando el interés de la Superintendencia y haciendo un mal uso de los dineros invertidos para la obtención del mencionado informe” (lo destacado es nuestro). 3) AMPARO: Don Rodrigo Lavín de Tezanos Pinto, en virtud de lo anterior y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24° de la Ley de Transparencia, formuló amparo por denegación de acceso a la información el 25 de junio de 2010 ante el Consejo para la Transparencia, desarrollando su argumentación sobre la base de desvirtuar cada uno de los fundamentos planteados por la S.V.S. en su respuesta, que se resumen en lo siguiente. a. En cuanto al argumento de que se trataría de antecedentes necesarios a la defensa judicial de la Superintendencia cuya publicidad o conocimiento afectaría el debido cumplimiento de sus funciones, el reclamante señala que en su respuesta la S.V.S. no expresaría en detalle los argumentos facticos que expliquen de qué forma la publicidad de la información podría afectar el cumplimiento de las mismas. A continuación plantea las interrogantes: ¿Son estos antecedentes necesarios para la función del órgano? y ¿Cómo se afecta el funcionamiento de la S.V.S. con la divulgación de los mismos? A juicio del reclamante, tales preguntas no pueden ser respondidas con la lectura del oficio que motiva este reclamo, y en ningún caso superan el control estricto que al efecto ha dispuesto este Consejo, quien ha resuelto, en sus decisiones A39-09 y A41-09, que no basta con la simple alegación de configurarse una causal de reserva, sino que ésta debe probarse por quien la alega, debido a que de esta circunstancia dependerá la extinción del deber de entregar información. De esta forma, a su juicio, no se percibiría de la respuesta de la S.V.S. cómo tiene lugar la afectación a sus funciones, puesto que se trata de una mera referencia genérica, que no tiene la calidad de afectación presente, específica y demostrable. b. En segundo lugar, en cuanto a la alegación de la Superintendencia de que el contenido del informe en derecho constituye parte de la estrategia de defensa en causas actualmente en curso ante los tribunales de justicia, señala el reclamante que esta alegación no se encuentra suficientemente motivada, y por ello no puede ser admitida. En este sentido, nuevamente se plantea las siguientes preguntas: ¿A qué causas judiciales se refiere? ¿A qué Tribunales de Justicia hace mención? De este modo, según el parecer del solicitante de información, nuevamente no bastaría con alegar una referencia genérica, lo cual es imposible de controlar o verificar para la ciudadanía, puesto que lo que la Constitución y la Ley N° 20.285 demandarían es que, por regla general, toda información realizada con presupuesto fiscal es pública, a menos que esté sujeta a una excepción legal de reserva, circunstancia que necesariamente deberá acreditar el órgano, con total amplitud, lo que supone expresar los fundamentos apreciables y verificables que permitan sostener la reserva. De lo contrario, agrega, la Administración no estaría sometida al control democrático, propio del Estado de Derecho. Concluye en su reclamo que la S.V.S. en su oficio ordinario de respuesta habría infringido directamente el artículo 10 de la Ley N° 20.285, ya que no ha dado acceso a una información pública, sin acreditar o motivar una causal de reserva. c. Como un tercer aspecto, en cuanto a que no es posible dar acceso a la información solicitada hasta el momento en que ella sea presentada ante el órgano jurisdiccional que corresponda, señala en su reclamo el Sr. Lavín de Tezanos que, junto con infringir los artículos 5, 10, 11 letras b), c) y d), y 16 de la Ley N° 20.285, la S.V.S., al no motivar la causal invocada ni entregar ninguna guía o luz sobre en qué momento o causas judiciales será presentado el Informe en Derecho pedido, eventualmente podría otorgarle el carácter de reserva perpetua a dicho documento, ya que sólo hasta que sea presentado ante tribunales de justicia podremos conocer el tenor del mismo. Sin embargo, como no sabemos a qué causas o tribunales de justicia se refiere o aplicaría tal informe, nos será imposible determinar con algún grado de probabilidad el momento en que será pública tal información. d. Finalmente el requirente alega que, subsidiariamente, la Superintendencia de Valores y Seguros incurre en la infracción de denegar el acceso a la información, transgrediendo el artículo 11 letra e) de la Ley N° 20.285 que establece el principio de la divisibilidad, en el sentido de que si el Informe en Derecho solicitado contiene información que puede ser conocida e información que debe denegarse en virtud de causa legal, se dará acceso a la primera y no a la segunda. A su juicio este principio sería plenamente aplicable en la especie, en la cual la Superintendencia puede acceder a lo solicitado omitiendo parte de la información que eventualmente podría menoscabar sus intereses, como por ejemplo, el nombre de las partes de la causa judicial donde se presentará dicho informe. 4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Que el Consejo Directivo de este Consejo, en su sesión ordinaria N° 161, de 29 de junio de 2010, acordó admitir a tramitación este amparo trasladándolo, mediante oficio N° 1.202, de 5 de julio de 2010, al Superintendente de Valores y Seguros, quien respondió dentro del plazo conferido, mediante oficio reservado N° 210, de 23 de julio de 2010, planteando los siguientes descargos y observaciones: a. En primer término, la reclamada señala que del artículo 21 N° 1 letra a) de la Ley de Transparencia se sigue que un órgano de la Administración del Estado puede denegar válidamente el acceso a determinada información cuando la publicidad de ésta afecte el debido cumplimiento de sus funciones, tratándose de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales. b. A continuación destaca alguna de las funciones encomendadas por la ley a la S.V.S., señalando que de conformidad al artículo 3° del D.L. 3538, corresponde a dicha Superintendencia la superior fiscalización de -en lo pertinente-: a) las personas que emitan o intermedien valores de oferta pública. Asimismo, el artículo 4° del mismo cuerpo legal señala que corresponde a la S.V.S. velar porque las personas o instituciones fiscalizadas, desde su iniciación hasta el término de su liquidación, cumplan con las leyes, reglamentos, estatutos y otras disposiciones que las rijan, y, sin perjuicio de las facultades que estos les otorguen (...). En resumen, señala la reclamada en su informe, el cumplimiento de las funciones que por ley se le han encomendado a dicho Servicio, se extiende desde la recopilación de antecedentes en sede administrativa, pasando por el correspondiente procedimiento administrativo sancionatorio hasta la defensa en sede judicial de la sanción que haya sido impugnada, la cual puede eventualmente terminar mediante pronunciamiento de la Exma. Corte Suprema. c. Por otra parte, respecto a los fundamentos de la negativa de acceso a la información solicitada, la reclamada argumenta que el informe en Derecho requerido se encargó en virtud de una disputa que mantiene este Servicio, derivado de un procedimiento sancionatorio, el cual a su vez ha dado origen a tres litigios en actual tramitación ante los tribunales de justicia. d. En dichos procesos se debaten las distintas apreciaciones acerca de lo que cada una de las partes entiende por cumplimiento de la ley en materias relativas a intermediarios financieros, siendo el deber de la Superintendencia defender tanto los argumentos que motivaron la sanción aplicada, como la validez del procedimiento administrativo que culminó en su dictación. Lo anterior, en el entendido que éstos responden a la protección del interés general destinado a preservar el correcto funcionamiento del mercado de valores. e. Agrega que las citadas causas judiciales son múltiples y complejas y a través de éstas se pretende impugnar el proceder de la S.V.S., siendo su deber la defensa de sus pretensiones en sede judicial de la manera más eficaz posible de conformidad con los derechos que le otorga el ordenamiento procesal. f. Por lo expuesto, en opinión del órgano reclamado, entregar la información solicitada implicaría una grave desventaja procesal, ya que la obligaría a develar argumentos jurídicos para su defensa judicial previo o fuera de las etapas procesales que la ley establece para las partes, esto es, la posibilidad de acompañar documentos hasta antes del vencimiento del término probatorio en primera instancia y hasta la vista de la causa en segunda instancia de conformidad a lo establecido en el artículo 348 del Código de Procedimiento Civil. Además las partes serían soberanas en determinar, dentro de las etapas procesales definidas en la ley, la oportunidad para acompañar documentos, conforme su inteligencia lo dicte en miras a la mejor satisfacción de sus intereses. g. Con lo anterior, la Superintendencia reitera que la negativa respecto a la solicitud del abogado señor Rodrigo Lavín de poner a su disposición el informe en Derecho elaborado por el profesor Jorge Bermúdez Soto se encontraría plenamente justificada de conformidad al artículo 21 N° 1 letra a), ya que precisamente dicho informe fue confeccionado para ser presentado en las causas judiciales que mantiene la S.V.S. y que individualiza en su informe. h. Sin perjuicio de lo anterior, la reclamada reconoce que una vez acompañado el informe en cuestión en cualquiera de las causas en que incide, éste adquiere el carácter de público de conformidad a las reglas generales de tramitación en sede judicial. Así, considerando que se espera que algunos litigios sean resueltos próximamente, y aún cuando no resulta posible dar un plazo exacto en que esto se materializaría, solicita acoger la procedencia de la causal de reserva alegada, denegando por el momento el acceso al informe en Derecho solicitado. i. Respecto a la divisibilidad de la información, la S.V.S. alega que ello no sería posible en el informe requerido, ya que éste constituye un todo que combina cuestiones de hecho, que a su vez determinan las apreciaciones de derecho, aspectos que, en todo caso, podrán ser evaluados por este Consejo al revisar el contenido del informe. j. Finalmente, se acompaña, bajo las condiciones reguladas en el artículo 26 de la Ley de Transparencia, copia del informe en Derecho solicitado, además de copia de los expedientes judiciales a los que se vincula el primero. <h3> Y CONSIDERANDO:</h3> 1) Que lo solicitado en el presente amparo corresponde a una copia del informe en Derecho sobre la legalidad del procedimiento administrativo sancionatorio, emitido por el abogado Jorge Bermúdez Soto en el mes de marzo de 2010, por encargo de la Superintendencia de Valores y Seguros. 2) Que, tratándose de un documento elaborado con presupuesto público y que obra en poder de un órgano de la Administración, en virtud de los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, sería, prima facie, público, salvo la concurrencia de excepciones previstas en leyes de quórum calificado y por las causales que taxativamente reconoce el artículo 8° de la Constitución Política. 3) Que en el presente caso la causal invocada por el servicio reclamado es la prevista en el artículo 21 N° 1 letra a) de la Ley de Transparencia, esto es “Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente: a) Si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales” (las negritas son nuestras). 4) Que respecto a dicha causal, el Reglamento de la Ley de Transparencia establece en la letra a) de su artículo 7° que son antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales, “…entre otros, aquéllos destinados a respaldar la posición del órgano ante una controversia de carácter jurídico”. 5) Que, se ha logrado acreditar ante este Consejo la existencia de tres litigios pendientes, actualmente en etapa de discusión, todos ellos relacionados con la aplicación de una sanción administrativa por parte de la S.V.S. 6) Que, tal como se ha razonado por parte de este Consejo en decisiones anteriores (por ejemplo criterio aplicado en amparo Rol A68-09, A293-09 y C380-09) de admitirse la causal invocada el documento solicitado sería reservado hasta el vencimiento de la etapa probatoria en cualquiera de los juicios pendientes, y luego serían públicos, toda vez que dicha causal ya no se aplicaría. 7) Que esta causal debe interpretarse de manera estricta pues, como ya se indicó en la resolución del amparo C380-09, de 27.11.2009, deben distinguirse los antecedentes de la estrategia jurídica del órgano reclamado de otros documentos que sólo constituyen medios de prueba, concluyendo que sólo los primeros serían objeto de secreto o reserva, y en tanto exista una relación directa entre los documentos o información solicitada y el o los litigios. En consecuencia, el puro hecho de tener uno o más juicios pendientes no transforma a todos los documentos relacionados con estos en secretos, pues algunos tienen naturaleza eminentemente pública. 8) Que se desprende de los antecedentes tenidos a la vista, a saber, copia de los tres expedientes de los litigios actualmente en tramitación, que la importancia del informe solicitado radica en que justamente la discusión planteada en los señalados litigios dice relación con la legalidad de la sanción aplicada por la S.V.S., y específicamente en lo referido al proceso administrativo sancionatorio. 9) Que justamente en el caso que nos ocupa existe una relación directa entre los documentos solicitados y los litigios pendientes, toda vez que en este caso lo requerido es el informe en Derecho relativo a la legalidad del proceso administrativo sancionador desarrollado por la Superintendencia de Valores y Seguros, por lo que puede estimarse que respecto de dicha información cabe aplicar la causal de secreto o reserva invocada, toda vez que se trata de un documento encargado justamente para respaldar la posición del órgano ante esta controversia de carácter jurídico que actualmente están radicados en los tribunales ordinarios en etapa de discusión. 10) Que, por tanto, en el presente caso, este Consejo Directivo estima que el informe en Derecho solicitado se relaciona de manera directa con la esencia y núcleo de los litigios que se encuentran pendientes, ya que tienen directa relación con los hechos controvertidos. Por ello se aceptará la causal de reserva invocada. 11) Que, lo anterior no obsta a que el solicitante reitere su solicitud de información ante la S.V.S. una vez transcurrido un plazo prudencial, que permita, con nuevas condiciones, acceder a la información requerida. 12) Que finalmente, en cuanto a la procedencia de aplicar el principio de divisibilidad a que se refiere el artículo 11 letra e) de la Ley de Transparencia, analizado el informe en Derecho materia del presente amparo, este Consejo estima que no resulta posible de materializar tal división sin afectar la inteligibilidad del mismo, razón por la cual, en este caso, se desecha tal posibilidad. <h3> EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE ATRIBUYEN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3> I. Rechazar el amparo interpuesto por don Rodrigo Lavín de Tezanos Pinto en contra de la Superintendencia de Valores y Seguros, por los argumentos antes desarrollados. II. Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a don Rodrigo Lavín de Tezanos Pinto y al Superintendente de Valores y Seguros. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Raúl Urrutia Ávila y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Juan Pablo Olmedo Bustos. Certifica don Raúl Ferrada Carrasco, Director General del Consejo para la Transparencia.