Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C650-10

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Reclamante:	JORGE MORALES PALMA
Reclamado:	SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS
Resumen del caso: Se interpuso amparo contra el Servicio de Impuestos Internos (SII), basado en la denegación de acceso a toda la información relacionada con la fiscalización solicitada por él requirente, relativa a los contratos de arrendamiento de consultas médicas que mantendría Clínica Alemana S.A. con algunos médicos que ejercen en dicha institución. El Consejo rechazó el amparo porque respecto de la información requerida se configura la causal de reserva del art. 21 N°1 letra b) de la Ley de Transparencia. Así, concluyó que lo requerido son antecedentes investigativos que tienen un vínculo de causalidad con la adopción de una resolución o medida por parte del SII; y que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	11/15/2010
Consejeros:	-
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C625-09
Jurisprudencia a:	C655-10 C5066-20 C350-11 C232-11 C383-14 C654-15 C3240-17 C4533-18 C7286-19
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Descriptores jurídicos:	- Causales de secreto o reserva >> Test de daños o de interés público >> De daño
Descriptores analíticos:	Otros

DECISIÓN AMPARO ROL C650-10 Entidad pública: Servicio de Impuestos Internos Requirente: Jorge Morales Palma Ingreso Consejo: 16.09.2010 En sesión ordinaria N° 197 de su Consejo Directivo, celebrada el 9 de noviembre de 2010, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C650-10. <h3> VISTOS:</h3> Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la Ley N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1 – 19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y los D.S. N° 13/2009 y 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante indistintamente el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. <h3> TENIENDO PRESENTE:</h3> 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 17 de agosto de 2010 don Jorge Morales Palma solicitó al Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos (en adelante indistintamente el Servicio) toda información relacionada con la fiscalización solicitada por él, con fecha 3 de mayo de 2010, relativa a los contratos de arrendamiento de consultas médicas que mantendría Clínica Alemana S.A. con algunos médicos que ejercen en dicha institución. 2) RESPUESTA: El 11 de septiembre de 2010 el Servicio requerido contestó la precitada solicitud de información, denegando el acceso a la misma, argumentando que el proceso de fiscalización abierto a partir de la denuncia formulada por el reclamante se encuentra en curso y, por tanto, pendiente de la adopción de una resolución o medida administrativa, razón por la cual sus antecedentes serían reservados, en virtud de la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia. Asimismo, por tratarse de materias propias del secreto tributario, la información no podría ser divulgada, en aplicación del artículo 35 del Código Tributario. Por último, haciendo presente lo dispuesto por el artículo 164 del mismo cuerpo normativo, argumentó que el denunciante no puede ser considerado parte del procedimiento administrativo en trámite ni tiene derecho alguno en razón de su denuncia, por tanto, la información que el servicio pueda obtener con ocasión de sus labores de fiscalización se encontraría igualmente reservada respecto de él. 3) AMPARO: El 16 de septiembre de 2010 el solicitante reclamó ante este Consejo el amparo a su derecho de acceso a la información requerida, fundado en la improcedencia del artículo 35 del Código Tributario como causal de secreto o reserva de la información requerida, toda vez que esta disposición dice relación con el secreto que deben guardar los funcionarios públicos respecto de los antecedentes de las personas fiscalizadas que conozcan en el ejercicio de su actividad como fiscalizadores, lo que no correspondería con lo solicitado. Asimismo, aduce que el artículo 164 del Código Tributario no resultaría aplicable al presente caso, pues su solicitud no supone que se le considere parte del procedimiento llevado a cabo por el Servicio. En subsidio, solicita se garantice el acceso a la información una vez adoptadas las resoluciones pertinentes por el Servicio de Impuesto Internos. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo, trasladándolo al Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos, mediante el Oficio N° 1843, de 24 de septiembre de 2010, quien contestó al mismo el 19 de octubre del mismo año, formulando, en resumen, los siguientes descargos y observaciones: a) Sostiene que el artículo 35 del Código Tributario constituye una causal de secreto consagrada al amparo del artículo 8° de la Constitución Política de la República y del artículo 21 N° 5 y 1° transitorio de la Ley de Transparencia. Al respecto, argumenta que dicha causal resultaría aplicable al presente caso, pues lo solicitado implica información directa sobre la fuente y cuantía de las rentas de la sociedad y los gastos de profesionales, al menos respecto de los montos de arrendamiento pagados por los contribuyentes que figuren en sus declaraciones impositivas. b) Señala que el Servicio se encuentra ejecutando las labores que le competen para la fiscalización del cumplimiento tributario de los contribuyentes denunciados, lo que constituye un proceso de acopio, revisión y análisis de información, el cual concluirá con la adopción de las decisiones que se plasmarán en las resoluciones administrativas respectivas. c) En cuanto a la aplicación de la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, argumenta que la entrega de información sobre una fiscalización en desarrollo afecta el cumplimiento de los fines propios de la institución, los cuales, de acuerdo al artículo 1° de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, son la aplicación y fiscalización de todos los impuestos internos fiscales o de otro carácter en que tenga interés el Fisco. Al respecto, señala que entre sus medios de fiscalización se encuentra examinar y revisar las declaraciones, inventarios, balances, libros de contabilidad y otros documentos del contribuyente, pedir declaraciones juradas y, en general, hacer uso de todo medio legal para comprobar la exactitud de sus declaraciones; y dichas acciones pueden ser realizadas por el organismo dentro de los plazos de prescripción de tres o seis años contados desde la expiración del plazo legal en que debió efectuarse el pago de tributos, los cuales se encuentran en desarrollo. d) Argumenta que con su divulgación se comunicarían hipótesis, análisis y opiniones preliminares de los funcionarios a cargo de la auditoría, cuyo conocimiento por terceros afectaría el debido cumplimiento de sus funciones, toda vez que los contribuyentes fiscalizados –y los que potencialmente podrían ser auditados por situaciones similares– conocerían el modo y criterios de evaluación del Servicio y las debilidades y fortalezas de su revisión, lo que les permitiría ajustar sus versiones y antecedentes en perjuicio de los resultados de la indagación tributario-contable, facilitando la elusión de la acción fiscalizadora. Asimismo, sostiene que la accesibilidad a información de los contribuyentes en un contexto de fiscalización puede entorpecer sus funciones, pues con ella se afectaría la confianza que los contribuyentes han depositado en el Servicio al momento de entregarles información. e) Por último, reiterando lo dispuesto por el artículo 164 del Código Tributario y el principio de igualdad ante la ley, sostiene que el hecho de formular una denuncia no supone que el Servicio deba someter a escrutinio del denunciante las acciones de fiscalización que está realizando ni disponer de tiempo y recursos para rendirle cuentas sobre las mismas. Sin perjuicio de que un vez concluida la auditoría, el solicitante podrá acceder a la información que no revista el carácter de secreta o reservada por disposición legal, en los mismo términos que cualquier otra persona. 5) TÉNGASE PRESENTE DEL RECLAMANTE: El 22 y 25 de octubre de 2010 el reclamante formuló ante este Consejo las siguientes observaciones: (a) Hizo presente que los descargos y observaciones del Servicio de Impuestos Internos fueron evacuados en forma extemporánea; (b) Señaló que el ejercicio de su derecho de acceso a la información no puede dar lugar a una hipótesis de “interés dañino” como la planteada por el Servicio, especialmente, atendida la presunción legal de buena fe; (c) Solicitó se oficie al Servicio de Impuestos Internos consultándole si ha comunicado a los terceros involucrados su derecho de oposición y si ha declarado como secretos los informes resultantes de las fiscalizaciones efectuadas por el Servicio cuando éstos surgen de la denuncia de un tercero. <h3> Y CONSIDERANDO:</h3> 1) Que el reclamante ha solicitado acceso al conjunto de antecedentes que conforman un proceso de fiscalización actualmente desarrollado por Servicio de Impuestos Internos, el cual ha sido iniciado por una denuncia formulada por él. 2) Que, de acuerdo con lo dispuesto por artículo 5°, inciso 2°, de la Ley de Transparencia, es pública la información elaborada con presupuesto público y todo otra información que obra en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su origen, clasificación o procesamiento, salvo que concurra alguna de las excepciones consagradas en el artículo 21 del mismo cuerpo legal. Por lo tanto, tratándose de información que obra en poder de un órgano de la Administración del Estado y que ha sido recabada en el ejercicio de sus atribuciones de fiscalización, ésta es, en principio, pública. 3) Que, sin embargo, conforme al artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia –causal que ha invocado el Servicio reclamado–, se podrá denegar el acceso a la información requerida, cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente, “tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas”. 4) Que en su decisión del amparo Rol A79-09, de 18 de agosto de 2009, el Consejo para la Transparencia ha concluido que la aplicación de la precitada causal de reserva exige dos requisitos copulativos: “(a) Que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; (b) Que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano”. En dicha decisión agregó que para verificar la concurrencia del primero de tales requisitos “debe existir un vínculo preciso de causalidad entre el antecedente o deliberación previa (…) y la resolución, medida o política a adoptar” (…), de manera que sea claro que la primera originará la segunda”, y existir “certidumbre de la adopción de la resolución, medida o política dentro de un plazo prudencial, incluso si la decisión consistiese, al final, en no hacer nada. No entenderlo así llevaría a que los fundamentos de la decisión fuesen indefinidamente reservados, lo que pugna con el sentido de la Ley de Transparencia y los principios de su artículo 11”. Dicho criterio ha sido reiterado por este Consejo en su decisión del amparo Rol C625-09, de 25 de mayo de 2010, en la cual declaró reservado un expediente de investigación solicitado a la Fiscalía Nacional Económica. 5) Que, por su parte, el artículo 115 del Código Tributario (CT) dispone que “[e]l Director Regional conocerá en primera o en única instancia, según proceda, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, salvo que expresamente se haya establecido una regla diversa”. Por su parte, el inciso segundo de su artículo 164 dispone que “[e]l denunciante no será considerado como parte ni tendrá derecho alguno en razón de su denuncia, la que se tramitará con arreglo al procedimiento general establecido en este Párrafo o al que corresponda, de conformidad a este Libro”. 6) Que, asimismo, conforme al artículo 161 N° 1 y N° 2 del Código Tributario, el procedimiento para la aplicación de sanciones no corporales por infracción a las disposiciones tributarias iniciará cuando el Servicio, “[e]n conocimiento de haberse cometido una infracción o reunidos los antecedentes que hagan verosímil su comisión”, levante un acta por el funcionario competente, la que notificará al afectado, quien deberá formular sus descargos dentro de plazo legal. Por su parte, en cuanto al procedimiento para la aplicación de sanciones corporales, su artículo 162 dispone que “[l]as investigaciones de hechos constitutivos de delitos tributarios sancionados con pena corporal sólo podrán ser iniciadas por denuncia o querella del Servicio” (el destacado es nuestro). 7) Que, en cuanto a los medios de fiscalización del Servicio, el Título IV del Libro I del Código Tributario, en su artículo 60, preceptúa que el Servicio “hará uso de todos los medios legales para comprobar la exactitud de las declaraciones presentadas por los contribuyentes y para obtener las informaciones y antecedentes relativos a los impuestos que se adeuden o pudieren adeudarse”. Agregando su artículo 63, en similares términos, que “[c]on el objeto de verificar la exactitud de las declaraciones o de obtener información, el Servicio podrá examinar los inventarios, balances, libros de contabilidad y documentos del contribuyente, en todo lo que se relacione con los elementos que deban servir de base para la determinación del impuesto o con otros puntos que figuren o debieran figurar en la declaración. Con iguales fines podrá el Servicio examinar los libros y documentos de las personas obligadas a retener un impuesto” (el destacado es nuestro). 8) Que en ejercicio de sus funciones fiscalizadoras el Servicio podrá citar al contribuyente para que, dentro del plazo de un mes, presente una declaración o rectifique, aclare, amplíe o confirme la anterior (artículo 22 y 64 CT); tasar la base imponible con los antecedentes que tenga en su poder (art. 64 CT); liquidar el impuesto respectivo -acto administrativo que contiene la determinación del impuesto del contribuyente- (artículo 24 del CT); y girar el impuesto respectivo, ordenando el pago del impuestos a un contribuyente para que entere el dinero adeudado por concepto de tributos, reajustes, intereses y multas (art. 37 del CT). 9) Que el artículo 59 del mismo cuerpo legal dispone que el Servicio podrá examinar y revisar las declaraciones presentadas por los contribuyentes, “dentro de los plazos de prescripción”, los cuales, según su artículo 200, serán de tres o seis años contado desde la expiración del plazo legal en que debió efectuarse el pago del impuesto. 10) Que, según lo indicado por el reclamado y lo preceptuado por las disposiciones legales precitadas, los antecedentes recabados por el Servicio de Impuestos Internos durante el proceso de fiscalización en curso, tienen por objeto verificar la exactitud de las declaraciones presentadas por los contribuyentes sujetos a un procedimiento de fiscalización, con el objeto de reunir los antecedentes que hagan verosímil la comisión de una infracción a las disposiciones tributarias, pudiendo, conforme a la convicción que éstos generen: (a) dar lugar al procedimiento de aplicación de sanciones reglado por el Código Tributario; (b) adoptar las medidas de fiscalización que en derecho corresponda, liquidando el impuesto respectivo; o (c) desestimar la denuncia formulada por el reclamante. 11) Que, en ese contexto, existe un vínculo de causalidad entre los antecedentes investigativos requeridos y la resolución o medida a adoptar por el Servicio de Impuestos Internos conforme a ellos, y si bien no existe certidumbre acerca del momento en que serán adoptadas dichas medidas, tal como se indicó en la decisión Rol C625-09, atendidas las atribuciones legales del Servicio y el tiempo transcurrido desde la denuncia formulada por el reclamante, estás serán dictaminadas en un plazo prudencial, cuando dicho Servicio adquiera convicción sobre lo investigado y dentro de los plazos determinados por el legislador, razón por la cual la reserva de la investigación tiene un carácter esencialmente temporal. Lo anterior, sin perjuicio de que ante la dilación injustificada en la adopción de la medida o resolución por parte del Servicio reclamado, el peticionario pueda solicitar nuevamente dicha información y, en su caso, recurrir ante este Consejo, en cuyo caso éste se pronunciará sobre la eventual publicidad o reserva de la misma, conforme al mérito de los antecedentes que en su momento conozca. 12) Que, en el presente caso, el debido cumplimiento de las funciones del órgano supone asegurar el éxito de las labores de fiscalización encomendados por el legislador al Servicio, razón por la cual resulta plausible concluir que divulgar el conjunto de antecedentes investigativos recabados por el Servicio con anterioridad a que éste adopte una decisión sobre el particular, “dejaría en evidencia las diligencias decretadas por éste lo que, a su vez, permitiría conocer su línea investigativa y sus eventuales objetivos y resultados, como también las consideraciones que ha tenido a la vista, pudiendo presumirse así, la eventual medida a adoptar, lo que debilitaría manifiestamente su facultad fiscalizadora” (Decisión C625-09). 13) Que, en suma, la reserva del conjunto de antecedentes que constituyen la investigación es la medida idónea para asegurar el éxito de las labores de fiscalización que se encuentra desarrollando el Servicio de Impuestos Internos, pues impide a terceros conocer la línea investigativa del órgano; es el único mecanismo que permite asegurar dicha finalidad; y la protección de ésta constituye una afectación justificada del derecho de acceso a la información, pues existen mecanismos de control a posteriori que pueden emplearse para conocer lo investigado y verificar si el Servicio ejerció de forma adecuada sus atribuciones, ya que la presente reserva no obsta a que la totalidad o parte de los antecedente investigativos sean públicos una vez que sean adoptadas las medidas que correspondan, a saber, que el Servicio liquide y gire el impuesto respectivo, sustancie un procedimiento sancionatorio o desestime la denuncia. <h3> EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE ATRIBUYEN LOS ARTS. 24 Y SIGUIENTES Y 33, LETRA B, DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3> I. Rechazar el amparo presentado por don Jorge Morales Palma en contra del Servicio de Impuestos Internos, por aplicación de la causal de reserva contenida en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, y rechazar la solicitud de diligencias formuladas por el reclamante, por resultar éstas innecesarias para la resolución del presente caso. II. Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a don Jorge Morales Palma y al Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Juan Pablo Olmedo Bustos. Se deja constancia que el Presidente del Consejo Directivo don Raúl Urrutia Ávila no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Certifica don Raúl Ferrada Carrasco, Director General del Consejo para la Transparencia.