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DECISIÓN AMPARO ROL C946-16</p>
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Entidad pública: SEREMI de Salud Región del Libertador Bernardo O’Higgins</p>
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Requirente: Juan Sebastián Riesco Eyzaguirre</p>
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Ingreso Consejo: 22.03.2016</p>
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En sesión ordinaria N° 707 del Consejo Directivo, celebrada el 17 de mayo de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C946-16.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 24 de febrero de 2016, don Juan Sebastián Riesco Eyzaguirre solicitó a la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región del Libertador Bernardo O´Higgins, en adelante e indistintamente la SEREMI, la siguiente información:</p>
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"Copia de las resoluciones emitidas por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de O´Higgins durante los años 2012, 2013, 2014 y 2015 por la enfermedad profesional denominada silicosis pulmonar (neumoconiosis)".</p>
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Asimismo indicó que "la documentación solicitada es fácilmente obtenible por vuestro organismo, del cual depende la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de O´Higgins, no siendo necesario distraer indebidamente a un funcionario del cumplimiento regular de sus labores habituales. Considerando que la documentación solicitada contiene información que puede afectar el derecho de terceros, esto es, aquellos trabajadores a los que se les ha diagnosticado la enfermedad profesional de silicosis pulmonar, solicito a Ustedes que con anterioridad a la entrega de la documentación se comunique a los trabajadores involucrados la presente solicitud para que ellos puedan ejercer el derecho de oposición que establece el artículo 20 de la Ley N°20.285 sobre acceso a la información pública".</p>
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2) RESPUESTA: El 22 de marzo de 2016, la SEREMI respondió a dicho requerimiento de información mediante correo electrónico al cual se adjuntó el Ord. N° 2978 de la misma fecha, el cual señaló en síntesis que:</p>
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a) La tramitación de las resoluciones solicitadas está a cargo de la unidad de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales de la COMPIN. En dicha unidad cumple funciones un profesional encargado del trámite en cuestión y dos oficiales administrativos, los cuales realizan la tarea de ingreso de casos; elaboración de informes y de respuestas de solicitudes de antecedentes a COMERE, SUSESO y Juzgados; y elaboración de resoluciones de licencias médicas tipo 5 y 6, entre otros.</p>
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b) En consecuencia, para dar respuesta a lo solicitado se requieren los antecedentes de cada trabajador evaluado por la patología respiratoria de silicosis pulmonar, durante los años 2012, 2013, 2014 y 2015. Respecto de los trámites realizados por la Ley 16.744 de los años 2014 y 2015, cabe señalar que la COMPIN cuenta con bases de datos de los trámites realizados, sin embargo, para responder a la solicitud correspondería escanear cada una de las resoluciones.</p>
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c) En lo que respecta a la información de los años 2012 y 2013, los documentos se encuentran archivados en bodegas de la COMPIN. Dichos antecedentes están contenidos en cajas (aproximadamente 100), que contienen expedientes con casos relativos a la Ley N° 16.744 (aproximadamente 1.500 casos). En cada caja se contienen expedientes de distintos años (2009 - 2013 inclusive). En consecuencia, se debe revisar cada una de las cajas a fin de realizar la selección de los expedientes de los casos de diagnóstico de silicosis pulmonar de los años 2012 y 2013; identificar los trabajadores pertenecientes al estudio; traspasar la información archivada en cada una de las cajas a una base de datos; y digitalizarlas, entre otros trámites. Lo anterior puede resumirse en el cuadro que se acompaña. Es por ello que se invoca la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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d) Así las cosas, en la solicitud de información presentada se dan los presupuestos legales y reglamentarios para configurar la causal de reserva que permite denegar la entrega de la información requerida, debido a que este procedimiento implicaría el procesamiento de datos de carácter genérico, destinando al personal institucional en funciones por un lapso de tiempo excesivamente elevado, considerando la ya referida alta carga de trabajo.</p>
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3) AMPARO: El 22 de marzo de 2016, don Juan Sebastián Riesco Eyzaguirre dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que recibió una respuesta negativa a su requerimiento. Asimismo, indica que:</p>
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a) El SEREMI se excusa en base a lo dispuesto en la letra c) del N°1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, toda vez que la atención de la solicitud requeriría distraer indebidamente a los funcionarios de sus labores habituales. Señala contar solamente con 3 funcionarios disponibles y que el cumplimiento de la solicitud importaría emplear un tiempo estimado en 90 horas.</p>
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b) Lo expuesto por la SEREMI no es verdad, ya que dicho organismo cuenta con una plataforma computacional que le permite obtener fácilmente la documentación solicitada, como se ha comprobado en las respuestas de las restantes SEREMI de Salud del país. A mayor abundamiento, llama la atención la tabla de tiempo que acompaña el Seremi a su respuesta, ya que indica en las 2 primeras líneas que requeriría aproximadamente 26 horas para revisar los casos e identificar aquellos que aplican a la solicitud. Pues bien, en las 2 últimas líneas la SEREMI reconoce que la solicitud efectuada abarcaría 37 casos, lo que claramente demuestra, primero, la existencia de la plataforma computacional que permite identificar y obtener fácilmente la documentación solicitada; y, segundo, que las 26 horas de las 2 primeras líneas no se necesitan en realidad, siendo solamente una excusa de la SEREMI.</p>
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c) Estimando que el tiempo que se necesitaría emplear en la solicitud ascendería aproximadamente a 14 horas, conforme a cálculos exagerados de la SEREMI, resulta evidente que no concurre la causal de reserva de la letra c) del N° 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia. En definitiva, se solicita que se ordene al SEREMI identificar la documentación solicitada, notificar el derecho de oposición a los trabajadores correspondientes a la documentación solicitada, verificar la cantidad de trabajadores que ejercen su derecho de oposición dentro del plazo legal, y entregar copia de todas las resoluciones en que los trabajadores no hayan hecho ejercicio del derecho de oposición dentro del plazo legal.</p>
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4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Secretario Regional Ministerial de Salud de la Región del Libertador Bernardo O´Higgins, mediante Oficio N° 003551 de 12 de abril de 2016.</p>
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Mediante Ord. N° 949 de 2 de mayo de 2016, el Sr. SEREMI de Salud Región del Libertador Bernardo O´Higgins presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que:</p>
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a) La Resolución que rechazó la solicitud contenía un error por cuanto se copió un cuadro que contenía volúmenes de información a analizar. Dicho error de copia fue subsanado mediante la Resolución Exenta N° 4177 de 25 de abril de 2016. En definitiva, el volumen de información que debe procesarse es el siguiente:</p>
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Función Volumen información Tiempo estimado (horas)</p>
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Revisar los años 2012, 2013, 2014 y 2015 (traspaso y revisión de base de datos) 2162 118</p>
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Identificar casos por patología de silicosis pulmonar en años 2012, 2013, 2014 y 2015 2162 18</p>
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Digitalización de la información de evaluaciones por enfermedad profesional de silicosis pulmonar de los años 2012, 2013, 2014 y 2015 237 18</p>
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Envío de notificación a trabajadores evaluados en año 2012, 2013, 2014 y 2015 237 36</p>
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Total de tiempo estimado: 190 horas = 21 jornadas de trabajo</p>
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b) Considerando los datos contenidos en el Informe N° 706 de 10 de marzo de 2016 emanado de la COMPIN de la Región del Libertador General Bernardo O’Higgins, la SEREMI emitió una Resolución mediante la cual se rechazó la solicitud de información, fundado en la causal contenida en la letra c) del N° 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Al respecto, el informe de la COMPIN establece detalladamente cual es la carga laboral que implicaría buscar y procesar la información solicitada, indicando que para dar respuesta a lo requerido se necesitan los antecedentes de cada trabajador evaluado por la patología respiratoria de silicosis pulmonar, durante los años 2012, 2013, 2014 y 2015. Esta Comisión cuenta con un registro en bases de datos sólo de los trámites realizados por la ley 16.744 en los años 2014 y 2015, ascendiendo éstos a un total de 662 evaluaciones en ambos años. En lo que respecta a los años 2012 y 2013, se encuentra archivado en la bodega en alrededor de 100 cajas. Cabe destacar que la información allí contenida es a contar del año 2009 al 2013, encontrándose en una misma caja casos de distintos años.</p>
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d) Cada caja contiene en su interior aproximadamente 15 casos, de los cuales alrededor de 3 expedientes son por la enfermedad profesional de silicosis pulmonar. En definitiva, se debe revisar un universo de 1500 casos, siendo 60 los que se utilizarían para este estudio. Traspasar la información archivada en cada una de las cajas a una base de datos implicaría aproximadamente 1 hora de trabajo. A su vez, revisar los casos correspondientes a los años 2014 y 2015 e identificar los trabajadores pertenecientes al estudio, significaría 2 días de trabajo.</p>
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e) Por otra parte, se requiere digitalizar las resoluciones emitidas por la COMPIN Región de O’Higgins por el diagnóstico de silicosis pulmonar desde el año 2012 al 2015. En consecuencia, correspondería escanear alrededor de 237 resoluciones, debiendo considerar para realizar la tarea anterior aproximadamente 2 días de jornada laboral. Para concluir, la labor que se debe realizar para identificar los trabajadores que presentan evaluación por la enfermedad profesional de silicosis pulmonar en los años 2012, 2013, 2014 y 2015, implicaría aproximadamente 119 horas de trabajo administrativo.</p>
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f) Cabe destacar que la COMPIN del Libertador General Bernardo O’Higgins tiene una alta carga laboral en sus diversas unidades, siendo la de licencias médicas la más demandada con alrededor de 250.000 licencias médicas tramitadas al año.</p>
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g) En concordancia con lo alegado por el reclamante, se requiere que la COMPIN realice la notificación de los 237 trabajadores evaluados por enfermedad profesional de silicosis pulmonar, durante los años 2012, 2013, 2014 y 2015. Para dar cumplimiento a lo anterior se requiere que se elabore un documento que será enviado a cada trabajador para solicitar la correspondiente autorización, y posteriormente se deben emitir 237 informes que deben ser visados y firmados por el presidente de la COMPIN.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, según ha razonado este Consejo en las decisiones de los amparos Roles C463-09, C393-10, entre otros, de conformidad con el artículo 14 B del decreto ley N° 2.763, de 1979, y los artículos 34, 45 y 46 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Salud, aprobado por el decreto supremo N° 136, de 2004, las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez forman parte integrante de la estructura orgánica de las respectivas Secretarías Regionales Ministeriales de Salud, siendo el Secretario Regional Ministerial de Salud respectivo el jefe superior de cada COMPIN, desde el punto de vista administrativo. Lo anterior es sin perjuicio de que dichas comisiones cuenten con un presidente y gocen de autonomía para emitir sus pronunciamientos en las materias de su competencia, esto es, evaluar y certificar el estado de salud de los trabajadores y demás beneficiarios. Por lo tanto, quien debe pronunciarse sobre las solicitudes de información formuladas a una COMPIN es el Secretario Regional Ministerial respectivo, conforme a lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, luego, a modo de contexto, cabe consignar que la COMPIN es la unidad técnica administrativa encargada de evaluar, constatar, declarar y certificar el estado de salud de los trabajadores y beneficiarios, con el objetivo de determinar la recuperabilidad de sus estados patológicos para la obtención de beneficios previsionales, asistenciales y/o estatutarios. En este marco, la COMPIN tiene diversas funciones, entre ellas autorizar licencias médicas presentadas por los beneficiarios del Fondo Nacional de Salud y resolver, a su vez, las apelaciones deducidas en contra de las Isapres por sus afiliados.</p>
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3) Que, igualmente, cabe tener presente que la información contenida en las resoluciones emitidas por la COMPIN, aluden al estado de salud de sus beneficiarios, lo que constituye un dato sensible, en atención a lo dispuesto en el artículo 2, letra g), de la ley N° 19.628, cuya divulgación se encuentra prohibida, salvo las excepciones previstas en la ley, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 4, en relación con el artículo 10 de la ley sobre Protección de la Vida Privada y la obligación de este Consejo, consagrada en el artículo 33, letra m), de la Ley de Transparencia. Por su lado, el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia establece que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas.</p>
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4) Que, no obstante lo anterior, el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia u otras excepciones legales.</p>
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5) Que, de esta forma, los documentos cuya entrega se requiere son en principio públicos, por cuanto se trata de actos administrativos pronunciados por un órgano de la Administración del Estado en el ejercicio de sus potestades, de manera que su publicidad no debiese quedar restringida, salvo en las hipótesis de reserva o secreto contempladas por el legislador. Asimismo, de acuerdo con el principio de divisibilidad consagrado en el artículo 11, letra e), de la Ley de Transparencia, resulta plausible para este Consejo que la entrega de la información solicitada, previo tarjado de los datos personales y sensibles contenidos en los antecedentes requeridos, no generará afectación alguna a los derechos de los terceros.</p>
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6) Que, en este sentido, respecto de la alegación del reclamante referida a que el Servicio no dio aplicación al procedimiento establecido en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, comunicando la solicitud a los trabajadores afectados por la enfermedad consultada y declarados con algún grado de invalidez, para que éstos hicieran valer su derecho de oposición, este Consejo estima que en la especie ello hubiere resultado inoficioso atendido el criterio establecido de forma sostenida y reiterada por éste en las decisiones de amparo C1968-14 y C1326-14, entre otras, en cuanto a que el estado de salud de las personas constituye un dato sensible cuya divulgación se encuentra prohibida.</p>
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7) Que, respecto a la alegación del órgano de distracción indebida de sus funcionarios, en los términos dispuestos en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, cabe señalar que atendido lo alegado por la SEREMI en su respuesta y en sus descargos, queda en evidencia que la labor de búsqueda de la información relativa a los años 2012 y 2013, implicaría la revisión manual de 1.500 casos distribuidos en 100 cajas aproximadamente que se encuentran en bodegas, para luego identificar cuáles de estos casos se refieren a lo requerido y posteriormente digitalizar dicha información para entregarla al requirente.</p>
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8) Que, atendida especialmente la naturaleza de lo solicitado cabe recordar lo razonado por este Consejo en la decisión de amparo Rol C377-13, en que pronunciándose sobre la concurrencia de la causal de distracción indebida, se estableció que "(...) la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". En otra palabras, la configuración de la causal de distracción indebida supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran los esfuerzos asociados a la entrega de lo pedido, entre ellos, el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima concurren en la especie, y por tanto darían lugar a esfuerzos desproporcionados como los mencionados. Por tanto, en virtud de los fundamentos expuestos se rechazará el presente amparo respecto de lo requerido sobre los años 2012 y 2013.</p>
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9) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".</p>
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10) Que, en consecuencia, habiéndose rechazado las alegaciones del órgano respecto al acceso a la información solicitada sobre los años 2012 y 2013, este Consejo procederá a acoger parcialmente el presente amparo, ordenando la entrega de la copia de las resoluciones emitidas por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de la Región del Libertador Bernardo O´Higgins, durante los años 2014 y 2015, por la enfermedad profesional denominada silicosis pulmonar (neumoconiosis), debiendo tarjar de manera previa, la identidad de todos los involucrados como todos aquellos datos personales de contexto y sensibles que allí se contengan, tales como el RUN, domicilio, teléfono, correos electrónicos particulares, entre otros, ello de conformidad a lo dispuesto en la ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada, y en cumplimiento de la función conferida a este Consejo por el artículo 33, letra m), de la Ley de Transparencia.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger parcialmente el amparo deducido por don Juan Sebastián Riesco Eyzaguirre en contra de la SEREMI de Salud Región del Libertador Bernardo O’Higgins, rechazándose respecto de lo requerido sobre los años 2012 y 2013 por concurrir la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Secretario Regional Ministerial de Salud de la Región del Libertador Bernardo O´Higgins:</p>
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a) Entregar a don Juan Sebastián Riesco Eyzaguirre la copia de las resoluciones emitidas por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de O´Higgins, durante los años 2014 y 2015, por la enfermedad profesional denominada silicosis pulmonar (neumoconiosis), debiendo tarjar de manera previa, la identidad de todos los involucrados como todos aquellos datos personales de contexto y sensibles que allí se contengan, tales como el RUN, domicilio, teléfono, correos electrónicos particulares, entre otros, conforme lo señalado en el considerando 10°.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Juan Sebastián Riesco Eyzaguirre y al Sr. Secretario Regional Ministerial de Salud de la Región del Libertador Bernardo O´Higgins.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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