Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C2604-15

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Reclamante:	LIONEL DE LA MAZA
Reclamado:	MUNICIPALIDAD DE CONCEPCIÓN
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Municipalidad de Concepción, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente a la nómina de los funcionarios dependientes de la DAS que percibieron remuneración por concepto de horas extraordinarias, indicando el monto percibido por cada uno, el tiempo extraordinario trabajado por día, la hora de inicio y de término de cada jornada y en qué dependencia se marcó el registro de inicio y de término. El Consejo rechaza el amparo, por concurrir la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	2/11/2016
Consejeros:	-
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C745-12 C746-12 C749-12 C750-12 C751-12 C377-13
Jurisprudencia a:	C2788-15
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de reclamo y amparo >> Plazo de presentación >> Otros
Descriptores analíticos:	Otros

DECISIÓN AMPARO ROL C2604-15 Entidad pública: Municipalidad de Concepción Requirente: Lionel de la Maza Villalobos Ingreso Consejo: 26.10.2015 En sesión ordinaria N° 682 del Consejo Directivo, celebrada el 1° de febrero de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2604-15. VISTOS: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 15 de septiembre de 2015, don Lionel de la Maza Villalobos solicitó a la Municipalidad de Concepción "para cada mes del año 2015 (hasta el 31 de agosto del presente año) la nómina de los funcionarios dependientes de la DAS que percibieron remuneración por concepto de horas extraordinarias, indicando el monto percibido por cada uno, el tiempo extraordinario trabajado por día, la hora de inicio y de término de cada jornada y en qué dependencia se marcó el registro de inicio y de término". 2) RESPUESTA: El 17 de octubre de 2015, previa prórroga comunicada debidamente al solicitante según se indica en el amparo, la Municipalidad de Concepción respondió el requerimiento de acceso a la información mediante Ord. N° 641 de 15 de octubre de 2015, señalando, en síntesis, que: a) Mediante Ord. N° 2646 de 15 de octubre de 2015, que se adjunta, de la Directora de Administración de Salud Municipal (S), se informa que: "...respecto de la nómina de funcionarios de la DAS que percibieron remuneración por concepto de horas extraordinarias y montos recibidos, por ese concepto", esta información se encuentra disponible en la página web municipal www.concepcion.cl, en el banner transparencia activa. Para acceder a dicha información, la forma es la siguiente: i) ingresar a www.concepcion.cl. Luego, realizar click en banner transparencia activa. A continuación, dirigir la visita a ítem 04. Personal y Remuneraciones; ii) Realizar click en personal de planta o contrata, para luego realizar click en personal de planta salud o personal de contrata salud, y se podrá acceder a la información consultada a este respecto: http://www.portaltransparencia.cl/PortalPdT/pdtta/-/ta/MU061/PR/PPLANT/663895; http://www.portaltransparencia.cl/PortalPdT/pdtta/-/ta/MU061/PR/PPLANT/663964; http://www.portaltransparencia.cl/PortalPdT/pdtta/-/ta/MU061/PR/PCONT/675106; http://www.portaltransparencia.cl/PortalPdT/pdtta/-/ta/MU061/PR/PCONT/675123. Lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Transparencia. b) Precisa la Directora de Administración y Salud Municipal (S), en su ordinario: "...respecto a la información solicitada relativa al tiempo extraordinario trabajado por día, la hora de inicio y término de la jornada y en qué dependencia se marcó el registro de inicio y término, podemos señalar que de acuerdo a lo establecido en el artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia, dicho requerimiento se refiere a un número extremadamente elevado de actos administrativos, cuya atención significa distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales como revisión y pago de horas extras, revisión y tramitación de boletas de honorarios, revisión de pagos proceso de remuneraciones, atención diaria de funcionarios por requerimientos varios, dado que la unidad de RRHH de la Dirección de Salud no dispone del personal suficiente para recabar esta parte de la información solicitada, por lo que destinar a uno o más funcionarios para su recolección, significaría dejar de efectuar las labores habituales de los mismos, con el consiguiente desmedro de los procesos internos, perjudicando con ello a nuestros funcionarios". En este sentido, se debe tener presente lo dispuesto en el artículo 3° de la ley N° 18.575, que indica: "los órganos de la Administración del Estado, se encuentra sujetos al deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, debiendo observar, entre otros, los princios de eficiencia y eficacia". c) Conforme a lo anterior, es importante destacar lo señalado por la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, en causa Rol 6143-2010, a fojas 18: "es imprescindible cautelar la primacía de la función administrativa o pública que el órgano o institución requeridos están llamados a atender, de modo que el ejercicio del derecho de acceso no se transforme en un entorpecimiento del funcionario normal; precisar que la obligación de los órganos requeridos es proporcionar la documentación que poseen o generan en su función, y no producir información a petición de particulares; especificar que el derecho de acceso debe ejercerse con prudencia y de modo razonable" (decisión de amparos C745-12, C746-12, C749-12, C750-12 y C751-12). d) Por tanto, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, y artículo N° 7, N° 1, letra c) de su Reglamento y considerando las razones esgrimidas por la Directora de Administración de Salud Municipal (S), no es posible dar cumplimiento al requerimiento de información, a dicho respecto. 3) AMPARO: El 26 de octubre de 2015, don Lionel de la Maza Villalobos dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que recibió una respuesta negativa a la solicitud de información. 4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Concepción, mediante Oficio N° 008632 de 4 de noviembre de 2015. Mediante Ord. N° 738 de 17 de noviembre de 2015, el Sr. Administrador Municipal de Concepción presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que: a) Se reiteran los argumentos expuestos en la respuesta, para la primera parte de la solicitud de acceso a la información, es decir, lo referido a la nómina de los funcionarios dependientes de la DAS que percibieron remuneración por concepto de horas extraordinarias, indicando el monto percibido por cada uno, para cada mes de 2015 hasta el 31 de agosto de 2015. b) Respecto de la segunda parte del requerimiento, es decir, el tiempo extraordinario trabajado por día, la hora de inicio y de término de cada jornada, y en qué dependencia se marcó el registro de inicio y de término de los funcionarios señalados en el literal precedente, se reiteran los argumentos expuestos en la respuesta, en el sentido de que atender ésta, distraería a los funcionarios de la Dirección de Administración de Salud Municipal de sus funciones habituales, afectando evidentemente todo un proceso y la buena marcha del Servicio, ya que éste, a su vez, debe coordinarse con los respectivos CESFAM de la comuna y otras Direcciones del Municipio. c) Los Tribunales Superiores de Justicia han reconocido que las solicitudes de acceso a la información deben ampararse en lo que se ha denominado "interés legítimo", esto es, "que el ejercicio del derecho ciudadano a solicitar información se estime que contribuya a fortalecer la transparencia de la función pública y la reducción de los posibles ámbitos de corrupción, ni que se trate de una expresión de control democrático de la gestión estatal, para poder considerar si se está dando un adecuado cumplimiento a las funciones públicas". Asimismo, es importante tener presente lo resuelto por la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago en sentencia de 28 de enero de 2011, recaída en la causa Rol 6143-2010, confirmada por la Excelentísima Corte Suprema de Justicia, en sentencia recaída en Recurso de Queja Rol 1903-2011, que en su considerando décimo sexto señala lo siguiente: "Que en esta misma línea de razonamiento, puede agregarse-en razón de los fundamentos que ya se han expresado- que la solicitud del peticionario debe contener un interés legítimo, puesto que de lo contrario puede tratarse de un caso de abuso del derecho". d) El reclamante desde el mes de enero de 2015 a la fecha, ha ingresado al Portal de Transparencia 76 requerimientos de información, los cuales se adjuntan. (Decisión de amparos C745-12, C746-12, C749-12, C750-12 y C751-12). e) Mediante cuadro resumen inserto en ordinario N° 2873, de 12 de noviembre de 2015, la Directora de Administración y Salud Municipal concluye la forma en que la segunda parte del requerimiento de información, afectaría el debido cumplimiento de las funciones del Servicio. El cuadro indica la cantidad de funcionarios, actividad, horas-hombre y funciones a desempeñar. 5) GESTIÓN OFICIOSA: El Consejo, mediante correo electrónico de 28 de diciembre de 2015, solicitó a la Municipalidad de Concepción lo siguiente: a) Respecto de la tabla que se adjunta en los descargos, aclarar a qué se refieren los conceptos que aparecen en ésta, y aclarar si son tres tablas que se suman; b) Señalar el volumen de la información que habría que revisar para entregar lo requerido, y cuánto tiempo requeriría para que quede en estado de entrega; c) Señalar cuántos funcionarios de planta, de contrata y a honorarios, dependen de la DAS de la Municipalidad de Concepción. Mediante correo electrónico de 30 de diciembre de 2015, la Municipalidad de Concepción contestó el requerimiento, señalando lo siguiente: a) Se detallan las actividades que cada funcionario realiza según lo indicado en tabla enviada en los descargos. b) Respecto de lo consultado en el literal a), la atención a funcionarios es diversa, desde una copia liquidación de sueldo, completar formulario de caja de compensación, cálculos de rentas, entre otros. La información solicitada requiere de dedicación exclusiva, lo cual no es posible de realizar por la magnitud de ésta, por cuanto sólo existe un funcionario a cargo de transparencia municipal (apoyo a remuneraciones y honorarios), el cual cumple otras funciones dentro de recursos humanos, por lo que la dedicación exclusiva significaría no dar cumplimiento a compromisos como remuneraciones tanto de honorarios como planta y contrata, que dependen de su revisión. c) El Sistema Modulares de computación Ltda. (SMC) es un sistema de gestión municipal para llevar un control interno para la optimización de la administración pública, mejorando la atención al público para un mejor manejo de los recursos, y también para tener algunos informes y reportes en línea. Se hacen requerimientos a este sistema según el plazo que estipule el contrato d) La Municipalidad de Concepción posee 1.035 funcionarios, y solamente la encargada de transparencia, quien suscribe la respuesta, sería la coordinadora de transparencia de la DAS Contrata Contador Auditor que revisaría el reloj Control. El desglose de los 1.035 funcionarios del Municipio es el siguiente: indefinido, 479 funcionarios; contrata, 164 funcionarios; reemplazos, 53 funcionarios; y, honorarios, 339 funcionarios. Y CONSIDERANDO: 1) Que, en atención al tenor de la solicitud de acceso a la información de don Lionel de la Maza Villalobos, se considerará que lo requerido corresponde a todas las personas que efectúan labores en la Dirección de Administración de Salud de Concepción (DAS), entendiendo por éstas a quienes se desempeñen en calidad de planta, contrata, sujetos al Código del Trabajo, y honorarios. 2) Que, respecto de lo requerido sobre la nómina de los funcionarios dependientes de la DAS que percibieron remuneración por concepto de horas extraordinarias, con indicación del monto percibido por cada uno, para cada mes del año 2015 hasta el 31 de agosto de 2015, el Municipio respondió que la información se encontraba publicada en su sitio web www.concepcion.cl, en el banner de transparencia activa, indicando el modo de acceder a ésta. Al respecto, cabe señalar que esta Corporación revisó el sitio web referido con fecha 6 de enero de 2015, específicamente en lo relativo a la información de registro histórico de planta y contrata salud 2015, apreciándose que se publica información desde enero a junio de 2015, en la cual se informan los nombres de los funcionarios que efectuarían horas extraordinarias, sin embargo, en la columna de "horas extras" aparecen unas cifras que no corresponden a los montos percibidos por cada funcionario. Luego, en la información relativa al registro histórico de honorarios salud 2015, no se publica información relativa a horas extraordinarias, si correspondiere contractualmente. En relación al personal de salud sujeto al Código del Trabajo, se publica un mensaje que señala que la Dirección de Administración de Salud no posee dicho personal. 3) Que, la Instrucción General N° 11 del Consejo para la Transparencia sobre Transparencia Activa, señala que debe publicarse información relativa a horas extraordinarias, indicando el número de éstas y los montos a percibir por ellas en el mes en que se perciba cada pago, sólo respecto de los funcionarios de planta, contrata y los regidos por el Código del Trabajo, sin hacer mención de aquellas personas que prestan servicios en calidad de honorarios. En dichas circunstancias, sólo puede tenerse por entregada la información referida a la nómina de personal de planta y contrata dependiente de la DAS de la Municipalidad de Concepción, que percibió remuneración por concepto de horas extraordinarias, no cumpliéndose con la entrega de la información solicitada restante. Ello, sin perjuicio de lo que se resolverá en definitiva. 4) Que, en relación a lo requerido sobre el tiempo extraordinario trabajado por día, la hora de inicio y de término de cada jornada y en qué dependencia se marcó el registro de inicio y de término, para cada mes del año 2015 hasta el 31 de agosto de 2015, de los funcionarios dependientes de la DAS, la Municipalidad de Concepción invocó la causal de secreto o reserva prevista en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, por la que se podrá denegar total o parcialmente lo requerido, cuando la divulgación de lo pedido afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, particularmente tratándose de requerimientos referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. Además, según lo previsto en el artículo 7° N° 1, letra c), del Reglamento de la Ley de Transparencia, se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiere por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales. 5) Que, en la especie, el organismo precisó que la información requerida se refiere a un número extremadamente elevado de actos administrativos, cuya atención significa distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales, debiendo éstos efectuar la revisión y pago de horas extras, revisión y tramitación de boletas de honorarios, revisión de pagos proceso de remuneraciones, atención diaria de funcionarios por requerimientos varios, dado que la unidad de recursos humanos de la Dirección de Salud no dispone del personal suficiente para recabar esta parte de la información solicitada. En sus descargos, la reclamada adjuntó una tabla que suma 186 horas de trabajo para un funcionario, 224 horas de trabajo para un funcionario apoyando a remuneraciones y honorarios, y 338 horas de trabajo para 2 funcionarios. Luego, en su respuesta a la gestión oficiosa de esta Corporación, la reclamada señala que existen 1.035 funcionarios dependientes del DAS en el Municipio, considerando a funcionarios de planta, contrata y a aquellos que efectúan labores en calidad de honorarios. 6) Que, sin perjuicio de lo señalado, cabe señalar que entre las labores que se mencionan en la tabla acompañada por la reclamada en sus descargos, se encuentran, entre otras, los "ingresos de permisos y licencias y vacaciones", "tramitación para pago de boletas", "atención a referentes de recursos humanos de cada centro", todas las cuales corresponden a actividades que este Consejo no logra identificar con labores que deberían desarrollar los funcionarios municipales para satisfacer el requerimiento de información. 7) Que, atendidas las consideraciones expuestas, y aun cuando la Municipalidad de Concepción no ha fundamentado suficientemente el tiempo que requeriría para entregar lo requerido al reclamante, al no explicar de manera clara algunas de las labores para necesitaría para ello, queda en evidencia que la labor de búsqueda de la información implicaría la revisión de información relativa a los 1.035 funcionarios de la DAS de la Municipalidad de Concepción, desde enero de 2015 al 31 de agosto de 2015, sobre el tiempo extraordinario trabajado por día de todos los funcionarios referidos, la hora de inicio y de término de cada jornada y la indicación de la dependencia en que se marcó el registro de inicio y de término. En el mismo sentido, y atendido lo señalado en el considerando 3°) de esta decisión, la revisión de la información solicitada por parte de la Municipalidad de Concepción supondría considerar además lo requerido respecto de los montos percibidos por cada uno de dichos funcionarios, por concepto de horas extraordinarias. 8) Que, teniendo en cuenta especialmente la naturaleza de lo solicitado cabe recordar lo razonado por este Consejo en la decisión de amparo Rol C377-13, en que pronunciándose sobre la concurrencia de la causal de distracción indebida, se estableció que "(...) la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". En otra palabras, la configuración de la causal de distracción indebida supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran los esfuerzos asociados a la entrega de lo pedido, entre ellos, el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima concurren en la especie, y por tanto darían lugar a los esfuerzos desproporcionados mencionados. En consecuencia, en virtud de los fundamentos expuestos, se rechazará el presente amparo, por concurrir la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por don Lionel de la Maza Villalobos en contra de la Municipalidad de Concepción, por concurrir la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Lionel de la Maza Villalobos y al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Concepción. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidenta doña Vivianne Blanlot Soza y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre, don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu. Se deja constancia que el Consejero don Marcelo Drago Aguirre concurre al presente acuerdo, pero no firma esta decisión por haber participado en la sesión mediante el sistema de teleconferencia. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.