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DECISIÓN AMPARO ROL C654-16</p>
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Entidad pública: Servicio Nacional de Aduanas</p>
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Requirente: Javiera Zamorano Cavagnaro</p>
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Ingreso Consejo: 29.02.2016</p>
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En sesión ordinaria N° 709 del Consejo Directivo, celebrada el 27 de mayo de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C654-16.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO Y DERIVACIÓN: El 19 de febrero de 2016, doña Javiera Zamorano Cavagnaro efectuó ante este Consejo para la Transparencia, la siguiente solicitud de información: "Sr. Director Nacional del Servicio de Aduana de Chile: Me dirijo a usted para requerir los registros de importaciones de los productos contenidos en capítulo arancelario 48 ("Papel y Cartón; Manufacturas de pasta celulosa, de papel o cartón"). Para dicha información necesito el detalle especifico de cada glosa contenida en el informe, esto es: "Rut", "Nombre de Empresa", "Código Producto", "Glosa producto", "País de Origen", "Cif (US$)", "Cif Unitario (U$S)", "Cantidad", "Marca", "Nombre Mercadería", "Variedad Mercadería", "Detalle Mercadería", "Mes". La información requerida es para todo el año 2015 y mensualmente para próximos registros 2016." (énfasis agregado).</p>
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Por medio de oficio N° 1.499, de 24 de febrero de 2016, este Consejo derivó la solicitud de acceso de doña Javiera Zamorano Cavagnaro al Servicio Nacional de Aduana, de conformidad al artículo 13 de la Ley de Transparencia, por tratarse la información requerida de su competencia.</p>
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2) RESPUESTA: El 29 de febrero de 2016, por medio de correo electrónico, el Servicio Nacional de Aduanas dio respuesta al requerimiento de información, accediendo a la solicitud de acceso y remitiendo la base de datos solicitada.</p>
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3) AMPARO: El 29 de febrero de 2016, doña Javiera Zamorano Cavagnaro dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud y en que la información entregada no correspondería a la solicitada, toda vez que "no se detallaron correctamente los campos solicitados. Ej: algunos "Nombre de empresa" aparecen con X.". Al efecto, agrega que necesita tener la información detallada de todos los campos indicados en la solicitud, ya que en el archivo enviado como respuesta hay campos vacíos, sin valores, o bien, ocultos mediante una "X" o "0". Por tal motivo, le gustaría saber por qué esa información se oculta en los registros.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Este Consejo acordó admitir a tramitación el amparo, y mediante oficio N° 2.440, de 17 de marzo de 2016, confirió traslado al Sr. Director Nacional del Servicio Nacional de Aduanas, quien por medio de presentación ingresada en esta sede con fecha 14 de abril de 2016, presentó sus descargos y observaciones, señalando, en síntesis que:</p>
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a) El amparo interpuesto resultaría inadmisible toda vez que no cumpliría con los requisitos establecidos en el artículo 24 de la Ley de Transparencia, ello por cuanto el amparo se funda en la "respuesta negativa a la solicitud de información", en circunstancias que la información fue entregada. Igualmente, agrega, el recurso tampoco señalaría de forma clara cuál es la infracción cometida y los hechos que la configuran, ya que no resulta entendible que por una parte se diga que se negó la información, y luego alegar que "ella no corresponde a lo solicitada" y "que no se detallan correctamente los campos requeridos", máxime si se considera que ésta fue entregada según lo requerido.</p>
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b) En cuanto al fondo del asunto, indica que los datos marcados con X en la planilla entregada, corresponden a "los nombre y Rut de personas y empresas que, en su oportunidad, solicitaron al Servicio la omisión de sus datos de la información estadística que se entrega a terceros". Al efecto cita jurisprudencia de este Consejo contenida en la decisión de amparo Rol A114-09 y concluye que la actitud adoptada se ajusta a lo razonado en dicha decisión.</p>
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c) Agrega, que en la especie, la información requerida atañe a un número considerable de importadores, situación que hacía materialmente imposible la notificación de los terceros en los términos del artículo 20 de la Ley de Transparencia, sin incurrir en una distracción indebida de funcionarios en el cumplimiento regular de sus labores habituales. Por tanto, los datos omitidos en la planilla corresponden a aquellas personas que en tiempo anterior habían manifestado su voluntad en orden a que no se comunicaran sus datos, razón por la cual se procedió a bloquear su información del sistema informático. Agrega que las cartas o comunicaciones en que consta la oposición de estas personas (más de 500) se encuentran archivadas en el Servicio y a disposición de este Consejo, de estimar necesario que estas sean remitidas.</p>
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d) Junto a sus descargos acompaña un CD-ROM en que se contiene un archivo Excel denominado "AE007T0000471", que correspondería a la base de datos entregada en su oportunidad a la reclamante. Al respecto, cabe hacer presente que en dicho archivo se consigna sobre universo de 43.604 operaciones de importación, entre otros, los siguientes campos: "Fecha_aceptación aduana"; "Nombre_importador"; "Rut_importador"; "Dig_verif_importador"; "Dirección"; "Cod_común"; "País_origen"; "Pa_adq"; "Puerto_embarque"; "Puerto_desembarque"; "Fecha_recepción_almacenaje"; "Fecha_retiro_mercancia"; "Fecha_documento_transporte"; "Regimen_importación"; "Código_banco_comercial"; "Forma_pago_cobertura"; "Código_moneda"; "Código_clausula_compra"; "Nro_total_items"; "Valor_fob"; "Código_flete"; "Valor_flete"; "Total_bultos"; "Código_seguro"; "Valor_seguro"; "Total_peso"; "Valor_cif"; "Nro_informe_importación"; "Fecha_informe_importación"; "Identificacion_bultos"; "Tipo_bulto"; "Cantidad_bulto"; "Nro_item"; "Nombre_mercancia"; "Atributo"; "Clave_económica"; "Signo_ajuste"; "Monto_ajuste_item"; "Cantidad_mercancias"; "Mermas"; "Codigo_unidad_medida"; "Precio_unitario_fob"; "Código_arancel_aladi"; "Nro_correlativo_arancel"; "Nro_acuerdo_comercial"; "Código_observación"; "Descripcion_observación"; "Código_arancel"; "Valor_item"; "Porcentaje_advalorem"; "Código_cuenta_advalorem_item"; "Monto_cuenta_advalorem_item"; "Valor_fob_item"; "Valor_flete_item"; "Valor_seguro_item"; y "Precio_unitario_cif".</p>
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5) GESTIÓN OFICIOSA: Con fecha 06 de mayo de 2016, por medio de correo electrónico, para la mejor resolución del presente caso, este Consejo solicitó a la reclamada su pronunciamiento sobre lo siguiente: a) Cuál es el motivo o fundamento por el cual la información o base de datos entregada, obra en su poder; b) De donde se obtiene o extrae la información vertida en la aludida base de datos; y c) Especifique si dicha información se encuentra actualmente publicada o disponible permanentemente al público en algún sitio web. De ser efectivo, indique el link.</p>
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Por ese mismo medio, con fecha 16 de mayo, el Servicio Nacional de Adunas, indico en relación a las consultas efectuadas:</p>
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a) Que, conforme a lo dispuesto en el art. 1° del DFL N° 329/ 1979, Ley Orgánica del Servicio, corresponde al Servicio Nacional de Aduanas, entre otras funciones, intervenir en el tráfico internacional y generar las estadísticas de dicho tráfico. Igual atribución se indica en el art. 1° de la Ordenanza de Aduanas, contenida en el DFL N° 30/2005.</p>
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b) La información proviene directamente de las destinaciones aduaneras, las que se formalizan a través de las Declaraciones, conforme a lo dispuesto en los artículos 71 y siguientes de la Ordenanza de Aduanas.</p>
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c) En la página web del Servicio, actualmente se encuentra informado al público el proceso de puesta en marcha del link Datos Abiertos. Luego de la información consignada en dicho sitio web desde el mes de enero de 2016 se encuentra a disposición de todos los interesados información ampliada de comercio exterior.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, previamente, cabe desechar la alegación efectuada por la reclamada, relativa a la supuesta inadmisibilidad del amparo, por cuanto si bien doña Javiera Zamorano Cavagnaro funda su amparo en la "respuesta negativa a la solicitud de información" -en circunstancias que el Servicio Nacional de Aduana había accedido al requerimiento-, de sus alegaciones se advierte claramente que el fundamento de la reclamación es que la información entregada es incompleta. De esta forma, la discrepancia formal entre la opción elegida por la reclamante en el formulario del recurso de amparo -que este Consejo pone a disposición de los interesados en su sitio web- y el fundamento del mismo, no constituye un vicio cuya entidad pueda ser sancionable con la inadmisibilidad del mismo, por cuanto -como se indicó- de los dichos del reclamante se desprende claramente cuál sería la "infracción cometida y los hechos que la configuran" en los términos del artículo 24 de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, en cuanto al fondo del asunto, la solicitud de información tiene por objeto, la entrega por parte del Servicio Nacional de Aduanas, de una serie de información relativa a los registros de importaciones de los productos contenidos en capítulo arancelario 48 ("Papel y Cartón; Manufacturas de pasta celulosa, de papel o cartón"), para el periodo que se indica en la solicitud. Luego, el presente amparo se funda en la insatisfacción de la reclamante con la información entregada por la reclamada con ocasión de su respuesta, por cuanto en aquella se omitirían datos relacionados con ciertas personas -naturales y jurídicas- relativa a su nombre y/o RUT, es decir, la base de datos entregada, sería incompleta.</p>
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3) Que, al respecto, la reclamada indicó que no le era posible hacer entrega de dichos antecedentes toda vez que lo datos marcados con X en la planilla correspondía a los datos de identificación de empresas y personas naturales involucradas en las operaciones de importación consultadas, que habrían solicitado anteriormente, de modo expreso, que los datos referidos a su identificación no fueran incorporados en los registros estadísticos del SNA. Por tal razón, y en aplicación de lo resuelto por este Consejo en la decisión C114-09 y de conformidad al artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, no podía acceder a la entrega de dichos datos. Asimismo, indicó que dado el elevado número de terceros involucrados en la información requerida, no procedió a dar los traslados conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, pues era materialmente imposible lograr su notificación sin distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 21 N° 1, letra c), de dicha Ley.</p>
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4) Que, de conformidad a lo indicado en la letra e) del N° 4) de lo expositivo, este Consejo pudo advertir que la información entregada por el órgano corresponde a un universo de 43.604 operaciones de importación. Por tanto, en atención al número de terceros potencialmente afectados con la información requerida, respecto de los cuales resulta imposible practicar en esta sede el procedimiento de traslado que contempla el artículo 25 de la Ley de Transparencia, en virtud de la función que le confiere el artículo 33, letra m), de la ley, se procederá a analizar si la entrega de la información afecta o puede afectar los derechos de las personas naturales y jurídicas que efectuaron actividades de importación y que se encuentran incluidas en la base de datos requerida por la reclamante.</p>
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5) Que, sobre el particular, cabe tener presente que el SNA tiene en su poder, al menos dos bases de datos distintas, una en ejercicio de la facultad de fiscalización del tráfico internacional de mercancías en la que se contemplan todas las partidas relativas a ese tráfico, incluidos los campos que se consignan en la declaración de destinación aduanera (tales como individualización completa del interesado, la identificación de un importador o exportador, la identificación de los documentos de transporte, de facturas comerciales, de certificados de origen de las mercancías, de proveedores de insumos extranjeros, de precios, seguros, fletes, entre otros. etc.) y otra en ejercicio de la facultad de generar información estadística fidedigna en que se consigna información sobre el comercio internacional que permite al Estado, entre otras cosas, tomar decisiones de política y fomento económicos.</p>
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6) Que este Consejo ha señalado como requisitos o condiciones que deben concurrir para estimar reservada la información asociada a la actividad de importación y exportación, en el sentido de que si la información que se solicita contiene antecedentes cuya divulgación pueda afectar los derechos económicos y comerciales de una persona, al cumplir las siguientes condiciones o requisitos: a) ser secreta, es decir, no generalmente conocida ni fácilmente accesible para personas introducidas en los círculos en que normalmente se utiliza ese tipo de información; b) ser objeto de razonables esfuerzos para mantener su secreto; y c) tener un valor comercial por ser secreta, esto es, que dicho carácter proporcione a su titular una ventaja competitiva (y por el contrario, su publicidad afectar significativamente su desenvolvimiento competitivo). Luego, en conformidad a la normativa internacional de la que Chile es parte y de la legislación nacional que adecuó nuestro Sistema Jurídico a sus disposiciones, debemos analizar si la información que está siendo solicitada al SNA tiene la calidad de información no divulgada en razón del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 392 de los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio, en sus siglas en inglés TRIPS y en español ADPIC, es decir si se trata de información secreta, si tiene valor comercial y si ha sido objeto de esfuerzos razonables para mantenerla secreta.</p>
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7) Que, sobre la base de lo expuesto, este Consejo entiende que todos los datos asociados unos a otros, en la forma requerida por la solicitante, constituye un bien económico estratégico, respecto del cual existen titulares que ejercen derechos de carácter comercial o económico, por corresponder al concepto internacionalmente aceptado de información no divulgada y, en concreto, al de secreto empresarial que recoge la legislación nacional, lo que exige a los órganos de la Administración del Estado otorgarle una protección adecuada para mantener ese carácter de secreto. Lo anterior, tiene fundamento constitucional en el derecho a desarrollar cualquier actividad económica sin estar sometido a una competencia desleal por parte de los demás competidores, y en el derecho de propiedad, que se ejerce en este caso respecto de este cúmulo de información que es el objeto del secreto señalado, respectivamente contemplados en los numerales 21 y 24, del artículo 19 de la Constitución Política de la República.</p>
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8) Que, a mayor abundamiento, cabe señalar que el precedente análisis e interpretación de la legislación nacional está en correspondencia con los tratados internacionales de los que Chile es parte, manifiesta la particular preocupación de este Consejo por dar aplicación a las normas internacionales y a las de adecuación de aquéllas, con la finalidad de evitar la afectación del interés nacional, en particular, de las relaciones internacionales y de los intereses económicos o comerciales del país, según lo dispone el artículo 21 N° 4 y lo exige el artículo 33, letra j), de la Ley de Transparencia, en la medida que esos acuerdos internacionales contemplan obligaciones de confidencialidad a las que el Estado de Chile debe dar justo cumplimiento al adecuar su legislación, en especial cuando se trata de materias que afectan derechos de carácter comercial o económicos de los sujetos protegidos por éstas.</p>
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9) Que, al efecto, este Consejo estima que en el presente caso, resulta aplicable lo resuelto, entre otros, en los amparos A114-09, A 325-09, C1015-15 y C191-16, en el sentido que publicitar este tipo de información, asociada al nombre y RUT de las personas naturales y jurídicas que realizan destinaciones aduaneras, develaría aspectos estratégicos acerca del desarrollo de la actividad económica que aquellas realizan, tales como el mercado especifico en que se desenvuelven internacionalmente, las importaciones de mercancías que realizan en un rubro determinado y los valores en los cuales las adquieren, antecedentes que constituyen un bien económico estratégico, respecto del cual existe un titular que ejerce derechos de carácter comercial o económico, y una posible afectación cuya divulgación podría afectar su capacidad competitiva, configurándose así, a juicio de esta Corporación, los requisitos exigidos para que los antecedente pedidos puedan afectar los derechos económicos y comerciales de una persona, natural o jurídica que se desenvuelve en este tipo de negocios -indicados en el considerando 6) anterior-.</p>
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10) Que, por tanto, atendida la forma en la cual fue requerida la información, esto es, asociada al nombre y RUT de las personas naturales y jurídicas que ejercieron actividades de importación, respecto de las cuales existen titulares que ejercen derechos de carácter comercial o económico, que pueden resultar afectados con su divulgación, según lo razonado en las decisiones de amparo C114-09 y C2093-13, es posible concluir, por una parte, que el SNA debía abstenerse de utilizar el procedimiento establecido en el artículo 20 de la misma norma legal respecto de aquellas personas naturales y jurídicas que previamente habían manifestado su voluntad de oponerse a la incorporación de sus datos en la base de dicho organismo y, en definitiva, a la entrega de la información a cualquier tercero que la requiera; y, por la otra, que respecto de los demás terceros titulares de la información allí consignada, en principio, debía aplicar el procedimiento de comunicación del artículo 20 o, de no ser ello posible, hacer entrega de la información requerida pero de forma anonimizada, es decir, reservando aquellos datos relativos al nombre y RUT del importador, aplicando el principio de divisibilidad consagrado en el artículo 11, letra e), de la Ley de Transparencia, en razón del cual si un acto contiene información que puede ser conocida e información que debe denegarse en virtud de causa legal, se dará acceso a la primera y no a la segunda. Lo anterior, toda vez que la falta de oposición previa por parte de los titulares de la información contenida en la respectiva base de datos, no permite por si sola concluir que aquellos han consentido expresamente que dichos antecedentes puedan ser divulgados o entregados a cualquier tercero que lo requiera con posterioridad a la presentación de su declaración de destinación aduanera, sobre todo si se considera que la base de datos que el SNA genera a partir de dichas declaraciones, contiene información altamente detallada o desagregada respecto de cada una de las operaciones de importación que allí se incluyen -según se da cuenta en la letra d) del N° 4) de lo expositivo-.</p>
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11) Que, en consecuencia, en virtud de la facultad conferida a este Consejo, por el artículo 33, letra j), de la Ley de Transparencia, y a lo razonado sostenidamente por este Consejo, en otros amparos con requerimientos similares, se tendrá por configurada respecto de los datos de identificación de terceros tarjados por la reclamada -marcados con "x" o "0"- en la base de datos entregada, la causal de secreto o reserva reconocida en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia. Con todo, este Consejo representará severamente al Sr. Director Nacional del Servicio Nacional de Aduana el haber hecho entrega a la requirente de los datos de identificación de los restantes terceros -esto es, aquellos que no se opusieron en su momento a la inclusión de sus datos en la base de datos del SNA-, respecto de los cuales no le fue posible aplicar el procedimiento de comunicación del artículo 20 de la Ley de Transparencia, por tratarse de información en conformidad a lo expuesto procedentemente, protegida por la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por doña Javiera Zamorano Cavagnaro, en contra del Servicio Nacional de Aduanas, por concurrir respecto de los datos de identificación de terceros tarjados por la reclamada -marcados con "x" o "0"- en la base de datos entregada, la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, en virtud de lo fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Representar al Sr. Director Nacional del Servicio Nacional de Aduana el haber hecho entrega a la requirente de los datos de identificación de los restantes terceros -esto es, aquellos que no se opusieron en su momento a la inclusión de sus datos en la base de datos del SNA-, respecto de los cuales no le fue posible aplicar el procedimiento de comunicación del artículo 20 de la Ley de Transparencia, por tratarse de información en conformidad a lo expuesto procedentemente, protegida por la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia</p>
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III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente notificar la presente decisión a doña Javiera Zamorano Cavagnaro y al Sr. Director Nacional del Servicio Nacional de Aduanas.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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