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DECISIÓN AMPARO ROL C240-15</p>
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Entidad pública: Subsecretaría de Salud Pública.</p>
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Requirente: Claudia Manríquez Villouta.</p>
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Ingreso Consejo: 29.01.2015</p>
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En sesión ordinaria N° 616 del Consejo Directivo, celebrada el 12 de mayo de 2015, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información rol C240-15.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 29 de diciembre de 2014, doña Claudia Manríquez Villouta, solicitó a la Subsecretaría de Salud Pública, en adelante e indistintamente, la Subsecretaría, la siguiente información: "todas las observaciones, comentarios que se hayan realizado a la consulta pública del Reglamento de la ley 20.606 (sobre composición nutricional de los Alimentos y su publicidad)".</p>
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2) RESPUESTA: El 12 de enero de 2015, mediante correo electrónico, el órgano envió respuesta a la solicitud de información, en la cual señaló que "la documentación relacionada con el Reglamento de la Ley 20.606, se encuentra en proceso de análisis y revisión por parte de las autoridades. Por lo anterior, y en conformidad al artículo 21 N°1, letra c [sic, debe decir: letra b)] de la Ley de Transparencia, se deniega el acceso a la información solicitada, atendido a que la publicidad, comunicación o conocimiento de ella, puede afectar el debido cumplimiento de las funciones del Ministerio de Salud, al tratarse de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política; sin perjuicio que los fundamentos de aquellas sean públicos una vez que sean adoptadas".</p>
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3) AMPARO: El 29 de enero de 2015, doña Claudia Manríquez Villouta, dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que recibió respuesta negativa a su solicitud. Agrega, además en síntesis, que:</p>
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a) La información solicitada se refiere a un procedimiento de consulta pública realizado por el Ministerio de Salud, conforme a los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (OMC) suscritos por Chile, por lo que "se trata de información comprendida en el ámbito de un procedimiento de naturaleza sustancialmente pública".</p>
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b) El procedimiento comprende la elaboración de un consolidado que contiene las observaciones y comentarios realizados al proyecto reglamentario de que se trate, "el que es comunicado por la página web del Ministerio de Salud, previo a la dictación del reglamento correspondiente", sin perjuicio de que lo solicitado no es el consolidado, sino todas las observaciones y comentarios "originales e íntegros".</p>
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c) Acto seguido agrega que "la elaboración de este consolidado confirma que la publicidad o comunicación de la información solicitada, no afecta el debido cumplimiento de las funciones de ese Ministerio, por el contrario, es coherente con la función desempeñada y está en armonía con el debido cumplimiento de esas mismas funciones".</p>
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d) Luego, fundamenta el contenido de su solicitud, en virtud del principio de apertura o transparencia y el de máxima divulgación, y señala que "la negativa manifestada resulta inaplicable, en este caso, por cuanto no se vislumbra de qué manera, la entrega de los antecedentes solicitados o el acceso a esta información o su conocimiento, puedan afectar el debido cumplimiento de las funciones del Ministerio de Salud". Asimismo, indica que "la respuesta a nuestra solicitud, no explica ni especifica el modo en que la revelación de la información solicitada afecta el debido funcionamiento de ese órgano (...) sin indicar las razones de hecho que justificarían la aplicación de la norma de reserva que invoca. En consecuencia, no corresponde negar el acceso a la información, ya que la causal de secreto o reserva invocada por el órgano reclamado no es procedente, no está fundamentada ni justificada de un modo que revele, al menos plausiblemente, un daño cierto, probable y específico al bien jurídico protegido con el secreto o reserva".</p>
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e) Del mismo modo, argumenta su solicitud en que "la información solicitada es de máximo interés público y social", y que "...es relevante el ejercicio de un control social que permita conocer los antecedentes de la naturaleza esencialmente técnica que servirán de fundamento a la resolución que, en definitiva, apruebe la modificación reglamentaria, que ha provocado amplio interés de múltiples y diversos sectores de la sociedad (...). Se trata pues de una reglamentación de relevancia con un alto impacto social, por lo que sus fundamentos técnicos y los comentarios y observaciones a éstos, deben ser abordados con la máxima transparencia y siendo capaces de enfrentar precisamente el escrutinio público de estos antecedentes"</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo y, mediante Oficio N° 929, de fecha 3 de febrero de 2015, confirió traslado al Sr. Subsecretario de Salud Pública, solicitándole que al formular sus descargos: (1°) se refiera a las causales constitucionales o legales de secreto o reserva de la información solicitada; y (2°) informe en qué medida la información requerida serviría de antecedente o deliberación previa a la adopción de una medida o política futura, explicando las implicancias de dicha medida o política, y explicitando las características particulares de la información solicitada que justificaría que su comunicación vulnera el correcto cumplimiento de los objetivos de la medida o política en curso, identificando los efectos que produciría su comunicación.</p>
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Posteriormente, mediante correo electrónico de fecha 24 de febrero de 2015, dado que el órgano no evacuó sus descargos dentro del plazo otorgado en el oficio señalado en el párrafo anterior, se le concedió un plazo de carácter extraordinario de 3 días hábiles, con el objeto de que formule sus observaciones y descargos.</p>
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Mediante Ord. A/102 N° 828, de fecha 31 de marzo de 2015, dicha autoridad presentó sus descargos y observaciones, adjuntando la respuesta enviada por el Jefe de la División de Políticas Públicas Saludables y Promoción, mediante Memo B34 N° 279, de fecha 20 de marzo de 2015, en el cual señala en síntesis, que:</p>
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a) "La documentación solicitada a través de Transparencia, relacionada con el Reglamento de la Ley 20.606, se encuentra en proceso de análisis y revisión por parte de las autoridades. Por lo anterior, y en conformidad al artículo 21, N°1, letra b) de la Ley de Transparencia, se ha denegado el acceso a la información solicitada, atendido a que dicha información incide directa o indirectamente en el texto final de la medida regulatoria, es decir, la publicidad, comunicación o conocimiento de ella, puede afectar el debido cumplimiento de las funciones del Ministerio de Salud, al tratarse de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de esa resolución, medida o política".</p>
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b) Acto seguido, agrega que "los comentarios y observaciones sobre el proyecto reglamentario recibidos por este Ministerio, constituyen una herramienta eficaz y funcional para la toma de decisiones, constituyéndose en un mecanismo exclusivamente de uso interno. De este modo, la entrega de la información requerida implicará alterar o dificultar la coordinación programática a que debe propender esta cartera, y también fundamentalmente, perturbará el proceso deliberativo que realiza la autoridad. Actualmente, la información requerida se encuentra en etapa de análisis para efectos de confeccionar un consolidado que contenga las observaciones y comentarios realizados al proyecto reglamentario, y que luego será publicado en la página web del ministerio".</p>
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c) Asimismo, complementa la negativa, indicando que "la divulgación previa a la oficialización del reglamento podría materializar un riesgo, tanto a la actividad económica alimentaria como también a los consumidores por una eventual especulación respecto a la reglamentación de las condiciones sanitarias a que deberán ceñirse la producción, importación, elaboración, envase, almacenamiento, distribución y venta de alimentos para uso humano, lo que podría provocar variaciones en el valor de los productos alimenticios, como otros efectos colaterales".</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte de la Subsecretaría de Salud Pública, respecto a la información solicitada por la reclamante. En efecto, la solicitud se refiere a todas las observaciones y comentarios que se hayan realizado a la consulta pública del Reglamento de la ley N° 20.606. Al respecto, el órgano señaló, tanto en su respuesta al solicitante, como en sus descargos ante este Consejo, que denegaba la entrega de la información en virtud de lo dispuesto en el artículo 21, N°1, letra b) de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, el mencionado artículo dispone que "Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes: 1.- Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente: b) Tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas". Asimismo, conforme lo establece el artículo 7, N° 1, letra b), del Reglamento de la Ley de Transparencia, "se entiende por antecedentes todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por deliberaciones, las consideraciones formuladas para la adopción de las mismas, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios".</p>
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3) Que, en tal sentido, el órgano fundamenta su negativa en que los antecedentes requeridos inciden "directa o indirectamente en el texto final de la medida regulatoria", esto es, la modificación al Reglamento Sanitario de Alimentos, lo que afectaría el debido cumplimiento de las funciones del Ministerio de Salud; que los comentarios y observaciones sobre el proyecto constituyen una herramienta eficaz y funcional para la toma de decisiones, constituyendo un mecanismo exclusivamente de uso interno; que la entrega de la información implicaría alterar o dificultar la coordinación programática del órgano, y perturbaría el proceso deliberativo que realiza la autoridad; y que, actualmente, se encuentra en etapa de análisis para confeccionar un consolidado con las observaciones y comentarios realizados al proyecto, y que luego será publicado en la página web del ministerio. Asimismo, el órgano argumenta que la publicidad de la información en forma previa, podría significar poner en riesgo la actividad económica alimentaria, por una eventual especulación por la reglamentación de las condiciones sanitarias que se apliquen a la producción, importación o elaboración, entre otras acciones, de alimentos, lo que podría provocar variaciones en el valor de los mismos y otros potenciales efectos.</p>
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4) Que, no obstante lo anterior, el artículo 5°, inciso 2°, de la Ley de Transparencia, dispone que "es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración", agregando el artículo 10 de la citada ley que "El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga".</p>
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5) Que, a partir de las decisiones pronunciadas en los amparos roles A12-09, A47-09 y A79-09, entre otras, este Consejo ha sostenido reiteradamente que para configurar dicha hipótesis de secreto o reserva, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, a saber: (a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y (b) que su conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.</p>
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6) Que, respecto a la concurrencia del requisito señalado con la letra (a) del considerando anterior, vale tener presente que la información solicitada se refiere a todas las observaciones y comentarios que se hayan realizado en la consulta pública que tiene como fin modificar el Reglamento de la ley N° 20.606 sobre Composición Nutricional de los Alimentos y su Publicidad, esto es, todos los antecedentes que servirán para la adopción de una resolución, medida o política, por parte del Ministerio de Salud y que versarían sobre las alternativas que el Gobierno de Chile, por medio de la Subsecretaría de Salud Pública, estaría evaluando a fin de generar un proyecto de modificación reglamentaria.</p>
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7) Que, en cuanto al segundo requisito, al divulgar información de naturaleza preliminar a la elaboración de la modificación reglamentaria, que ha sido aportada por terceros a partir de la consulta pública realizada por el organismo, a juicio de este Consejo, no se advierte de qué forma se podría generar la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano, ni las eventuales consecuencias negativas para la actividad económica alimentaria que alega la reclamada. A partir de lo razonado en la decisión de amparo rol C549-12, entre otras, la transparencia de los procesos de decisión refuerza, más bien, el carácter democrático de las instituciones, así como la confianza ciudadana en la Administración, pues permite conocer qué razones llevan a que la autoridad se decante por una propuesta concreta, cuestión particularmente relevante tratándose de la tramitación de anteproyectos, proyectos de ley o modificaciones a la normativa sanitaria, atendida la importancia que tienen dichas normas para la convivencia ciudadana, la calidad de vida y la seguridad en el consumo. Por el contrario, la opacidad de las consultas públicas hace que sus consecuencias prácticas sean inciertas arriesgando ser percibidas como ejercicios puramente declarativos. Las medidas tendientes a garantizar que el proceso de elaboración de políticas sea abierto, transparente y susceptible de ser sometido al control y a la supervisión externos son decisivas para incrementar la responsabilidad pública general. Por todo lo anterior, este Consejo procederá a rechazar la alegación de la reclamada.</p>
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8) Que, a mayor abundamiento, en la actualidad, en el link al portal web de la reclamada http://web.minsal.cl/sites/default/files/files/Consolidadoderespuestasconsultapublica.pdf, se puede revisar el documento titulado "Consolidado de respuestas a la consulta pública del Reglamento que implementa la Ley 20.606, sobre Composición Nutricional de los Alimentos y su Publicidad", y además, es un hecho público y notorio, que el Reglamento ya fue firmado por la Presidenta e ingresado en la Contraloría para su trámite final.</p>
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9) Que, en consecuencia, habiéndose rechazado la causal de reserva del artículo 21, N°1, letra b) de la Ley de Transparencia, se acogerá el presente amparo y se ordenará la entrega de la información solicitada en el número 1 de lo expositivo. En este último caso, cabe tener presente la obligación para el órgano reclamado de tarjar aquellos datos personales de contexto incorporados en las presentaciones respectivas, por ejemplo, el número de cédula de identidad, domicilio particular, fecha de nacimiento, nacionalidad, estado civil, teléfono y correo electrónico particular, entre otros, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 2°, letra f) y 4° de la ley N° 19.628 y en cumplimiento de la atribución otorgada a este Consejo por el artículo 33 letra m) de la citada Ley de Transparencia.</p>
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10) Que, a juicio de este Consejo, el modo de obrar de la Subsecretaría de Salud Pública y las alegaciones impetradas tanto en su respuesta como en sus descargos en esta sede y en cada una de las etapas del procedimiento de acceso a la información pública en análisis, en un procedimiento que, por antonomasia, reviste el carácter de público al tratarse, efectivamente, de una consulta pública, constituye una infracción a los principios de libertad de información, apertura o transparencia, máxima divulgación y facilitación, consagrados en el artículo 11, letras b), c), d) y f) de la Ley de Transparencia. Por tal razón, dicha circunstancia le será representada severamente al Sr. Subsecretario de Salud Pública, en lo resolutivo del presente acuerdo, a fin de que, en lo sucesivo, adopte las medidas necesarias que impidan la reiteración de las referidas actuaciones.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por doña Claudia Manríquez Villouta, en contra de la Subsecretaría de Salud Pública, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Subsecretario de Salud Pública lo siguiente:</p>
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a) Entregar a doña Claudia Manríquez Villouta la información solicitada en el número 1 de lo expositivo, en los términos señalados en el considerando 9.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente, en tiempo y forma.</p>
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III. Representar al Sr. Subsecretario de Salud Pública la infracción a los principios de libertad de información, apertura o transparencia, máxima divulgación y facilitación, consagrados en el artículo 11, letras b), c), d) y f) de la Ley de Transparencia, al haber respondido negativamente la solicitud y negar la entrega de la información requerida, por la falta de colaboración atendida la naturaleza de la información solicitada, y la utilización indebida de la causal de reserva alegada. Lo anterior, a fin de que en lo sucesivo adopte las medidas necesarias que impidan la reiteración de las referidas actuaciones.</p>
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IV. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Claudia Manríquez Villouta, y al Sr. Subsecretario de Salud Pública.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidenta doña Vivianne Blanlot Soza, y por los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre, don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica (S) del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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