Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C2765-14

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Reclamante:	CORPORACION DE DESARROLLO DEL NORTE
Reclamado:	SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Superintendencia del Medio Ambiente, fundado en que dio respuesta negativa a una solicitud de información referente a la copia de cualquier denuncia o presentación que durante el año 2014 haya efectuado Sociedad Química y Minera de Chile, Soquimich o SQM en relación a las resoluciones de calificación ambiental o proyectos de que es titular la Sociedad Contractual Minera Corporación de Desarrollo del Norte. El Consejo rechaza el amparo, toda vez que concurre la causal de secreto o reserva establecida en el Artículo 21 n°1 letra b). En efecto, la divulgación de los antecedentes denunciados y que están siendo analizados por la SMA, podría impedir que el órgano acceda a todos los antecedentes necesarios para la toma de decisión.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	6/23/2015
Consejeros:	-
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C67-12 C273-13 C248-10
Jurisprudencia a:	C2012-16
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:
Descriptores analíticos:	Medio Ambiente

DECISIÓN AMPARO ROL C2765-14 Entidad pública: Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) Requirente: Claudio Augusto Morales Borges Ingreso Consejo: 23.12.14 En sesión ordinaria N° 624 del Consejo Directivo, celebrada el 12 de junio de 2015, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2765-14. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 6 de noviembre de 2014 don Claudio Augusto Morales Borges, solicitó información a la Superintendencia del Medio Ambiente, en adelante e indistintamente SMA, requiriendo copia de cualquier denuncia o presentación que durante el año 2014 haya efectuado Sociedad Química y Minera de Chile, Soquimich o SQM en relación a las resoluciones de calificación ambiental o proyectos de que es titular la Sociedad Contractual Minera Corporación de Desarrollo del Norte. 2) RESPUESTA DEL ÓRGANO: El órgano, con fecha 4 de diciembre de 2014, da respuesta a la solicitud, mediante resolución exenta N° 711, de misma fecha, en los siguientes términos: a) La información solicitada forma parte de un expediente de investigación, que actualmente tramita la División de Sanción y Cumplimiento de la SMA. Los antecedentes, sobre los que recae la solicitud, servirán de base para que el fiscal instructor del procedimiento sancionatorio evalúe y decida si formulará cargos; b) Deniega el acceso a la información, fundado en la causal del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia; c) Invoca decisión del Consejo, dictada respecto de amparo rol C273-13, en que rechazó el amparo, denegando la entrega de denuncias respecto de las cuales no se ha adoptado la decisión de iniciar o no un proceso sancionatorio, al concurrir los requisitos para que se configure la causal de reserva: i. Que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y ii. Que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano; d) Sin perjuicio de lo antes indicado, la ley ha establecido para la SMA un estándar de transparencia activa mucho más alto que el establecido en la Ley de Transparencia, en los artículos 26 y 31, letra c), de la ley orgánica de la SMA, en adelante e indistintamente LOSMA; y, e) En virtud de ello, las fiscalizaciones de las normas de emisión, de calidad ambiental y demás normas ambientales, estarán publicadas en el Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental (SNIFA), sea que haya dado lugar a un procedimiento de fiscalización ambiental en que no se constaten no conformidades o que por constatar no conformidades, ha derivado en un procedimiento sancionatorio. 3) AMPARO: El 23 de diciembre de 2014, don Claudio Augusto Morales Borges, en representación de la Sociedad Contractual Minera (SCM) Corporación de Desarrollo del Norte, dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Superintendencia del Medio Ambiente, fundado en que recibió respuesta negativa a su solicitud de información. Señala, en síntesis, que: a) Con fecha 1 de octubre de 2014 la SMA requiere información a la SCM Corporación de Desarrollo del Norte, respecto de varios proyectos, declarados como ambientalmente favorables. b) En relación a los proyectos antes señalados, con fecha 6 de noviembre de 2014, se solicitó a la SMA la información indicada en el numeral 1 de lo expositivo de esta decisión. Recibiendo respuesta negativa a su requerimiento el 4 de diciembre de 2014. c) La denegación del órgano transgrede el derecho de acceso a la información, ya que la requirente es parte interesada de toda denuncia que se realice contra los proyectos que ella representa y también porque dichas denuncias pueden afectar su desarrollo industrial, comercial y económico. d) Indican que no se solicitan antecedentes que sean preponderantes para la División de Sanción y Cumplimiento resuelva, ya que con el sólo mérito de la denuncia u otra presentación análoga, dicha división no puede tomar su decisión del caso. e) La Sociedad desconoce si existen fiscalizaciones o si se ha solicitado complementar los informes de fiscalización realizados, ya que dichos informes son relevantes para que el Fiscal Instructor decida si formulará o no cargos. f) En cuanto al requerimiento, esta fue una solicitud de información amplia, como se desprende de su tenor "cualquier denuncia o presentación" lo que quiere decir que no sólo les interesa la información que esté sujeta a tramitación, sino que también toda aquella que se ha tramitado y se encuentre cerrada, o que recién empieza su tramitación y sobre las cuales no existe aún una orden de fiscalización. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo y confirió traslado al Sr. Superintendente del Medio Ambiente mediante Oficio N° 59 de 2 de enero de 2015. Solicitándole que (1°) se refiera específicamente a las causales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información solicitada; (2°) señale como lo solicitado afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted represente, específicamente, informe en qué medida la documentación requerida serviría de antecedente o deliberación previa a la adopción de una medida o política futura, explicando las implicancias de dicha medida o política, y explicitando las características particulares de la documentación solicitada que, a juicio del órgano que Ud. representa, justificaría que su comunicación vulnera el correcto cumplimiento de los objetivos de la medida o política en curso, identificando los efectos que produciría su comunicación; (3°) señale el estado procesal en que se encuentra la investigación a que se hace mención en la respuesta otorgada a la solicitud de información que motiva el presente amparo; y (4°) acompañe copia íntegra de la solicitud de información donde conste la identificación del solicitante. Con fecha 15 de enero de 2015, la SMA remitió correo electrónico a este Consejo, adjuntando sus descargos, señalando, en síntesis que: a) Reitera la aplicación del artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia, agregando que, la información solicitada fue denegada, no en razón del eventual rol de "interesado" que alega la Sociedad Contractual Minera reclamante, sino que, en razón de su contenido, dado que lo pedido forma parte de un expediente que actualmente se tramita en la División de Sanción y Cumplimiento de esta Superintendencia. b) Cita reiterada jurisprudencia de este Consejo, que ha establecido como requisitos para que se configure dicha causal de reserva que: a) La información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y, b) que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano. c) En cuanto al segundo requisito necesario para determinar la concurrencia de la causal de secreto o reserva de acuerdo a lo previsto en el artículo 35 de la LOSMA, corresponde exclusivamente a la Superintendencia del Medio Ambiente el ejercicio de la potestad sancionadora respecto de los incumplimientos de las condiciones, normas y medidas contenidas en las resoluciones de calificación ambiental. d) Por su parte, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 48 de la LOSMA, el procedimiento administrativo sancionatorio puede iniciarse de oficio, a petición del órgano sectorial o por denuncia. Cuando se trata de una denuncia, como es el caso de la informacion pedida por la Sociedad ya individualizada, esta, debe contener los hechos que se estiman constitutivos de infracción, precisando lugar y fecha de su comisión y, de ser posible, debe identificar al presunto infractor. Así, cuando una denuncia cumple con las exigencias del inciso tercero artículo 47, se originará un procedimiento sancionatorio si a juicio de la Superintendencia esta revestida de seriedad y tiene mérito suficiente. En caso contrario, se podrá disponer la realización de acciones de fiscalización sobre el presunto infractor y si ni siquiera existiere mérito para ello, se dispondrá el archivo de la misma por resolución fundada, notificando de ello al interesado. Cabe agregar que en los casos en que el procedimiento sancionatorio comience por denuncia, el denunciante tendrá, para todos los efectos legales, la calidad de interesado en el procedimiento, según informa el artículo 21 de la LOSMA. e) Así la investigación que actualmente lleva a cabo la División de Sanción y Cumplimiento de este Servicio, busca determinar si la SCM Corporación de Desarrollo del Norte cumple con el marco normativo aplicable. En caso que ello no sea así, se procederá a la formulación de cargos en su caso, iniciándose, de este modo, el procedimiento sancionatorio. f) En este sentido, la informacion solicitada por el recurrente constituye uno de los principales antecedentes que considerara la División a cargo para decidir si precede incoar o no el procedimiento sancionatorio, por cuanto los resultados a los que se lIegue luego de aquel análisis, son los antecedentes de hecho bajo los cuales se debería sustentar una posible formulación de cargos que realice esta Superintendencia, momento en el cual la información pasará a ser pública y formará parte del expediente sancionatorio respectivo. g) Sin perjuicio que la propia LOSMA ha regulado específicamente la publicidad de la formulación de cargos como parte de los deberes de transparencia activa de dicha institución, según dispone su artículo 31 letra c), cabe señalar que la publicidad de los antecedentes y acciones del procedimiento en curso, con antelación a una eventual formulación de cargos, afecta la eficacia del ejercicio de las atribuciones legales de esta Superintendencia, toda vez que existe un vínculo preciso de causalidad entre los antecedentes y la decisión. Cita la nuevamente la decisión de este Consejo C273-13. h) Así, concluye que la entrega de copia de las denuncias o presentaciones pedidas, que forman parte de una investigación que se encuentra en curso, haría ineficaz el uso de las potestades de la Superintendencia, toda vez que se alertaría al posible infractor, de la estrategia que lleva adelante este servicio, haciendo ilusorio el ejercicio de las potestades fiscalizadoras y sancionatorias de este organismo, pudiendo el regulado, llegar a crear un escenario aparente de cumplimiento, incentivando asimismo una práctica oportunista de posibles fiscalizados de solicitar informacion vía transparencia, a fin de entorpecer futuras actividades de fiscalización. i) En cuanto al estado procesal en que se encuentra la investigación a que se hace mención en la respuesta otorgada a la solicitud de informacion que motiva el presente amparo. La investigación a que se alude en la impugnada resolución exenta N° 711/2014, de fecha 4 de diciembre de 2014, se encuentra en la etapa procesal administrativa de análisis, estudio, y diagnóstico por parte de la División de Sanción y Cumplimiento, cuyos resultados, serán publicados en el Sistema Nacional de Informacion de Fiscalización Ambiental, ya sea en caso que no se verifiquen infracciones y se sobresea o en el caso que se verifiquen incumplimientos por parte el titular de la Resolución de Calificación Ambiental, y se proceda a la formulación de cargo de acuerdo a lo señalado en el artículo 49 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente. j) Finalmente, en cuanto a la complementación que hace la empresa recurrente, en orden a que su petición se extendería a las denuncias que se encuentran "cerradas o que recién empieza su tramitación y sobre las cuales no existe aún una orden de fiscalización". Corresponde reiterar lo indicado en el punto tercero considerativo de la resolución exenta N° 711/2014, en el sentido toda la información solicitada forma parte de un expediente de investigación, que actualmente tramita la División citada en el párrafo precedente. Y CONSIDERANDO: 1) Que, la solicitud de información es presentada por el Sr. Claudio Augusto Morales Borges, y la respuesta es dirigida a su persona. El amparo lo presenta el Sr. Morales, indicando actuar en representación de la Sociedad Contractual Minera Corporación de Desarrollo del Norte, sin embargo acompaña un mandato en el que se le otorga poder para representar a la Sociedad ante los Tribunales de Justicia. En este sentido, se entenderá que el amparo lo presenta el Sr. Morales a su nombre, sin constar a este Consejo la representación para actuar ante este Consejo a nombre de la Sociedad antes dicha. 2) Que, el objeto del presente amparo es la copia de cualquier denuncia o presentación que durante el año 2014 haya efectuado la Sociedad Química y Minera de Chile, en relación a las resoluciones de calificación ambiental o proyectos de que es titular SCM Corporación de Desarrollo del Norte. El órgano deniega la entrega de la información aplicando la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia, ya que lo solicitado forma parte del expediente investigación que actualmente tramita la División de Sanción y Cumplimiento de la SMA. A su vez, los antecedentes solicitados servirán de base para que el fiscal instructor del procedimiento sancionatorio evalúe y decida si formulará cargos. El reclamante, en su amparo, indica que se vulnera la Ley de Transparencia, ya que la Sociedad es parte interesada en toda denuncia que se presente en contra de los proyectos que ella realice, y que lo solicitado no es preponderante para que la División de Sanción y Cumplimiento resuelva, ya que con el sólo mérito de la denuncia no puede tomar su decisión respecto del caso. La solicitud es amplia y no le interesa solo lo que se esté tramitando sino que también aquello que se ha tramitado y se encuentre cerrada. 3) Que de acuerdo a lo establecido por el artículo 47 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente "el procedimiento administrativo sancionatorio podrá iniciarse de oficio, a petición del órgano sectorial o por denuncia () Las denuncias de infracciones administrativas deberán ser formuladas por escrito a la Superintendencia" y deberán contener, además de la individualización del denunciante, "una descripción de los hechos concretos que se estiman constitutivos de infracción, precisando lugar y fecha de su comisión y, de ser posible, identificando al presunto infractor". Dicha norma agrega que la denuncia "originará un procedimiento sancionatorio si a juicio de la Superintendencia está revestida de seriedad y tiene mérito suficiente". Por su parte, el artículo 49 de la citada ley, dispone que "la instrucción del procedimiento sancionatorio se realizará por un funcionario de la Superintendencia que recibirá el nombre de instructor y se iniciará con una formulación precisa de los cargos". 4) Que de lo expuesto se puede concluir que la recepción de una denuncia por parte de la Superintendencia reclamada no origina, por ese sólo hecho, la instrucción de un procedimiento sancionatorio, lo que sólo ocurrirá si luego del análisis de la misma se observa que ésta "está revestida de seriedad y tiene mérito suficiente". De esta forma, corresponde determinar si la divulgación las denuncias o presentaciones requeridas, previo a la instrucción de un procedimiento sancionatorio, configuraría la concurrencia de alguna de las causales de secreto o reserva alegadas por el órgano reclamado para las denuncias que se encuentren en dicho estado. 5) Que el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, dispone que se podrá denegar el acceso a la información "tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas". A su vez, el artículo 7° N° 1, letra b), del Reglamento de la Ley de Transparencia, señala que "se entiende por antecedentes todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por deliberaciones, las consideraciones formuladas para la adopción de las mismas, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios". Según la jurisprudencia de este Consejo -contenida, entre otras, en sus decisiones recaídas en los amparos Roles A12-09, A47-09, A79-09, C248-10 y C67-12- para configurar la causal de reserva indicada, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, a saber: a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y, b) que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano. 6) Que, en cuanto al primer requisito, este Consejo ha sostenido que debe existir un vínculo preciso de causalidad entre el antecedente o deliberación previa y la resolución, debiendo dicho vínculo ser claro y evidente. En tal sentido, en la decisión recaída en el amparo Rol A79-09 se estableció que: "ésta también supone que exista certidumbre de la adopción de la resolución, medida o política dentro de un plazo prudencial, incluso si la decisión consistiese, al final, en no hacer nada. No entenderlo así llevaría a que los fundamentos de la decisión fuesen indefinidamente reservados, lo que pugna con el sentido de la Ley de Transparencia y los principios de su artículo 11. En otras palabras, la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1 letra b) no puede quedar sometida a una condición meramente potestativa, esto es, no puede depender de la mera voluntad o discrecionalidad del órgano requerido". En la especie, a juicio de este Consejo, debiendo tomarse por parte de la Superintendencia reclamada una decisión respecto de si formulará o no cargos, el vínculo entre la información requerida y dicha decisión resulta ser evidente y preciso, por cuanto es precisamente a partir de la seriedad y el mérito de cada denuncia, como de los documentos que se acompañan a las mismas, que dicho órgano decidirá instruir o no el respectivo procedimiento. 7) Que, en cuanto al segundo requisito, este Consejo estima que, tratándose de una denuncia en trámite y antecedentes relacionados, respecto de los cuales aún no se ha adoptado la decisión de formular o no cargos contra el posible infractor, la divulgación de lo solicitado, en forma previa a la adopción de la decisión, afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, al interferir en una decisión que se encuentra dentro del ámbito de su competencia, como es iniciar o no el respectivo procedimiento sancionatorio contra el posible infractor. En efecto, mientras no se haya adoptado la decisión, la divulgación de los antecedentes denunciados y que están siendo analizados por la SMA, podría impedir que el órgano acceda a todos los antecedentes necesarios para la toma de la decisión, configurando de esta forma la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia. En este mismo sentido se pronunció el Consejo en el amparo C273-13. 8) Que, en cuanto a las alegaciones del reclamante, relativo a que sería interesado en el procedimiento, sin perjuicio de lo indicado en el considerando primero respecto de la representación, es preciso descartar dicha alegación, ya que, el reclamante o la Sociedad respecto de la cual se presentó la denuncia, desconocen el contenido de la información, y procesalmente no es el momento en que debe tomar conocimiento de dicha información. La misma ley regula el procedimiento de formulación de cargos, en virtud del cual se comunica al posible infractor la descripción clara y precisa de los hechos que se estimen constitutivos de infracción y la fecha de su verificación, la norma, medidas o condiciones eventualmente infringidas y la disposición que establece la infracción, y la sanción asignada. Por lo que, hacer público los antecedentes requeridos, con anterioridad a dicha formulación, afectaría el debido funcionamiento de la SMA, conforme se indicó en el considerando 7 de esta decisión. 9) Que, en cuanto a la alegación que hace el reclamante relativa que su solicitud fue amplia comprendiendo todas las denuncias o presentaciones que realizó Soquimich durante el año 2014 respecto de la SCM Corporación de Desarrollo del Norte, el órgano indicó en sus descargos, que, conforme lo señaló al responder la solicitud de información toda la información requerida forma parte del expediente de investigación. En este sentido, se reiteran los argumentos ya señalados respecto de cómo la divulgación de dichos antecedentes afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano. 10) Que, en virtud de lo señalado en los considerandos anteriores, se rechazará el presente amparo, denegándose la entrega de la información solicitada. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo interpuesto por don Claudio Augusto Morales Burgos en contra de la Superintendencia del Medio Ambiente, por concurrir la causal de secreto o reserva establecida en el 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, en conformidad a los fundamentos señalados precedentemente. II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, indistintamente, notificar el presente acuerdo a don Claudio Augusto Morales Burgos y al Sr. Superintendente del Medio Ambiente. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidenta doña Vivianne Blanlot Soza, y por los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre, don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.