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En sesión ordinaria N° 228 del Consejo Directivo, celebrada el 19 de marzo de 2011, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C839-10.</p>
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VISTOS:</h3>
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Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 N° 4 y 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1 – 19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y los D.S. N° 13/2009 y 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</h3>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: Mediante presentación ingresada ante la Inspección Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco el 14 de octubre de 2010, don Fernando Athens, en representación de la empresa Laboratorios Maver S.A., señaló que el 12 de octubre del mismo año dicha empresa fue informada privadamente de la supuesta elección total y/o renovación del directorio del Sindicato de Trabajadores de la misma empresa, por lo cual solicita la entrega de la siguiente información:</p>
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a) Copia de la respectiva acta electoral con detalles de las más altas votaciones, número de electores, e identidad de los mismos;</p>
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b) Número total de trabajadores afiliados al sindicato;</p>
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c) Copia de las comunicaciones efectuadas con relación a la elección;</p>
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d) Candidaturas del respectivo proceso.</p>
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Alega el solicitante que su representada no fue informada de la referida elección, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 237 y 238 el Código del Trabajo, agregando que desconoce el número de afiliados actuales del sindicato o que hubieran participado en la elección, y si éste excede de 25 trabajadores en los términos del artículo 235 del Código del Trabajo, encontrándose impedida para determinar si dicho procedimiento se efectuó en los términos, condiciones y con la publicidad prevista en el artículo 237 del Código del Trabajo y en los estatutos sindicales, como asimismo si el número de trabajadores afiliados permitía la elección de tres directores, como señala que habría ocurrió en la especie.</p>
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2) OPOSICIÓN DEL TERCERO INVOLUCRADO: El Inspector Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco estimó que la información requerida podía afectar derechos de terceros, por lo que procedió a comunicar la antedicha solicitud al Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver S.A., mediante el Ordinario N° 1.006, de 25 de octubre del año 2010, en conformidad con el artículo 20 de la Ley de Transparencia. Dicha organización sindical en la misma fecha indicada manifestó ante el órgano señalado su oposición a la entrega de las actas y nómina de votantes que concurrieron al acto de renovación total de su directorio en razón de que ello afectaría la autonomía sindical. No obstante lo anterior, señaló remitir copia de la comunicación efectuada por la misma organización sindical a la empresa Laboratorios Maver S.A. el 28 de septiembre el año 2010, en donde se da a conocer la fecha del acto eleccionario del directorio sindical. Además, informa que las candidaturas referidas al proceso electoral fueron depositadas dentro de plazo en la Inspección Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco sólo a título de información de dicha entidad, por lo que se entiende que esa información no puede ser entregada por dicho órgano. En cuanto a la cantidad de afiliados, indica que a juzgar por el número de directores electos se desprende fácilmente que son 25 o más los afiliados del sindicato.</p>
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3) RESPUESTA: El 2 de noviembre del año 2010 la Inspección Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco, mediante el Ordinario N° 1.033, respondió a la solicitud de información indicando al solicitante que la directiva del sindicato de la empresa Laboratorios Maver S.A. manifestó su rechazo a la entrega de las actas, nómina de votantes y candidaturas, no objetando la entrega de la información restante. En relación al acto eleccionario señala que este tuvo lugar el 12 de octubre del año 2010, significando la renovación total del directorio sindical en presencia del ministro de fe que indica, quien constató que el referido sindicato contaba con 28 socios al momento de la elección, lo que fue ratificado por la comisión electora mediante declaración jurada, agregando que las candidaturas fueron realizadas conforme a derecho y que según consta en sus registros la organización sindical comunicó a la empresa con fecha 28 de septiembre del año 2010 la realización del acto de renovación.</p>
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4) AMPARO: En virtud de lo anterior, el 23 de noviembre del año 2010 don Francisco Sánchez Droully, en representación, debidamente acreditada, de la empresa Laboratorios Maver S.A., y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley de Transparencia, dedujo ante este Consejo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Inspección Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco, fundado en que dicho órgano le denegó el acceso a una parte de la información que solicitó, en virtud de la oposición manifestada por el Sindicato de Trabajadores de la misma empresa. Específicamente, señaló que el órgano le denegó la entrega de la siguiente información:</p>
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a) Copia de acta electoral correspondiente a la renovación de la directiva del Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver S.A.</p>
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b) Nómina de los votantes en dicha elección.</p>
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c) Candidaturas relativas al mencionado proceso, con detalle de las más altas votaciones.</p>
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5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo estimó admisible este amparo trasladándolo mediante el Oficio N° 2.513, de 29 de noviembre del 2010, al Inspector Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco, quien mediante el Ord. N° 1.239, de 15 de diciembre de 2010, procedió a evacuar sus descargos señalando que:</p>
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a) La empresa requirente en su solicitud no ha explicado o argumentado la importancia o la necesidad de la obtención del la información requerida, señalando que la información que le fue entregada al solicitante tanto por el órgano que representa como por el sindicato a quien se refiere la información, es suficiente para determinar quiénes componen la directiva de la organización sindical y la estructura de ésta, elementos que serían importantes para la empresa, a fin de conocer la organización con la que negociarán o se entenderán. A mayor abundamiento, indica que el 29 de septiembre de 2010, esto es, en forma anterior al requerimiento de información, la empresa Laboratorios Maver S.A. solicitó de acuerdo a la Ley de Transparencia, copia de los estatutos de la organización sindical antes mencionada, los que le fueron entregados a un representante de la empresa el 8 de octubre de 2010. Por lo anterior indica que resulta completamente innecesario pedir el acta de renovación de directorio, pues de la sola lectura de la comunicación y de las normas aplicables del estatuto sindical se puede establecer quienes obtuvieron las más altas mayorías en el proceso electoral de renovación del directorio sindical.</p>
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b) En ese sentido, el sindicato ha reiterado que la entrega de la documentación pedida por la empresa es de alta sensibilidad, por lo que se ha opuesto a su entrega en virtud de la autonomía de la que goza como organización sindical, lo que a su vez ha sido atendido por el órgano que representa denegado en consecuencia la información referida a las copias de las actas electorales del proceso de renovación del sindicato, con especificación de los electores participantes y de los trabajadores afiliados al sindicato, además de copias de las comunicaciones efectuadas en relación a la elección y las candidaturas del referido proceso.</p>
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c) Considera que el no entregar la información requerida no constituye en modo alguno un acto caprichoso o arbitrario, sino más bien el legítimo ejercicio de las obligaciones constitucionales y legales que se han estatuido a su servicio. Al respecto, indica que el Convenio N° 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, ha pretendido evitar represalias antisindicales del empleador, de tal manera que la organización pueda decidir libremente su destino, estableciendo su artículo 3° que: “1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. / 2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal”. Por ello, señala que la intromisión en las actuaciones propias del sindicato significaría un atentado a este derecho básico que tienen las organizaciones, en el sentido de poder decidir por sí mismas su estructura organizacional y adoptar sus propias determinaciones.</p>
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d) A mayor abundamiento, destaca lo prescrito en el artículo 19 N° 19 de la Constitución Política, que señala que "Las organizaciones sindicales gozarán de personalidad jurídica por el solo hecho de registrar sus estatutos y actas constitutivas en la forma y condiciones que determine la ley. La ley contemplará mecanismos que aseguren la autonomía de estas organizaciones". Conforme ello, manifiesta que la protección de las organizaciones sindicales viene dada no sólo por la normativa internacional, que expresa que las organizaciones sindicales tendrán autonomía, sino que también por nuestra propia Carta Fundamental. Por ello, concluye que el órgano que repreenta no puede más que sujetarse a dicha obligación y garantizar que ese derecho se haga patente, evitando que las empresas puedan inmiscuirse en un nivel mayor en las decisiones y acuerdos de una organización de carácter independiente para examinar la estructura electoral de la misma organización sindical.</p>
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e) Asimismo, el sindicato cuenta con personalidad jurídica que le permite obrar libremente, de tal manera que no cabe al Servicio que representa más que respetar la autonomía de la organización sindical para tomar esta decisión. Por otra parte, señala que la eventual entrega de la información a la empresa solicitante implicaría una infracción a lo dispuesto en el artículo 2° deI Convenio N° 98 de la OIT, el cual establece que "1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya sea realizado directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración." En ese sentido indica que requerir antecedentes que dicen relación con datos sensibles de la organización, como la nómina de sus socios y de los candidatos no electos implicaría que buena parte de los miembros de la organización se vieran expuestos a actos de hostigamiento del empleador.</p>
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f) Luego razona que si bien existen mecanismos para atacar y sancionar la eventual comisión de conductas antisindicales, ciertamente ellas implican una sanción ex post que no impide la comisión de la infracción, que en muchas ocasiones implica un claro desmedro para la organización sindical. Por ello, considera que no entregar la información requerida por el empleador en esta instancia no implica la negación del ejercicio del derecho al acceso a la información, sino que es el estricto cumplimiento del deber de resguardo que pesa en el órgano que representa con respecto a la libertad sindical.</p>
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g) En último término, alega la procedencia de la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, manifestando que la afectación de la autonomía sindical es clara toda vez que la organización sindical puede verse disminuida en su masa de socios por las eventuales represalias empresariales o por las ofertas que pueda tomar la empresa para buscar la conformación de un nuevo sindicato. Por otra parte, señala que no sólo resultan conculcados los derechos de la propia organización sindical, sino que también los de sus socios en particular, puesto que ellos han entregado información específica al sindicato, de forma libre, para que ésta, de manera privativa haga uso de estos antecedentes, como es el caso de su afiliación sindical y el hecho de participar en las asambleas y votaciones para los casos que amerite, por lo que cuando un tercero conoce estos datos, en este caso la empresa, conculca el derecho a la protección de la vida privada de los socios que participaron en dicha elección.</p>
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h) Finalmente acompañó, entre otros, una serie de antecedentes que dan cuenta de los argumentos vertidos en sus descargos.</p>
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6) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL TERCERO INVOLUCRADO: En virtud de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Transparencia, el Consejo Directivo de este Consejo dispuso trasladar el amparo al Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver S.A., lo que se hizo efectivo a través del Oficio N° 2.709, de 24 de diciembre de 2010. Por su parte, dicha organización sindical a través de su directorio, mediante presentación ingresada a este Consejo el 11 de enero de 2011 señaló, en resumen, lo siguiente:</p>
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a) El argumento fundamental para la protección y reserva de los antecedentes requeridos, dice relación directa con la libertad sindical, que ha sido conceptualizada como "el derecho que le asiste a todos los trabajadores para constituir organizaciones, afiliarse o desafiliarse a ellas, a darse su propia normativa, sin intervención de terceros, y, específicamente, el derecho al ejercicio de la actividad sindical por medio de aquellas acciones tendientes a la defensa y promoción de los intereses que le son propios, en particular, la negociación colectiva y el derecho a huelga".</p>
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b) En el caso particular del sindicato al que representa, la entrega de la información no resulta inocua, puesto que desde la creación del mismo la empresa ha intentado averiguar la identidad de los trabajadores afiliados a fin de realizar reiterados despidos por la causal necesidad de la empresa. Al efecto, individualiza a seis trabajadores que según señala han sido desvinculados de esta manera, manifestando que en tales casos no existió una restructuración ni una racionalización en la empresa y simplemente esos trabajadores fueron reemplazados.</p>
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c) Si bien es cierto, existe en el Código del Trabajo la posibilidad de reclamar por la improcedencia de los despidos con un recargo de 30% de las remuneraciones, el tiempo que tarda el juicio sin tener finiquito desalienta a los trabajadores a demandar, no siendo suficientes los mecanismos de tutela efectiva del derecho.</p>
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d) Por otro lado, menciona la situación de un trabajador que fue amenazado de despido, situación que solo pudo evitar desafilándose del sindicato, e indica que para el sindicato la cuestión relativa al nombre de los trabajadores no es sólo una cuestión de derechos sino de supervivencia.</p>
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e) Describe a continuación que desde su constitución el sindicato ha debido denunciar a la empresa en dos ocasiones por vulneración de derechos fundamentales de los trabajadores; la primera, relacionada directamente con la acción sindical, pues los dirigentes fueron trasladados de lugar de trabajo, y la segunda, con violación a los derechos de dignidad e intimidad de los trabajadores en las revisiones que la empresa efectúa. Con estos antecedentes, existe el justo temor de que conociendo la empresa la nómina del sindicato, las vulneraciones a los derechos fundamentales (como la libertad sindical) se repitan.</p>
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f) Conforme al artículo 227 del Código del Trabajo, el sindicato que representa se constituyó cumpliendo con el mínimo de ocho trabajadores y progresivamente ha podido captar el número de socios que exige la ley, teniendo hasta el mes de mayo de 2011 para cumplir con los quórum que exige la ley para subsistir como tal. Agrega que el sentido de esta norma precisamente es facilitar la constitución de los sindicatos, asumiendo las dificultades fácticas que los trabajadores tienen para organizarse, y en este momento, estando aún vigente el plazo que otorga la ley para alcanzar el quórum de constitución, el revelar la identidad de sus socios, sabiendo de los despidos y represalias, condena a la organización sindical que representa a la desaparición.</p>
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g) Finalmente, indica que en atención a que la situación que este Consejo se encuentra llamado a resolver implica un conflicto de bienes jurídicos, se debe ponderar la mayor relevancia del bien jurídico libertad sindical. En subsidio de lo anterior, solicita que la nómina de sus socios sólo sea conocida una vez transcurrido el año que tienen para cumplir con los quórum, esto es, en el mes de mayo de 2011, de modo de resguardar la existencia del Sindicato.</p>
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Y CONSIDERANDO:</h3>
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1) Que, en el caso que nos ocupa, el requerimiento de información fue formulado ante la Inspección Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco, mientras que el amparo fue deducido en contra del mismo órgano. Sobre el particular, cabe tener presente lo dispuesto en el D.F.L. N° 2/1967 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social que reestructura y fija las funciones de la Dirección del Trabajo, particularmente, su artículo 18 que establece: “La Dirección del Trabajo ejercerá sus funciones por medio de Inspecciones Provinciales, Departamentales y Comunales que determine el Director”; a su turno, el artículo 20 dispone que: “Los Inspectores Provinciales, Departamentales y Comunales tendrán en su jurisdicción las mismas facultades del Director en lo que respecta a la aplicación de la legislación social, salvo en las que le son privativas”. Así, interpretadas dichas normas a la luz de lo dispuesto en el artículo 1° apartado 1, de la Ley de Transparencia, se estima que en el ámbito de este último cuerpo legal el Inspector Comunal del Trabajo es la autoridad con competencia comunal que constituye la autoridad o jefatura o jefe superior del órgano o servicio de la Administración del Estado, lo que ha llevado a este Consejo a declarar admisible el presente amparo.</p>
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2) Que, en cuanto al fondo de lo reclamado, cabe tener presente que la solicitud de amparo del reclamante se fundamenta en que la Inspección Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco le denegó la siguiente información, relacionada con el acto electoral de renovación total del directorio del sindicato de la empresa Laboratorios Maver Chile S.A., a saber:</p>
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a) Copia del acta electoral levantada con ocasión del proceso eleccionario.</p>
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b) Candidaturas relativas al mencionado proceso, con detalle de las más altas votaciones.</p>
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c) Nómina de los votantes de dicha elección.</p>
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3) Que, a modo de contexto, cabe señalar que los procedimientos electorales desarrollados al interior de una organización sindical están regulados por el artículo 232 del Código del Trabajo, que establece que los estatutos sindicales determinarán los órganos encargados de verificar los procedimientos electorales y los actos que deban realizarse, en los que se exprese la voluntad colectiva, sin perjuicio de aquellos actos en que la Ley o los propios estatutos requieran la presencia de un ministro de fe de los señalados en el artículo 218 del mismo Código. A su turno, el artículo 239 del mismo cuerpo legal establece que las votaciones que deban realizarse para elegir o a que dé lugar la censura del directorio de una organización sindical, serán secretas y deberán practicarse en presencia de un ministro de fe.</p>
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4) Que, en aplicación de la primera norma citada, los estatutos de Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver S.A. a los cuales se ha tenido acceso, regulan en términos generales los procesos electorales internos de la organización . Por otra parte, en virtud de la última norma citada, en el acto eleccionario a que se refiere la solicitud intervino, a petición del sindicato y en calidad de ministro de fe, un funcionario designado por la Inspección Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco, encontrándose dicha actuación regulada en la Orden de Servicio N° 5 de la Dirección del Trabajo, de 9 de septiembre de 2004, que sistematiza, actualiza e imparte instrucciones referentes a actuaciones de Ministros de Fe en relación con los procesos internos de las organizaciones sindicales.</p>
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5) Que, de lo dispuesto en el artículo 237, inciso segundo, del Código del Trabajo, en concordancia con lo establecido en los estatutos del Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver Chile S.A., como asimismo de la aplicación de la Orden de Servicio N° 5 de la Dirección del Trabajo, particularmente, en lo referido a las actuaciones que deben tener lugar con ocasión del acto electoral de renovación del directorio sindical, se desprende claramente que la información materia del presente amparo obra en poder de la Inspección Comunal del Trabajo Santiago Norte Chacabuco. A mayor abundamiento, tal circunstancia no ha sido controvertida por dicho órgano en esta sede, razón por la cual dicha información es en principio pública, conforme a lo establecido en el artículo 5° de la Ley de Transparencia, sin perjuicio que a su respecto proceda alguna causal de reserva de aquéllas establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.</p>
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6) Que, en el caso en estudio, el tercero involucrado, debidamente emplazado, ha manifestado tanto en el procedimiento administrativo de acceso a la información, como en esta sede su oposición a la entrega de la información solicitada, manifestando que su divulgación afectaría sus derechos. Por su parte, la reclamada en sede de acceso denegó la información solicitada en virtud de la oposición manifestada por dicho tercero, no obstante, al formular sus descargos fundamentó tal denegación en virtud de la afectación de los derechos de la organización sindical a quien se refiere la información requerida. Por lo tanto, corresponde ahora ponderar el mérito de las argumentaciones vertidas por ambas partes, a fin de determinar si tiene lugar la afectación alegada, y en consecuencia, si se configura la causal de reserva consagrada en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.</p>
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7) Que el Sindicato de Trabajadores de la empresa en cuestión, ha manifestado su oposición a la entrega de la información solicitada fundada en que su publicidad afectaría los siguientes derechos:</p>
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a) El derecho de autonomía sindical.</p>
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b) El derecho a la libertad sindical.</p>
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8) Que, por su parte, la reclamada al formular sus descargos ha argumentando que la divulgación de la información materia del amparo afectaría los mismos derechos señalados precedentemente, agregando en sus alegaciones una eventual afectación del derecho a la protección de la vida privada de los afiliados de la organización sindical.</p>
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9) Que, siendo los titulares de tales derechos la organización sindical, por una parte, como ocurre con la autonomía sindical, o sus afiliados, por otra, como ocurre con la libertad sindical y el derecho a la protección de la vida privada, en principio, la determinación en torno a si tal afectación tiene lugar o no ha de analizarse ponderando fundamentalmente las alegaciones vertidas al respecto precisamente por los titulares de tales derechos, sin perjuicio de lo que se indicará con respecto a la libertad sindical, sin embargo deben ponderarse también a modo de complemento las argumentaciones expuestas por la reclamada.</p>
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10) Que, previo a analizar el fondo del asunto cabe señalar que de los documentos acompañados se desprende que la comunicación al tercero interesado, en el marco del procedimiento administrativo de acceso a la información, fue realizada con posterioridad al plazo indicado en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, toda vez que la solicitud de acceso ingresó a la Inspección Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco el 14 de octubre de 2010, mientras que la comunicación al tercero se concretó el 25 de octubre del mismo año, interponiéndose la oposición dentro del plazo de tres días hábiles de dicha comunicación. Sobre el particular, cabe señalar que si bien la comunicación al tercero fue realizada en forma extemporánea por la reclamada, se tendrá por interpuesta su oposición, toda vez que dicho tercero ejerció su derecho dentro del plazo legal, no siéndole imputable el que el órgano requerido le haya comunicado su derecho a oponerse en exceso del plazo legal, lo que será debidamente representado al Inspector Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco, para que en lo sucesivo se cuide de cumplir estrictamente los plazos establecidos por la ley a estos efectos.</p>
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11) Que, en relación con ambos derechos, cabe tener presente lo dispuesto por la Constitución Política de la República en su artículo 19 N° 19, que en su inciso primero se refiere a la libertad sindical al consagrar como garantía constitucional el derecho a sindicarse en los casos y forma que señale la Ley, agregando que la afiliación sindical será siempre voluntaria. A continuación, en su inciso segundo, precisa que las organizaciones sindicales gozarán de personalidad jurídica por el solo hecho de registrar sus estatutos y actas constitutivas en la forma y condiciones que determine la ley, agregando que una ley será la que contemple los mecanismos que aseguren la autonomía de estas organizaciones.</p>
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12) Que en cuanto al contenido de estos derechos, la doctrina, tanto a nivel nacional como internacional, ha señalado que la libertad sindical constituye un derecho fundamental que comprende una dimensión individual y una dimensión colectiva. La dimensión individual dice relación con cada afiliado y envuelve un ámbito positivo, relacionado con la facultad de constituir sindicatos y de afiliarse a los ya constituidos, y un ámbito negativo, referido al derecho a no sindicarse o a abandonar el sindicato al cual ya se estaba afiliado; mientras que la dimensión colectiva no se refiere a los trabajadores individualmente considerados, sino colectivamente a las organizaciones sindicales, recibiendo la denominación específica de autonomía o autarquía sindical, y dice relación con el derecho de la organización ya constituida para regir sus destinos soberanamente, comprendiendo cuatro libertades básicas, a saber: i. la libertad constituyente o estatutaria; ii. la autonomía interna, que comprende la libre designación de dirigentes, la libertad de reunión y deliberación, la libertad de administración de fondos y la libertad de crear servicios anexos; iii. la libertad de acción sindical; iv. la libertad federativa y confederativa .</p>
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13) Que, en torno a la eventual afectación de la autonomía sindical, es pertinente indicar que en el ámbito normativo, el Convenio N° 87 de la Organización Internacional del Trabajo , en su artículo 3° consagra cuatro derechos en resguardo de la libertad de funcionamiento de la organización sindical, a saber: i) El derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos; ii) El derecho de elegir libremente sus representantes; iv) El derecho de organizar su administración y actividades; y iv) El derecho de formular su programa de acción sin injerencia de las autoridades públicas. En opinión de la doctrina, nuestra legislación parece haber recogido los principios consagrados en dicho convenio, sometiéndose al estándar internacional fijado por dichas normas, especialmente a partir de la dictación de la Ley N° 19.759 (D.O. 05/10/2001) que modificó el Código del Trabajo en lo relativo a las nuevas modalidades de contratación, al derecho de sindicación, los derechos fundamentales del trabajador y otras materias que indica .</p>
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14) Que, de los cuatro derechos enunciados en el artículo 3° del precitado Convenio N° 87, es claro que la información requerida en el caso que nos ocupa dice relación con el derecho del Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver S.A a elegir libremente sus representantes. A este respecto la Ley N° 19.759 amplió a favor de las organizaciones sindicales el margen de autonomía que existía anteriormente entregando a las propias organizaciones sindicales la posibilidad de regular a través de sus estatutos los procesos electorales internos. Así, se modificó el artículo 232 del Código del Trabajo estableciéndose que los estatutos determinarán los órganos encargados de verificar los procedimientos electorales y los actos que deban realizarse en los que se exprese la voluntad colectiva, sin perjuicio de aquellos actos en que la ley o los propios estatutos requieran la presencia de un ministro de fe; por otra parte, se modificaron los artículos 237 y 238 del Código del Trabajo, estableciéndose como principio general en la primera norma citada que en las elecciones del directorio sindical posteriores a la primera, deberán presentarse candidaturas en la forma, oportunidad y con la publicidad que señalen los estatutos, consagrando el legislador solamente normas supletorias al respecto, particularmente; a) La necesidad de que el directorio en ejercicio comunique al empleador y a la Inspección del Trabajo la fecha de realización de la elección respectiva, con una anticipación no superior a quince días anteriores a la misma elección, a efectos de que dicho empleador se informe acerca de quienes gozarán de fuero como candidatos, en conformidad a lo establecido en el artículo 243 del Código del Trabajo (artículo 238, inciso segundo); y b) La necesidad de formalizar las candidaturas por escrito ante el secretario del sindicato, no antes de quince ni después de dos días anteriores a la elección, quien a su vez, debe comunicar las mismas a la Inspección del Trabajo con la anticipación que indica la norma, a objeto de facilitar la intervención posterior del ministro de fe (artículo 237, inciso segundo).</p>
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15) Que, de lo anterior se desprende que el legislador ha reconocido la autonomía de una organización sindical en lo relativo al proceso electoral de renovación de su directorio, estableciendo a favor de dichas organizaciones y como parte de su autonomía, un margen de autodeterminación informativa que pueden hacer efectivas en sus estatutos y que comprende la información solicitada en la especie. A este respecto, se debe enfatizar en dos puntos, primero, el hecho que el legislador sólo supletoriamente y a falta de regulación de los estatutos, ha establecido la información mínima que debe proporcionarse a la Inspección del Trabajo y al empleador, según lo expuesto en el considerando que antecede; y segundo, la circunstancia que el artículo 237 del Código del Trabajo establece que la publicidad de las candidaturas para la elección del directorio sindical corresponde determinarla a los estatutos .</p>
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16) Que, conforme a lo expuesto se estima que la oposición del Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver S.A., que ha sido reforzada por la reclamada, fundada en que la divulgación de la información solicitada afectaría el derecho a la autonomía sindical de dicha organización, resulta justificada por cuanto la esfera de este derecho comprende un margen de autodeterminación informativa del sindicato en relación con las materias a que se refiere la información objeto del presente amparo, de suerte que al haber manifestado dicho sindicato su oposición a la entrega de la información solicitada, ésta debe mantenerse reservada precisamente para proteger su derecho a la autonomía sindical.</p>
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17) Que en torno a la eventual afectación de la libertad sindical, cabe señalar que si bien la titularidad de este derecho corresponde a cada trabajador afiliado a la organización sindical, se ha estimado innecesario comunicar a los mismos el presente amparo de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Transparencia, a fin de que formulen sus descargos, por cuanto el Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver Chile S.A. ha invocado la afectación de ese derecho a partir de la divulgación de la información solicitada en función del perjuicio que ello le provocaría a ella misma como organización sindical, de manera que en ese contexto se debe ponderar la eventual afectación del derecho a la libertad sindical.</p>
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18) Que, así, el Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver S.A. ha sostenido al formular sus descargos que la divulgación de la información requerida afectaría la libertad sindical de sus afiliados, por cuanto el empleador, al conocer la identidad de quienes participaron en el acto electoral de renovación del directorio, y de quiénes fueron candidatos sin resultar electos, podría incurrir en prácticas antisindicales tales como traslados o despidos de trabajadores afiliados, tendientes a disminuir la cantidad de socios de la organización, poniendo en serio riesgo su consolidación, dados los antecedentes existentes al interior de la empresa y la forma de constitución del sindicato.</p>
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19) Que, para dilucidar este punto es pertinente señalar ante todo, que de acuerdo a los antecedentes tenidos a la vista, el Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver Chile se constituyó el 24 de abril de 2010, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 227 del Código del Trabajo, que establece;…”para constituir dicha organización sindical (se refiere al sindicato de empresa) en aquellas empresas en las cuales no exista un sindicato vigente, se requerirá al menos de ocho trabajadores, debiendo completarse el quórum exigido en el inciso anterior, en el plazo máximo de un año, transcurrido el cual caducará su personalidad jurídica, por el solo ministerio de la ley, en el evento de no cumplirse con dicho requisito”.</p>
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20) Que, al analizar la historia fidedigna de la Ley N° 19.759, es posible advertir que al consagrar dicha modalidad de constitución, el legislador ha pretendido ampliar la libertad sindical en el ámbito del derecho de sindicación, facilitando la constitución de sindicatos en aquellas empresas en que no existen otras organizaciones sindicales, impidiendo que la necesidad de contar con un número mínimo de trabajadores interesados en constituir la organización sindical sea un obstáculo para dar vida a la misma. No obstante, al mismo tiempo ha fijado un plazo prudente para la consolidación definitiva del sindicato, de manera que al vencimiento de dicho plazo éste cumpla con los afiliados necesarios, respetando los quórum que normalmente se exigen a las organizaciones sindicales, a fin de establecer un plano de igualdad para todas ellas .</p>
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21) Que, en este contexto, este Consejo es de la opinión que mientras se consolida la organización sindical es conveniente resguardar la información solicitada, pues ello se enmarca en la idea de reforzar el derecho a la libertad sindical de constitución, acentuando los mecanismos normalmente consagrados por el legislador para tales fines, como las prácticas antisindicales u otras medidas de protección como el fuero de que gozan los directores sindicales o los candidatos al directorio sindical durante una elección, toda vez que de esa forma es posible minimizar el riesgo de frustrar la existencia definitiva del sindicato. En otras palabras, en el caso que nos ocupa la divulgación de la información solicitada podría exacerbar el riesgo de conductas tendientes a impedir la constitución definitiva del sindicato, con el consiguiente perjuicio de la libertad sindical de constitución.</p>
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22) Que, si bien ello envuelve una diferencia con lo que ha venido resolviendo este Consejo en casos anteriores, así, por ejemplo en las decisiones recaídas en los amparos Roles C108-10, y C250-10, ello encuentran plana justificación dado que en este caso en particular las alegaciones del Sindicato marcan una diferencia y hacen que se concluya que la reserva de la información solicitada sea necesaria para proteger el derecho a la libertad sindical de los trabajadores del Sindicato de la empresa Laboratorios Maver S.A., concretamente la consolidación del sindicato, pues a juicio de este Consejo la divulgación de dicha información envuelve un riesgo cierto, probable y específico de afectar ese derecho, con el consiguiente perjuicio a la organización misma e, incluso, a los derechos de los trabajadores mismos.</p>
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23) Que, con todo, este Consejo estima que es posible acceder parcialmente a la información requerida, pues ello no envolvería un riesgo de afectación de los derechos invocados en la especie, razón por la cual acogerá parcialmente este amparo y requerirá al órgano reclamado la entrega de un acta correspondiente al acto electoral de renovación del directorio del Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver S.A., restringida sólo al número de votos obtenidos por los candidatos elegidos como Directores, como asimismo al número total de trabajadores que participaron en el mencionado acto electoral sin incluir la individualización de estos últimos.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA MAYORÍA DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3>
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I. Acoger parcialmente el amparo al derecho de acceso a la información deducido por don Fernando Athens, en representación de la empresa Laboratorios Maver S.A. en contra de la Inspección Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco, por los fundamentos señalados precedentemente.</p>
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II. Requerir al Inspector Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco a fin de que:</p>
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a) Entregue a la reclamante la información solicitada en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia, un acta correspondiente al acto electoral de renovación del directorio del Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver S.A., restringida sólo al número de votos obtenidos por los candidatos elegidos como Directores, como asimismo al número total de trabajadores que participaron en el mencionado acto electoral, sin incluir la individualización de estos últimos.</p>
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b) Informe el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la dirección postal de este Consejo (Morandé N° 115, Piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Representar al Inspector Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco el no haber notificado la solicitud de información dentro del plazo fijado por el artículo 20 de la Ley de Transparencia al Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver S.A., a fin de que ejerciera su derecho de oposición en conformidad al la norma citada, requiriéndosele que en lo sucesivo adopte las medidas destinadas a corregir esta irregularidad permitiendo con ello que su representada se ajuste a los principios de oportunidad y facilitación consagrados en los artículos 11, literales f) y h) de la Ley de Transparencia.</p>
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IV. Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente acuerdo a Fernando Athens en representación de Laboratorios Maver S.A., al Sindicato de Trabajadores de la empresa Laboratorios Maver S.A. y al Sr. Inspector Comunal del Trabajo de Santiago Norte Chacabuco.</p>
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VOTOS DISIDENTES</h3>
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Decisión acordada con el voto disidente de los Consejeros, don Juan Pablo Olmedo Bustos y don Jorge Jaraquemada Roblero.</p>
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El Consejero Sr. Jorge Jaraquemada Roblero está por rechazar totalmente el presente amparo en virtud de las siguientes razones:</p>
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1) Que el artículo 8° inciso 2° de la Constitución señala que son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen; mientras que el artículo 5° de la Ley de Transparencia añade que también tienen ese carácter los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, así como la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración.</p>
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2) Que la información pública, por regla general y conforme a dichos preceptos constitucionales y legales, es de acceso público, salvo que excepcionalmente y por disponerlo así una ley de quórum calificado quede amparada por alguna causal de secreto o reserva contemplada en el artículo 8° inciso 2° de la Constitución. En cambio, la información de carácter privado está, en principio, excluida del conocimiento de terceros porque forma parte de la esfera de privacidad de sus titulares que el Estado está llamado a respetar y proteger.</p>
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3) Que el Estado está al servicio de la persona humana y tiene el deber de respetar y promover sus derechos fundamentales, como lo señalan expresamente los artículos 1 inciso 3° y 5 inciso 2° de la Constitución, por lo que la recolección de información por parte de los órganos de la Administración del Estado para el ejercicio de sus potestades públicas no puede interpretarse de un modo que sea menos protector de los derechos de privacidad que la Constitución asegura a todas las personas en su artículo 19 N° 4 y 5.</p>
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4) Que, en consecuencia, la interpretación del artículo 8° de la Constitución no puede realizarse de forma aislada a las demás normas y principios que establece el Código Político. El Tribunal Constitucional ha establecido este criterio de interpretación ya en su sentencia Rol N° 33, al señalar en su considerando 19 que “(…) La Constitución es un todo orgánico y el sentido de sus normas debe ser determinado de manera tal que exista entre ellas la debida correspondencia y armonía, excluyéndose cualquiera interpretación que conduzca a anular o a privar de eficacia algún precepto de ella”. Dicho criterio ha sido reafirmado constantemente por dicho Tribunal, máximo intérprete de la Constitución.</p>
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5) Que, por otra parte, los principios de supremacía constitucional y de deferencia hacia el legislador, imponen a quien aplica las normas optar por una alternativa de interpretación sistemática del ordenamiento jurídico que armonice y haga consistentes los preceptos legales con lo dispuesto en las normas constitucionales, en este caso en particular el artículo 5 de la Ley de Transparencia con el artículo 8° inciso 2° de la Carta Fundamental. En ese sentido la doctrina ha sostenido: “Trátase [una consecuencia del principio de vinculación directa] de la necesidad de iniciar el proceso de interpretación, aplicación e implementación del ordenamiento jurídico entero, cualquiera sea la norma de que se trate, examinando, antes que nada, al Bloque de Constitucionalidad y a la legislación dictada con sujeción a ella”. (Cea, José Luis, Derecho Constitucional Chileno, Tomo I, segunda edición actualizada, Ediciones Universidad Católica de Chile, 2008, pág. 244 y 245).</p>
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6) Que, por lo anterior, el artículo 8° de la Constitución debe armonizarse en su interpretación con el artículo 19, en especial sus numerales 4, 5, 21 y 24. Con mayor razón, la interpretación del artículo 5 de la Ley de Transparencia, en lo que excede el texto expreso del artículo 8° de la Constitución, específicamente la referencia a la publicidad de toda información que obre en poder de los órganos de la Administración, debe ser interpretada no de forma aislada, sino que ponderando el principio de publicidad con los derechos que la propia Constitución establece.</p>
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7) Que, en esa lógica de interpretación, la información de carácter privado que los particulares están obligados a entregar a los órganos de la Administración no pierde esa naturaleza por el sólo hecho de que ésta obre en poder del Estado, pues ello equivaldría a asignarle a esa entrega la capacidad jurídica de alterar la real naturaleza de la información, deviniendo ésta de privada en pública por un mero cambio en su tenedor y, adicionalmente, haciendo perder a los titulares de esa información privada el núcleo esencial de su derecho a la privacidad y propiedad, contraviniendo de esta forma la garantía que afirma el numeral 26 del artículo 19 de la Constitución.</p>
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8) Que el objetivo de las normas constitucionales y legales de transparencia no es permitir la divulgación a terceros de información de origen y naturaleza privada –que, por ende, pertenece a la esfera de privacidad de los particulares– y que obra en poder del Estado sólo porque éstos deben suministrarla a diversos entes públicos con el fin de que lleven ciertos registros o ejerzan diversas potestades públicas. Por el contrario, el objetivo de las normas señaladas es promover la probidad y la rendición de cuentas de las autoridades y funcionarios del Estado, asegurar que los órganos de la Administración estén abiertos al escrutinio público y posibilitar la participación y el control social de los ciudadanos. Es esa –a juicio de este disidente– la única interpretación admisible desde una perspectiva finalista.</p>
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9) Que, en tal sentido, la finalidad de brindar más transparencia y de velar por la probidad en el proceso administrativo, no implica que la información privada que es recolectada por la Administración pueda ser utilizada y divulgada de cualquier forma, ni tampoco íntegramente si contempla datos personales, cuando su publicidad no tiene como efecto satisfacer la protección del mencionado principio de probidad administrativa.</p>
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10) Que la Corte de Apelaciones de Santiago se ha pronunciado sobre la materia en su fallo Rol 943-2010 señalando: “8º) Que, a mayor abundamiento, debe examinarse si el acto respecto del cual se está pidiendo acceso es público de conformidad con los artículos 50 y 55 de frente al artículo 8º inciso segundo de la Constitución Política de la República. Si no lo es, porque no está entre las hipótesis del artículo 8º, por ejemplo, porque se trata de un acto privado y no estatal, ahí se acaba el derecho de acceso y se debe negar la solicitud respectiva; y en segundo, si aquella información que se pide por el interesado aparece como pública, se debe analizar si hay o no una ley de quórum calificado que contemple, excepcionalmente, el secreto. Si la hay, se tiene que negar lugar a la solicitud de acceso. Si no, debe ordenar que se revele la información”.</p>
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11) Que la información entregada por particulares a la Administración debe ser resguardada por ésta, no califica como información pública por ese solo hecho y, excepcionalmente, si existe un interés público suficiente, puede divulgarla, debiendo abstenerse incluso en esos casos de entregar ciertos antecedentes. En ese sentido la Corte de Apelaciones de Santiago ha sostenido en su fallo Rol 950-2010: “10°) Que, por lo dicho, no es posible aceptar, de manera lisa y llana, que toda información proveniente de particulares, que está en poder del Estado, sea obligadamente pública, a menos que se configure alguna de las excepciones expresamente consignadas en la ley; pues, ateniéndose a un enfoque lógico del problema, es preciso condicionar el carácter público de tal información a la circunstancia de que ella esté en relación clara con el ejercicio de las facultades del órgano administrativo, sea porque así fluye de la naturaleza de éstas o porque se ha expresado en actos administrativos directos”. El interés público, por tanto, no está dado por el hecho de que la información se encuentre en poder de la Administración, sino que por la relevancia que pueda tener en alguna decisión del órgano correspondiente.</p>
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12) Que, en consecuencia, no se aplica, sin más, el principio de publicidad contemplado en el artículo 8° inciso 2° de la Constitución, cuando se trata de información privada que ha sido proporcionada al Estado por particulares y, por ende, respecto de ella no procede amparar el ejercicio del derecho de acceso a la información contemplado en la Ley de Transparencia, pues debe resguardarse su privacidad, salvo que su titular consienta en revelarla, que la ley disponga expresamente su divulgación o que esa información privada que obra en poder del Estado conste en un documento que sirva de sustento o complemento directo y esencial de un acto o resolución administrativa, es decir, cuando haya servido o constituya el fundamento mismo de ese acto o resolución estatal; y, aún en este caso, sin perjuicio de lo dispuesto por la Ley N° 19.628, sobre protección de datos personales.</p>
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13) Que, en el caso sub lite, la información solicitada es claramente de origen y naturaleza privada, pues se pide divulgar antecedentes relacionados con un proceso electoral desarrollado al interior de una organización de naturaleza privada como es el Sindicato de Trabajadores Interempresa Gesic-Ripley, el que constituye un cuerpo intermedio que debe gozar de la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos en cuanto entidad privada, conforme a lo establecido el artículo 1°, inciso segundo, de la Constitución Política de la República, por lo que la información solicitada queda comprendida en dicho margen de autonomía. Es decir, la solicitud dice relación con documentos que, por antonomasia, son de carácter privado y que si bien obran en poder del Estado es sólo para los efectos de que el órgano estatal a través de uno de sus funcionarios verifique que se ha cumplido con las mayorías y formalidades legales relacionadas con el proceso electoral en cuestión, sin que la información solicitada haya sido el fundamento de un acto ni de una resolución administrativa, por lo que no puede ser alcanzada por el principio de publicidad que la Constitución y la Ley de Transparencia imponen a la información pública.</p>
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14) Que, en virtud de lo razonado, la información solicitada por el requirente no es pública sino que tiene un carácter eminentemente privado y, en consecuencia, no procede su publicidad, razón por la cual, en definitiva, debe rechazarse el amparo, siendo inoficioso entrar a considerar si respecto de ella proceden causales de reserva o secreto o si al divulgarla se afectan derechos de terceros.</p>
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El Consejero Sr. Juan Pablo Olmedo Bustos solamente no comparte lo razonado en el considerando 23º del presente acuerdo y está por rechazar totalmente el presente amparo en virtud de que estima que la información que se entregaría afectaría la autonomía sindical conforme lo razonado en los considerandos 1° a 22°, pues permitiría que el empleador accediera a información estratégica del Sindicato.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su presidente don Raúl Urrutia Ávila y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Juan Pablo Olmedo Bustos.</p>
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