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DECISIÓN AMPARO ROL C467-16</p>
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Entidad pública: Consejo de Defensa del Estado (CDE)</p>
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Requirente: Jaime Pinochet Espildora</p>
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Ingreso Consejo: 15.02.2016</p>
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En sesión ordinaria N° 700 del Consejo Directivo, celebrada el 22 de abril de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C467-16.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 30 de diciembre de 2015, don Jaime Pinochet Espildora solicitó al Consejo de Defensa del Estado, en adelante e indistintamente CDE, un "informe con las querellas o denuncias presentadas al Ministerio Público por parte del CDE en relación a delitos (cohecho y/o fraude al fisco) detectados en municipalidades del país entre 2014 y 2015".</p>
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2) RESPUESTA: El 27 de enero de 2016, el CDE respondió a dicho requerimiento de información mediante Of. Ord. N° 0459 de la misma fecha, señalando, en síntesis, que:</p>
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a) Al no ser este un órgano estadístico, no se cuenta con la información en los términos requeridos, por lo que no es posible acceder a lo solicitado ya que se trata de información reservada en virtud de la causal contemplada en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, y en el artículo 7° N° 1, letra c), del reglamento de dicho cuerpo legal.</p>
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b) Conforme a lo señalado, al no ser el CDE un órgano estadístico, no cuenta con información que contenga los datos requeridos de la manera desagregada según lo pedido. En este sentido se hace necesario señalar que este servicio cuenta en su página web www.cde.cl en el link "INDICADORES Y ESTADISTICAS" con toda la información estadística, que como órgano público le es exigida.</p>
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c) Para poder dar respuesta a solicitudes como la planteada, el CDE debe recurrir al "Sistema de Gestión de Causas", en adelante e indistintamente SGC, el cual es una herramienta de trabajo para los abogados y funcionarios del Consejo, pero que no está diseñado para los efectos de obtener información bajo los distintos términos empleados por los requirentes en las solicitudes de acceso a la información pública en conformidad a la Ley de Transparencia, en la medida que es un sistema de gestión interna cuyos descriptores no siempre coinciden con los términos expuestos por los solicitantes en sus requerimientos, razón por la cual el servicio no puede entregar un número total de causas inequívoco y desagregado por los parámetros entregados.</p>
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d) La obtención de la información solicitada implicaría la elaboración de la misma, debiendo los funcionarios del CDE realizar un extenso trabajo de búsqueda y sistematización, labor que el organismo no está obligado a hacer, ni está comprendido dentro de la información que debe entregarse por Ley de Transparencia, que es sólo información ya existente en algún soporte (papel, informático u otro). Dicha búsqueda y sistematización no es posible efectuarla con el actual SGC y solo podría realizarse mediante la búsqueda manual de información en cada Procuraduría Fiscal lo que importaría destinar a un gran número de funcionarios por una cantidad muy extensa de días (superior a 20 días hábiles) de manera exclusiva y revisando causa por causa para poder obtener información inequívoca, lo que el servicio no está en condiciones de realizar sin abandonar las funciones que la ley le ha entregado.</p>
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3) AMPARO: El 15 de febrero de 2016, don Jaime Pinochet Espildora dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que recibió una respuesta negativa a la solicitud de información.</p>
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4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Presidente del Consejo de Defensa del Estado, mediante oficio N° 001976 de 4 de marzo de 2016.</p>
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Mediante oficio Ord. N° 1480 de 21 de marzo de 2016, el Sr. Presidente del Consejo de Defensa del Estado presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que:</p>
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a) Los datos que registra el SGC se basan en el ingreso de la información clasificada y ordenada en base a tres campos obligatorios que son: Tipo de Causa (civil, penal, laboral, contencioso, etc.), Procedimiento (ordinario, sumario, procedimiento oral, etc.) y la Materia (reclamo de multa, cobro de pesos, indemnización de perjuicios, fraude al fisco, contrabando, tutela laboral, nulidad de derecho público, etc.). Estos elementos determinan el orden y categorización de todo el sistema. Al momento de crearse una carátula respecto de una causa nueva, el SGC sólo exige completar información relativa a los tres criterios ya mencionados entre los cuales, como se aprecia, no aparece el organismo involucrado (Ej. Ministerios, Carabineros, SENAME, Municipalidades, etc.).</p>
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b) La arquitectura informática del SGC únicamente permite la inclusión de un delito por cada causa, de modo tal que si el CDE ha interpuesto querella por más de un ilícito sólo sería consultable aquella de las figuras penales que quedó ingresada en el SGC conforme al criterio del funcionario respectivo y no todas las comprendidas en la acción penal incoada, de manera que no se puede entregar un número exacto de causas por estos delitos (cohecho y fraude al Fisco) que sea arrojada por el SGC en base a los parámetros indicados y que pueda ser informada al solicitante de manera inequívoca. El SGC tampoco permite determinar cuál es el órgano público involucrado en cada uno de esos litigios, de manera que no es posible indicar cuáles de estas causas involucran a las municipalidades del país.</p>
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c) Lo anterior fue evidenciado por el Consejo para la Transparencia con ocasión de una Medida para Mejor Resolver decretada en el amparo Rol C1591-14, oportunidad en la que se constató el funcionamiento y operación del SGC, estableciéndose en la decisión que el sistema en cuestión "constituye una herramienta interna que no cuenta con un sistema de almacenamiento estadístico y uniforme de la información que permita obtener información precisa, pues es un sistema que más bien se encuentra dirigido a registrar las actividades internas de los funcionarios, más que los procedimientos de tramitación de asuntos judiciales y extrajudiciales".</p>
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d) La confección del informe solicitado no podría hacerse sobre la base de la información obtenida computacionalmente, toda vez que esta no es exacta ni completa, debiendo efectuarse una revisión manual de todos las causas en las cuales el CDE ha interpuesto querellas en las 17 Procuradurías del país, durante el periodo 2014-2015, que revistan las características solicitadas, lo que implicaría destinar un muy elevado número de horas de trabajo de los funcionarios para satisfacer lo pedido, desatendiendo las tareas propias del servicio, todo lo cual permite tener por configurada la causal de reserva invocada.</p>
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5) GESTIÓN OFICIOSA: Por medio de correo electrónico de 6 de abril de 2016, esta Corporación solicitó al Consejo de Defensa del Estado señalar cuál es el volumen de la documentación que habría que revisar para encontrar y sistematizar la información solicitada en el período requerido, es decir, años 2014-2015, para que quede en estado de entregarse a don Jaime Pinochet Espildora.</p>
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Mediante correo electrónico de 13 de abril de 2016, el CDE respondió el requerimiento, señalando en síntesis lo siguiente:</p>
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a) A modo de referencia y como asunto previo, cabe recordar que para dar respuesta a este tipo de solicitudes, el CDE debe recurrir al llamado "Sistema de Gestión de Causas". La información que registra el SGC se basa en el ingreso de la información clasificada y ordenada en base a tres conceptos clave que son el tipo de causa, el procedimiento y la materia. También se debe hacer presente que este sistema sólo obliga a completar información relativa a estos elementos que componen la tríada, pudiendo la información restante ser o no ingresada lo cual dependerá del criterio del funcionario a cargo de realizar esta tarea (que puede ser abogado, procurador y/o administrativo).</p>
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b) En este sentido, el resultado arrojado por el SGC no permite estimar con certeza el universo y el volumen de la documentación que habría que revisar para dar respuesta a la solicitud, toda vez que los descriptores que permiten identificar las causas de las características consultadas (cliente, materia y tipo de intervención), no son campos obligatorios de completar y no otorgan información inequívoca a estos efectos, por lo que será siempre necesario revisar causa por causa. Con todo, y en orden a intentar responder lo consultado se indica que el año 2014 según información registrada en el SGC, existían 1599 causas penales orales, mientras que el año 2015 este número fue de 1593.</p>
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c) De este número, e ingresando en los registros del SGC el dato "Tipo de intervención: querellante", que es un dato cuyo registro no es obligatorio, se obtiene que el año 2014 existían 389 querellas presentadas por el CDE y que el año 2105 existían 218 querellas.</p>
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d) Buscado en el SGC lo consultado por el dato "materia", el número de querellas que corresponden a querellas por delito de cohecho o de fraude al Fisco, presentadas por el CDE, se obtiene que el año 2014 las causas por cohecho fueron 73 y el 2015 este número asciende a 93 querellas, lo que en total da una suma de 166 querellas por este delito. En cuanto a querellas presentadas por el servicio por el delito de fraude al fisco, se obtiene que el año 2014 las querellas por el delito de fraude al fisco fueron 149 y el año 2015, este número asciende a 116 querellas, lo que en total da la suma de 265 querellas.</p>
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e) Lo anterior significa que el SGC detectó 431 procesos judiciales en los cuales se interpuso querella por los delitos señalados. Sin embargo, ello no significa que sean los únicos ya que se debe considerar que la arquitectura informática del SGC permite únicamente la inclusión de un delito por cada causa, de manera que si el CDE ha interpuesto querella por más de un ilícito sólo sería consultable aquella de las figuras penales que quedó ingresada en el sistema conforme al criterio del funcionario respectivo y no todas las comprendidas en la acción penal incoada.</p>
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f) Si bien el SGC contempla un campo denominado "cliente", en éste usualmente se identifica a la institución que requirió la intervención del CDE y que puede no coincidir con el organismo en el cual presten servicios los imputados. De hecho, lo habitual en este tipo de casos es que el cliente sea la Contraloría General de la República o el Ministerio Público y no el respectivo municipio. A la vez, se hace el alcance que las querellas por estos delitos no están dirigidos contra un municipio, sino contra los funcionarios de éstos que estén involucrados en estas figuras delictivas, lo que hace más infructuosa la búsqueda a través del parámetro "cliente" en el caso en análisis.</p>
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g) Por lo tanto, es necesario señalar que los resultados antes expuestos no son representativos de la realidad por las razones antes descritas, de manera que igualmente el CDE deberá revisar manualmente no solo las querellas presentadas por los delitos indicados (cohecho y fraude al Fisco) durante 2014 y 2015, sino todas las querellas presentadas durante 2014 y 2015 para poder determinar con plena certeza cuántas de ellas fueron efectivamente deducidas por los delitos de cohecho y fraude al Fisco. Asimismo, se deberá revisar una a una cada querella para poder determinar cuántas de éstas fueron entabladas en contra de funcionarios de municipalidades del país.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, según lo disponen los artículos 5°, inciso segundo y 10° de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquélla que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquélla contenida en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, la reclamada invocó la causal de secreto o reserva prevista en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, por la que se podrá denegar total o parcialmente lo requerido, cuando la divulgación de lo pedido afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, particularmente tratándose de requerimientos referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. Además, según lo previsto en el artículo 7° N° 1, letra c), del Reglamento de la Ley de Transparencia, se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiere por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales.</p>
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3) Que, en la especie, el organismo precisó que al no ser un órgano estadístico no cuenta con la información requerida desagregada, por ende la elaboración de la misma implicaría destinar a los funcionarios de su servicio a realizar un extenso trabajo de búsqueda y sistematización, lo que distraería el cumplimiento regular de sus funciones habituales, por cuanto debería revisar un número indeterminado de causas, que en principio corresponderían a 431 procesos judiciales, sin considerar la incertidumbre respecto del número real de dichos procedimientos, en virtud de los criterios de búsqueda y de recepción de datos por parte del SGC. Ello implicaría que para la búsqueda y sistematización de la información requerida, se necesitaría de más de 20 días hábiles, ya que habría que revisar manualmente causa por causa para poder obtener la información de manera inequívoca.</p>
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4) Que, el CDE indicó que cuenta con un sistema informático denominado "Sistema de Gestión de Causas", el cual no está diseñado para los efectos de obtener información bajo los distintos términos empleados por los requirentes en las solicitudes de acceso a la información, por el contrario es un sistema de gestión interna cuyos descriptores no coinciden con los términos expuestos en las solicitudes de información, razón por la cual el servicio no podría entregar un número total de causas inequívoco y desagregado según los parámetros requeridos. En virtud de ello, la única forma de buscar las causas solicitadas es manualmente, esto es, revisando una a una cada causa, lo cual implicaría que los funcionarios del servicio deberían realizar un extenso trabajo de búsqueda y sistematización. Dicha búsqueda y sistematización no es posible efectuarla con el actual SGC y solo podría realizarse mediante la búsqueda manual de información en cada Procuraduría Fiscal.</p>
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5) Que, información de naturaleza estadística fue revisada por este Consejo a propósito de la tramitación del amparo Rol C1591-14. Cabe consignar que la visita inspectiva realizada por este Consejo a propósito de dicho amparo permitió constatar que el Sistema de Gestión de Causas es una aplicación web, orientada al registro de las actividades de los abogados, que no está diseñado para llevar control del proceso de resolución de causas. Esto hace que su interfaz sea principalmente un formulario en pantalla, en el cual los intervinientes van registrando datos asociados a alguna actividad o gestión, sin que existan datos relacionados a las fases o etapas del proceso, ni al producto final o intermedio de cada causa.</p>
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6) Que, según se pudo verificar en dicha visita, al ingresar las causas al sistema, en prácticamente la totalidad de los casos, se registra la institución que envía el oficio al CDE con la solicitud de tramitación de una causa y no necesariamente contra quien se sigue. En consecuencia no se tiene certeza de los datos del sistema, sobre la institución u órgano sobre quien se está tramitando la causa. Asimismo, si bien el ingreso de actividades relacionadas a una causa en el sistema solicita el RIT y RUC, entre otros datos, estos no son de carácter obligatorio, lo que se traduce en el bajo nivel de registro de estos datos. En definitiva, se evidenció que el SGC constituye una herramienta interna que no cuenta con un sistema de almacenamiento estadístico y uniforme que permita obtener información precisa, pues es un sistema que más bien se encuentra dirigido a registrar las actividades internas de los funcionarios, más que los procedimientos de tramitación de asuntos judiciales y extrajudiciales.</p>
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7) Que, atendidas las consideraciones expuestas, queda en evidencia que la labor de búsqueda de la información implicaría la revisión de a lo menos 431 procedimientos judiciales relativos a lo requerido, lo que solamente corresponde a un número aproximado considerando los criterios de búsqueda y recepción de datos por parte del SGC. En este sentido, la reclamada indica que las querellas por los delitos requeridos no están dirigidas contra un municipio, sino que contra los funcionarios de éstos que estén involucrados en las figuras delictivas requeridas, por lo cual habría que proceder a revisar manualmente la información referida de forma de identificar cuáles causas podrían coincidir con lo solicitado por el requirente, es decir, cuáles fueron presentadas por los delitos de cohecho y fraude al fisco, y luego determinar cuáles de éstas fueron deducidas en contra de funcionarios de las municipalidades durante los años 2014 y 2015. Ello en el contexto de que el SGC indica que el año 2014 existirían 1599 causas penales orales, mientras que en el año 2015 este número sería de 1593. Luego, para encontrar y sistematizar la información requerida se requerirían más de 20 días hábiles, por cuanto habría que revisar manualmente causa por causa para verificar cuáles coinciden con lo consultado.</p>
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8) Que, atendida especialmente la naturaleza de lo solicitado cabe recordar lo razonado por este Consejo en la decisión de amparo Rol C377-13, en que pronunciándose sobre la concurrencia de la causal de distracción indebida, se estableció que "(...) la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". En otra palabras, la configuración de la causal de distracción indebida supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran los esfuerzos asociados a la entrega de lo pedido, entre ellos, el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima concurren en la especie, y por tanto darían lugar a los esfuerzos desproporcionados mencionados. Por tanto, en virtud de los fundamentos expuestos se rechazará el presente amparo.</p>
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9) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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10) Que, sin perjuicio de dar lugar a la causal de secreto o reserva invocada, este Consejo recomendará, en lo resolutivo de la presente decisión, al CDE tomar las medidas tendientes a ajustar sus sistemas informáticos para los efectos de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, permitiendo de esa forma dar respuesta oportuna y expedita a las solicitudes de acceso que se le formulen y, en definitiva, garantizar adecuadamente dicho derecho en favor de los ciudadanos respecto de aquella información que obre en su poder.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por don Jaime Pinochet Espildora en contra del Consejo de Defensa del Estado por concurrir la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Recomendar al Sr. Presidente del Consejo de Defensa del Estado, tomar las medidas tendientes a ajustar sus sistemas informáticos para los efectos de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, permitiendo de esa forma dar respuesta oportuna y expedita a las solicitudes de acceso que se le formulen y, en definitiva, garantizar adecuadamente dicho derecho en favor de los ciudadanos respecto de aquella información que obre en su poder.</p>
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III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Jaime Pinochet Espildora y al Sr. Presidente del Consejo de Defensa del Estado.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidenta doña Vivianne Blanlot Soza y sus Consejeros don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas</p>
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