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DECISIÓN AMPARO ROL C2493-15</p>
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Entidad pública: Municipalidad de Las Condes</p>
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Requirente: Naiara Betzabe Susaeta Herrera</p>
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Ingreso Consejo: 16.10.2015</p>
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En sesión ordinaria N° 679 del Consejo Directivo, celebrada el 26 de enero de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2493-15.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 7 de septiembre 2015, doña Naiara Betzabe Susaeta Herrera, solicitó a la Municipalidad de Las Condes -en adelante e indistintamente Municipio o Municipalidad- "acceder a la información pública consistente en las grabaciones captadas por los globos aerostáticos ubicados en la comuna de Las Condes correspondientes al día 20 de agosto entre las 16:00 y 17:00 horas».</p>
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2) RESPUESTA: El 24 de septiembre de 2015, el Municipio indicó a la solicitante que existía respaldo de las imágenes solicitadas en la unidad móvil. No obstante lo anterior, y atendido que dichas imágenes podrían servir a fines de seguridad, deberían ser solicitadas al Ministerio Público.</p>
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3) AMPARO: El 16 de octubre de 2015, la solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del Municipio, fundado en la denegación de la información solicitada por parte de dicho organismo. Agregó, que la reclamada debió derivar la solicitud al Ministerio Público de conformidad a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de Transparencia.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: En virtud de lo anterior, el Consejo Directivo de esta Corporación, admitió a tramitación este amparo, confiriendo traslado mediante el Oficio N° 8.636, de 4 de noviembre de 2015, al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Las Condes, solicitándole: (1°) señalar si la información requerida obra en poder del órgano que preside; (2°) se refiriera a la eventual concurrencia de una causal de reserva que justificaría la denegación de la información solicitada; y, (3°) indicara si dio cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 13 de la Ley de Transparencia.</p>
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El Sr. Alcalde de la comuna de Las Condes evacuó sus descargos y observaciones mediante el Oficio N° 3/359, de 24 de noviembre de 2015, señalando en síntesis lo siguiente:</p>
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a) Las imágenes consultadas no son información pública, puesto que no se refieren a actos administrativos o procedimientos de igual naturaleza. En consecuencia, la derivación a que se refiere la solicitante resultaba improcedente.</p>
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b) La información solicitada obra en poder del Municipio en la respectiva unidad móvil.</p>
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c) La divulgación de información como la requerida podría afectar eventualmente acciones para la prevención en materias de seguridad ciudadana. En consecuencia, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 21 N° 1 letra a) de la Ley de Transparencia.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, primeramente, cabe hacer presente a la reclamada que de conformidad a lo preceptuado en el artículo 5° inciso segundo de la Ley de Transparencia, es pública toda "información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas" (el énfasis es nuestro). Por tanto, la información consultada en el presente amparo, forma parte de aquella que, en principio, puede ser solicitada en aplicación del procedimiento de acceso a la información reglado en la Ley de Transparencia. Lo anterior, por cuanto ha sido obtenida en uso de recursos públicos - licitación ID N° 2560-8-LP15- y, obra en poder de un órgano de la Administración del Estado. En consecuencia, la alegación de la Municipalidad de Las Condes acerca de la naturaleza de los antecedentes objeto del presente amparo, será desestimada por improcedente. Lo señalado, es sin perjuicio de lo que se expondrá a continuación.</p>
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2) Que las cámaras instaladas en globos aerostáticos por el Municipio de Las Condes registran imágenes tanto del entorno o espacio público, o de los vehículos que transitan, como también de personas naturales y de inmuebles de propiedad privada. En tal sentido, cabe tener presente que de conformidad a lo preceptuado en la ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada, en su artículo 2° letra f), son datos de carácter personal "los relativos a cualquier información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables" y su literal g) define como datos sensibles "aquellos datos personales que se refieren a las características físicas o morales de las personas o a hechos o circunstancias de su vida privada o intimidad, tales como los hábitos personales, el origen racial, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos y la vida sexual.". Por tanto, de conformidad con lo expuesto, a juicio de este Consejo, la entrega de imágenes captadas por cámaras de vigilancia implica por parte del órgano reclamado un tratamiento de datos personales y, también, de datos de carácter sensible, actividad que puede redundar en afectaciones concretas al derecho a la privacidad y al derecho a la propia imagen, de lo cual deriva la necesidad de garantizar la protección de dichos datos conforme a nuestro ordenamiento jurídico, velando por el adecuado cumplimiento de la ley N° 19.628.</p>
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3) Que, al respecto, este Consejo en sus Recomendaciones para la Protección de Datos Personales por parte de los Órganos de la Administración del Estado, dispuso que «la protección de datos personales amparada en nuestra legislación (...) tiene por finalidad asegurar a las personas un espacio de control sobre su identidad y de libre manifestación de su personalidad, lo que presupone, en las condiciones modernas de elaboración y gestión de la información, la protección contra la recogida, el almacenamiento, la utilización y la trasmisión ilimitados de los datos concernientes a su persona, es decir, el derecho a la autodeterminación informativa» (énfasis agregado).</p>
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4) Que, en cuanto a la afectación al derecho a la privacidad, es menester señalar que el Estado está al servicio de la persona humana y tiene el deber de respetar y promover los derechos fundamentales que emanan de su propia naturaleza, como lo señala expresamente la Constitución Política en sus artículos 1°, inciso cuarto, y 5°, inciso segundo, sea que esos derechos se encuentren expresamente fijados en la Carta Fundamental, o bien, que se establezcan en los tratados internacionales, aprobados por Chile y que se encuentren vigentes. Así, el numeral 4 del artículo 19 de la Constitución, asegura a todas las personas el respeto y protección a la vida privada de sí misma y de su familia, mientras que los artículos 17 del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles y 11.2. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en términos similares indican que nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación, agregando que toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.</p>
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5) Que, en palabras de la doctrina nacional, la vida privada es "aquella que se ejecuta a vista de pocos, familiar y domésticamente, sin formalidad ni ceremonia alguna, particular y personal de cada individuo, que no es propiedad pública o estatal, sino que pertenece a particulares" (Silva B., Alejandro, en "Tratado de Derecho Constitucional", Tomo XI, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2006, p.188). Asimismo, "el concepto de vida privada está directamente vinculado a la "intimidad?, a ese ámbito en que el ser humano y la gente de sus afectos conviven, conversan, se aman, planifican el presente y el futuro, comparten alegrías y tristezas, gozan del esparcimiento, incrementan sus virtudes y soportan o superan sus defectos, y fomentan sus potencialidades humanas para su progreso integral, todo ello sin la intervención o presencia de terceros" (Evans de la Cuadra, Enrique, en "Los Derechos Constitucionales", Tomo I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2004, p.212). De manera similar se sostiene que la vida privada es "el conjunto de los asuntos, conductas, documentos, comunicaciones, imágenes o recintos que, el titular del bien jurídico protegido, no desea que sean conocidos por terceros sin su consentimiento previo" (Cea Egaña, José Luis, en Derecho Constitucional, Tomo II Derecho, Deberes y Garantías, Ediciones Universidad Católica, Santiago, 2004, p.178). En este sentido, resulta indudable que la garantía constitucional de la vida privada comprende también a las imágenes captadas por cualquier medio, como por ejemplo los globos aerostáticos instalados por la Municipalidad, y el tratamiento que de ellas pueda realizar la autoridad, como la entrega de dichas imágenes a un tercero, se encuentra limitado en función de la protección de este derecho.</p>
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6) Que, en el ámbito de la doctrina comparada se ha señalado que "la existencia de una esfera privada, en la que los demás (poderes públicos o particulares) no pueden entrar sin el consentimiento de la persona, no implica solo un reconocimiento del altísimo valor que tiene la faceta privada de la vida humana, sino que constituye también una garantía básica de libertad: en un mundo donde toda la actividad de los hombres fuera pública, no cabría la autodeterminación individual. El constitucionalismo, así, exige diferenciar entre las esferas pública y privada y, por tanto, entre lo visible y lo reservado" (Diez - Picazo, Luis, Sistema de Derechos Fundamentales, Editorial Aranzadi S.A., Navarra, 2008, p.297). De la misma forma y desde la óptica del derecho a la intimidad, se ha definido a ésta como "el derecho a no ser molestado, y a guardar la conveniente reserva acerca de los datos de una persona que ésta no quiere divulgar. Es el derecho a mantener una vida privada sin interferencias de otras personas ni del Estado, con la garantía de que estos terceros no pueden invadir los aspectos reservados de la vida de las personas" (Balaguer C., Francisco et. al, Derecho Constitucional, Volumen II, Editorial Tecnos, Madrid, 1999, p.102). Por último, se ha afirmado que: "sí hay acuerdo en que el derecho a la intimidad consiste en el derecho a disfrutar de determinadas zonas de retiro y secreto de las que podemos excluir a los demás" (Pérez Royo, Javier; Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Políticas S.A., Madrid, 2000, p.395). Por tanto, la posibilidad de captar imágenes de personas en ámbitos públicos y otros exclusivamente privados y difundir dichas imágenes, sin poder contar con el consentimiento del titular, aparece como una afectación de los derechos de dichas las personas, en particular, el derecho a la imagen, a la privacidad e, incluso a la intimidad, presente y con suficiente especificidad, conforme a la exigencia contenida en el inciso segundo de artículo 8° de la Constitución y en el artículo 21 N°2, de la Ley de Transparencia, que justifica, en definitiva, que este Consejo declare la reserva de las mismas.</p>
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7) Que, corrobora la decisión anterior, lo sostenido tratándose del derecho a la propia imagen por la Corte Suprema en sentencia pronunciada el 14 de septiembre de 2015, en causa Rol N° 7148-2015, a propósito del conocimiento y resolución de un recurso de apelación de protección, presentado como consecuencia de la publicación en la red social "Facebook", de una noticia, a la que se acompañó la fotografía contenida en la cédula de identidad del recurrente, obtenida sin su consentimiento. En el referido fallo la Corte señaló, en lo pertinente "(...) que es dable distinguir en el derecho a la propia imagen dos aspectos o dimensiones que interesan a la cuestión planteada en el recurso de autos: uno, de orden positivo, en virtud del cual, su titular se encuentra facultado para obtener, reproducir y publicar su propia imagen, adscribiéndola a cualquier objeto lícito; y otro, de carácter negativo, expresado en su derecho a impedir que terceros, sin su debida autorización, capten, reproduzcan o difundan esa imagen, cualquiera sea la finalidad tenida en consideración para ello" (Considerando Décimo Segundo, énfasis agregado).</p>
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8) Que, por su parte, el Tribunal Constitucional ha destacado el estatuto básico de protección de la vida privada consagrado en el artículo 19 N° 4, siendo especialmente protector de esta garantía, señalando sobre el particular que "La privacidad integra los derechos personalísimos o del patrimonio moral de cada individuo, los cuales emanan de la dignidad personal y son, por su cualidad de íntimos de cada sujeto, los más cercanos o próximos a esta característica, única y distintiva, del ser humano. Por tal razón, ellos merecen reconocimiento y protección excepcionalmente categóricos tanto por la ley como por los actos de autoridad y las conductas de particulares o las estipulaciones celebradas entre éstos." (Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N°389, de 28 de octubre de 2003, considerando vigésimo) De esta forma, el máximo Tribunal demanda a los órganos del Estado otorgar reconocimiento y protección a la vida privada, derecho que de otorgarse acceso a las grabaciones captadas sería directamente afectado.</p>
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9) Que, lo anterior incluso, es consistente con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la que ha señalado en el Caso Fontevecchia y D’amico vs. Argentina, en el párrafo N° 48, que: "el ámbito de la privacidad se caracteriza por quedar exento e inmune a las invasiones o agresiones abusivas o arbitrarias por parte de terceros o de la autoridad pública y comprende, entre otras dimensiones, tomar decisiones relacionadas con diversas áreas de la propia vida libremente, tener un espacio de tranquilidad personal, mantener reservados ciertos aspectos de la vida privada y controlar la difusión de información personal hacia el público" (énfasis agregado). Al efecto, precisó que "(...) el Estado tiene la obligación de garantizar el derecho a la vida privada mediante acciones positivas, lo cual puede implicar, en ciertos casos, la adopción de medidas dirigidas a asegurar dicho derecho protegiéndolo de las interferencias de las autoridades públicas así como también de las personas o instituciones privadas, incluyendo los medios de comunicación" (énfasis agregado).</p>
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10) Que, en lo que respecta a la directa vinculación del derecho a la privacidad con el derecho a la propia imagen, que en el presente caso se verían directamente afectados de accederse a la entrega de la información solicitados, el Supremo Tribunal Constitucional español, en sentencia 156/2001, de 2 de julio de 2001, FJ 3, sostuvo que "(...) mediante la captación y reproducción de una imagen pueden lesionarse al mismo tiempo el derecho a la intimidad y el derecho a la propia imagen, lo que ocurriría en los casos en los que la imagen difundida, además de mostrar los rasgos físicos que permiten la identificación de una persona determinada, revelara aspectos de su vida privada y familiar que se han querido reservar del público conocimiento." Siguiendo idéntica línea argumentativa, este Consejo estima que no sólo estamos ante datos personales, relativos a la imagen de una persona, sino que además ante datos sensibles, que conforme a la definición legal, son los referidos a hechos o circunstancias de su vida privada o intimidad, pues las grabaciones que se captan no sólo dan cuenta de las características físicas de determinadas personas, sino que también de sus conductas o hábitos personales. Lo anterior, es especialmente protegible cuando las grabaciones respecto de las que se solicita el acceso se efectúan en el ámbito privado, pues a decir del Tribunal Constitucional Federal Alemán "El domicilio particular constituye un "último refugio" para la dignidad humana. Ello no exige una protección absoluta de todos los espacios de la vivienda particular, pero sí debe respetarse en forma absoluta la conducta desarrollada en dichos espacios, en la medida en que tal conducta constituye el desarrollo de la propia existencia (en Sentencia de la Primera Sala del Tribunal Constitucional Federal Aleman (Bundesverfassungsgericht), del 30 de marzo, 2004 -1 BvR 2378/98, 1 BvR 1084/99 - énfasis agregado).</p>
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11) Que, de lo señalado en la Constitución Política, en los Tratados Internacionales, en la doctrina chilena y comparada, y reforzado por la jurisprudencia de la Corte Suprema, del Tribunal Constitucional, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de otros Tribunales de Justicia que han debido pronunciarse sobre el ámbito de protección del derecho a la privacidad, se concluye que nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio y que toda persona tiene derecho a la protección del Derecho y de la ley contra esas injerencias o esos ataques, en el caso particular, una necesaria protección frente a la difusión de imágenes captadas en ámbitos públicos y privados.</p>
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12) Que, desde la perspectiva legal, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, contenida en el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2006, de Interior, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.695, establece en términos generales, en su artículo 4°, letra j), que las municipalidades, podrán en el ámbito de su territorio, desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con: "El apoyo y el fomento de medidas de prevención en materia de seguridad ciudadana y colaborar en su implementación". En lo que interesa al presente caso y conforme a la exigencia competencial establecida en el artículo 20 de la ley N°19.628, dicha norma no reúne la determinación ni la especificidad suficientes, de modo tal que faculte a la reclamada para difundir las imágenes captadas, sin mediar una autorización legal específica que la habilite o consentimiento expreso del titular, generando con ello una lesión o afectación a la esencia de los derechos fundamentales de todas aquellas personas respecto de las cuales se han recogido imágenes, configurándose de esa forma la causal de secreto o reserva establecida tanto en el inciso 2° del artículo 8° de la Constitución Política, como en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.</p>
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13) Que, por otra parte y nuevamente desde la perspectiva legal, el principio de finalidad establecido en el artículo 9° de la ley N° 19.628, exige utilizar los datos personales sólo en los fines para los cuales fueron recolectados, lo que en el caso de los órganos públicos se encuentra determinado por la esfera de competencia asignada por los cuerpos legales que los rigen. En este orden de ideas, la Corte de Apelaciones de Santiago en causa Rol 1002-2011, , señaló que "(...) los datos (...) sólo pueden ser tratados por la autoridad pública en ejercicio de sus competencias legales y velando por un uso pertinente, adecuado y no excesivo con relación al ámbito y las finalidades para las que hayan obtenido, no pudiendo usarse para finalidades diferentes (...)" (Considerando Décimo).</p>
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14) Que, divulgar la información solicitada vulneraría no sólo la vida privada de las personas captadas en los registros visuales en poder de la reclamada, sin mediar su autorización, ni orden judicial, en infracción de los cuerpos normativos precedentemente citados, sino también, conllevaría una transgresión del deber de resguardo que nuestra legislación ha impuesto a los diversos organismos públicos que hoy efectúan tratamiento de datos personales, y en virtud de ello, poseen bases de datos que les permiten el adecuado cumplimiento de sus tareas.</p>
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15) Que, en consecuencia, esta Corporación en virtud de la atribución conferida por el artículo 33, letra m) de la Ley de Trasparencia, el cual dispone que a este Consejo le corresponderá «velar por el adecuado cumplimiento de la ley N° 19.628, de protección de datos de carácter personal, por parte de los órganos de la Administración del Estado», procederá a rechazar el presente amparo, por cuanto los antecedentes consultados son datos personales e, incluso, sensibles de personas que se encuentran protegidas tanto por nuestra Constitución Política de la República como por la Ley de Protección de Datos y cuya divulgación puede afectar sus derechos fundamentales a la intimidad, la privacidad y a la propia imagen. Lo anterior, en aplicación de la hipótesis de reserva prevista, tanto en el inciso 2° del artículo 8° de la Carta Magna, como en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información "Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico".</p>
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16) Que por lo señalado precedentemente, resulta innecesario pronunciarse sobre la hipótesis de reserva invocada por la reclamada para denegar la información objeto del amparo en comento.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo interpuesto por doña Naiara Betzabe Susaeta Herrera en contra del Municipio de Las Condes, por concurrir la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia y por las razones precedentemente expuestas.</p>
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II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Las Condes y a doña Naiara Betzabe Susaeta Herrera.</p>
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VOTO CONCURRENTE</p>
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La presente decisión fue acordada con el voto concurrente del Consejero don Marcelo Drago Aguirre quien, sin perjuicio de concurrir con la mayoría en la decisión del amparo en análisis, estima que los antecedentes consultados deben mantenerse bajo reserva, atendido lo dificultoso de efectuar divisibilidad entre las imágenes captadas en espacios públicos respecto de aquellas obtenidas de espacios privados. En efecto, la captación de imágenes por globos aerostáticos se extiende indiscriminadamente a toda edificación, emplazamiento, transeúntes y habitantes que se encuentren bajo el espectro de la respectiva cámara de vigilancia. Luego, exigir a la reclamada proceder de conformidad al principio de divisibilidad dispuesto en el artículo 11 literal e) de la Ley de Transparencia y acceder a la entrega de aquellas imágenes captadas sólo en espacios públicos, resulta inviable.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre, don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu. La Presidenta del Consejo Directivo doña Vivianne Blanlot Soza no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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MARCELO DRAGO AGUIRRE</p>
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JORGE JARAQUEMADA ROBLERO</p>
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JOSÉ LUIS SANTA MARÍA ZAÑARTU</p>
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