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DECISIÓN AMPARO ROL C1336-16</p>
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Entidad pública: Superintendencia de Educación Escolar.</p>
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Requirente: Jorge Condeza Neuber.</p>
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Ingreso Consejo: 25.04.2016</p>
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En sesión ordinaria N° 718 del Consejo Directivo, celebrada el 1° de julio de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1336-16.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 12 de abril de 2016, don Jorge Condeza Neuber solicitó a la Superintendencia de Educación Escolar, en adelante e indistintamente, la Superintendencia o la SEE, la siguiente información: "Se solicita información detallada de los años 2014, 2015 y 2016 a la fecha, de las multas, sumarios iniciados, sanciones administrativas en municipios o corporaciones municipales del país a raíz de detectarse deudas previsionales o de salud. Se solicita la información por cada comuna donde se haya detectado el problema".</p>
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2) RESPUESTA: El 21 de abril de 2016, mediante Resolución Exenta N° 549, la Superintendencia de Educación, denegó la entrega de la información solicitada, fundada en la causal de reserva del artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, señalando que "dicha información corresponde a solicitudes de carácter genérico, lo que comprende un procesamiento de datos de un total de más de 15.000 actas de fiscalización con observaciones, lo que provocaría distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones, dejándose de lado las funciones propias de la Superintendencia, la cual es velar por el cumplimento de la normativa educacional (...) funcionarios de la División de Fiscalización y Fiscalía deberían dejar de lago sus funciones habituales para así generar dicha información".</p>
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3) AMPARO: El 25 de abril de 2016, don Jorge Condeza Neuber dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud de información. Asimismo, agrega que "resulta poco entendible que una Superintendencia no tenga en un sistema computacional las revisiones e inspecciones realizadas a colegios por comuna, y que por tanto esta información pueda ser clasificada por el tipo de multa o sumario aplicado. Se supone que se lleva un registro del comportamiento de cada establecimiento, sostenedor o por comuna".</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación el presente amparo, y mediante Oficio N° 4.434, de 4 de mayo de 2016, confirió traslado al Sr. Superintendente de Educación, notificándole el reclamo y solicitándole que presentara sus descargos y observaciones.</p>
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Mediante Oficio Ord. N° 538, de 16 de mayo de 2016, el órgano presentó sus descargos y observaciones, y junto con reiterar lo informado en su respuesta, agregó en síntesis, lo siguiente:</p>
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a) Respecto a la afectación al funcionamiento del órgano, hace presente que "éste Servicio, para entregar dicha información debe identificar dos temas distintos: 1° Establecimientos educacionales con procesos administrativos iniciados (...) por detectarse deudas previsionales; 2° Existencia de sanciones administrativas que se encuentran firmes y ejecutoriadas".</p>
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b) Acto seguido, agrega que "para poder determinar los puntos N° 1 y 2 se debe procesar más de 15.000 actas de fiscalización con observaciones entre los años 2014 y 2016, luego se debe identificar los procesos administrativos que se iniciaron a causa del sustento requerido, para luego proceder a identificar a qué región pertenece cada proceso, para así derivarlos a cada región y determinar si éstos se encuentran firmes y ejecutoriados".</p>
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c) Asimismo, fundamenta que "esta última información no se encuentra en ninguna base de datos, de manera que sólo se encuentra en el expediente material, por lo que cada fiscal a cargo del expediente tendría que revisarlo de forma manual, debiendo en muchos casos, desarchivar expedientes de las bodegas o archivos, incluyendo dificultades tales como que las bodegas donde se encuentran los procesos archivados no se encuentran físicamente en el mismo edificio de funcionamiento de la Oficina de la Dirección Regional, debiendo ocupar personal administrativo y vehículos fiscales para traslado de personal y de expedientes. De este modo, los fiscales dejarían de lado sus funciones habituales (...) de manera que se estaría distrayendo indebidamente a dichos funcionarios de sus labores habituales".</p>
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d) Luego, justifica que "para realizar lo anteriormente expuesto, se debe identificar uno a uno los establecimientos involucrados, en dos sistemas distintos, primero en el sistema SIFE, el cual contiene información respecto de las fiscalizaciones con observaciones, para luego revisar en el sistema SIPA, el cual es un sistema de tramitación de procesos administrativos, información relativa al estado del proceso en primera instancia, y luego para confirmar si están firmes y ejecutoriados proceder a una búsqueda manual, región por región (...) contando hasta la fecha, con más de 1.700 procesos administrativos sólo en el año 2016", configurándose la causal de reserva del artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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e) En relación con volumen de la información, la forma en que se encuentra almacenada y el tiempo y número de funcionarios necesarios para atender la solicitud, informa que "existe un aproximado de 15.000 actas de fiscalización con observaciones entre los años 2014 y 2016 (...) Primera Instancia: la información se encuentra en los sistemas SIFE y SIPA (...) Segunda Instancia: desde el recurso de reclamación en adelante no existe sistema que contenga dicha información, por lo que existe sólo en soporte material del expediente (papel)".</p>
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f) Acto seguido, respecto del tiempo aproximado y número de funcionarios, indica que "Personal de Fiscalización (1 persona): 1 día de dedicación exclusiva en extraer la información desde SIPA o SIFE; Encargados Jurídicos (15 personas): 3 días de dedicación exclusiva en coordinar y determinar el fiscal a cargo del proceso; Personal de Administración (15 personas): 3 días de dedicación exclusiva en traslado de expedientes administrativos; Fiscales (30 personas): 2 semanas de dedicación exclusiva en revisar cada carpeta para determinar estado del proceso y sanción en el caso de estar firme y ejecutoriada; Unidad de Transparencia (2 personas): 2 días de dedicación exclusiva para coordinación, recopilación y revisión de datos".</p>
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g) En base a lo anterior, concluye el órgano que "de tal manera, existiría un aproximado de 60 personas, correspondientes a las Divisiones de Fiscalización, Fiscalía y Administración General, dedicadas de manera exclusiva a compilar dicha información y extraer los datos requeridos (...) afectando así el cumplimiento de las funciones del órgano".</p>
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h) Por último, y a mayor abundamiento, el órgano señala que la entrega de la información solicitada, sin informar el actual estado de los procesos administrativos, afectaría los derechos de las personas, en los términos dispuestos en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, pues se presumirían infracciones a la normativa educacional que aún no están determinadas, por encontrarse en proceso vigente (...) sin contar que dichos establecimientos podrían ser objeto de una estigmatización social.</p>
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5) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Con la finalidad de esclarecer y resolver de mejor manera el amparo de la especie, el Consejo Directivo de esta Corporación, en Sesión Ordinaria N° 713, de 14 de junio de 2016, acordó solicitar a la Superintendencia de Educación, que especifique con mayor profundidad las competencias o facultades del órgano vinculadas a procesos administrativos por deudas previsionales o de salud y que detalle la forma en que se tramitan dichos procesos administrativos.</p>
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Al respecto, mediante Ord. 10DJ N° 404, de fecha 18 de junio de 2016, el órgano evacuó su respuesta, señalando en síntesis, lo siguiente:</p>
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a) Respecto a las competencias de la Superintendencia, informa que "la ley N° 20.529 señala en su artículo 49 lo siguiente: ‘Para el cumplimiento de sus funciones, la Superintendencia tendrá las siguientes atribuciones: a) Fiscalizar que los establecimientos educacionales y sus sostenedores reconocidos oficialmente cumplan con la normativa educacional. Debido a este mandato legal, la Resolución Exenta N° 290, establece en los códigos 22 y 23 como infracción a la normativa educacional el incumplimiento de obligaciones remuneracionales y/o previsionales con el personal del establecimiento educacional".</p>
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b) Asimismo, agrega que "el artículo 6° del DFL 2 de 1998 dispone: ‘Para que los establecimientos de enseñanza puedan impetrar el beneficio de la subvención, deberán cumplir con los siguientes requisitos: f) Que se encuentren al día en los pagos por conceptos de remuneraciones y de cotizaciones previsionales respecto de su personal’ (...) En el mismo sentido, el artículo 7° del Decreto N° 8.144 señala: ‘Para impetrar la subvención fiscal los establecimientos educacionales deberán cumplir con los siguientes requisitos: i) Que se encuentren al día en los pagos por concepto de remuneraciones y cotizaciones previsionales respecto de su personal’".</p>
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c) En relación con la forma en que tramitan los procesos administrativos, indica que "todos los procesos administrativos se tramitan de la misma manera, encontrándose el proceso regulado en la ley N° 20.529, en su párrafo 5° (...) El Director Regional competente, mediante resolución fundada, ordenará la instrucción de un procedimiento y designará un fiscal instructor encargado de su tramitación, de formular cargos, de investigar los hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y disponer toda otra diligencia que dé curso al procedimiento (...) Corresponderá al Director Regional, de acuerdo al mérito de los antecedentes y por resolución fundada, sobreseer o aplicar las sanciones establecidas en el artículo siguiente. En contra de la resolución del Director Regional que aplique cualquiera de las sanciones señaladas en el artículo 73, podrá reclamarse ante el Superintendente de Educación dentro del plazo de 15 días contados desde la notificación de la resolución que se impugna. Finalmente, los afectados que estimen que las resoluciones del Superintendente no se ajustan a la normativa educacional, podrán reclamar ante la Corte de Apelaciones correspondiente, dentro de un plazo de quince días (...) para que las deje sin efecto".</p>
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d) Por último, termina señalando que "para poder hacer entrega de lo requerido, se debe revisar 15.000 actas de fiscalización (...) luego, se procede a identificar los códigos requeridos (...) determinar sólo aquellos procesos administrativos iniciados en contra de las Corporaciones o DAEM a nivel nacional, y luego determinar la región de cada una de ellas (...) cada región revise manualmente cada proceso administrativo para poder informar el estado de cada uno de dichos procesos, pues una fiscalización que tenga como consecuencia un acta de fiscalización con observaciones no significa una sanción (...) Tal como ya hemos informado, al no contar con un sistema, es que se debe revisar manualmente cada uno de los procesos a nivel nacional y es allí donde se produce esta distracción indebida, principalmente en la División de Fiscalía".</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa entregada por parte de la Superintendencia de Educación, a la solicitud de información del reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a información detallada de los años 2014, 2015 y 2016 a la fecha, de las multas, sumarios iniciados y sanciones administrativas a los municipios o corporaciones municipales del país, al detectarse deudas previsionales o de salud. Al respecto, la Superintendencia informó, tanto en su respuesta al solicitante, como en sus descargos ante este Consejo, que la entrega de la información solicitada, generará una afectación al funcionamiento del órgano, por distraer indebidamente a los funcionarios, de sus labores habituales, en los términos dispuestos en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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2) Que, en tal sentido, el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente "tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales". Asimismo, el artículo 7, N°1, letra c) del Reglamento de dicha ley, establece que "se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".</p>
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3) Que, en virtud de lo expuesto, cabe determinar si, en la especie, concurren los hechos constitutivos de la referida causal, y teniendo en consideración que su atención podría implicar, para tales funcionarios, la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, al cumplimiento de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a esa persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás personas. En este sentido, acorde con lo dispuesto en el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, conforme a la cual los órganos de la Administración del Estado se encuentran sujetos al deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, debiendo observar, entre otros, los principios de eficiencia y eficacia.</p>
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4) Que, al respecto, cabe tener presente lo señalado por la Superintendencia, con ocasión de sus descargos, en cuanto a que la satisfacción del requerimiento de información objeto del presente amparo, le significaría revisar aproximadamente, 15.000 actas de fiscalización con observaciones entre los años 2014 y 2016, identificar los procesos administrativos que se iniciaron a causa del motivo requerido, identificar a qué región pertenece cada proceso, para así derivarlos y determinar si éstos se encuentran firmes y ejecutoriados. Para realizar lo anterior, según el órgano, necesitará un aproximado de 60 personas, correspondientes a las Divisiones de Fiscalización, Fiscalía y Administración General, dedicadas de manera exclusiva a compilar dicha información y extraer los datos requeridos, en algunos casos hasta 3 días, y en otros, hasta 2 semanas, afectando así el cumplimiento de las funciones del órgano.</p>
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5) Que, a mayor abundamiento, vale tener presente lo expuesto por el órgano en su respuesta a la medida para mejor resolver propuesta, en el sentido de que, dentro de sus funciones, la Superintendencia debe fiscalizar el cumplimiento de la normativa educacional, entre las que se menciona la obligación de los establecimientos de que se encuentren al día en los pagos por conceptos de remuneraciones y de cotizaciones previsionales, respecto de su personal, para recibir beneficios o subvenciones, por lo que la Superintendencia de Educación es plenamente competente para atender la solicitud de información que dio origen al presente amparo. Asimismo, la reclamada explicó el procedimiento de tramitación de los procesos administrativos, y señaló que "al no contar con un sistema, es que se debe revisar manualmente cada uno de los procesos a nivel nacional y es allí donde se produce esta distracción indebida, principalmente en la División de Fiscalía".</p>
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6) Que, para este Consejo la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado. En otra palabras, la configuración de la causal de distracción indebida supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran los esfuerzos asociados a la entrega de lo pedido, entre ellos, el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima concurren en la especie, y por tanto darían lugar a esfuerzos desproporcionados como los mencionados. Por ello la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, indicó que esta causal "deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". Luego, ese ha sido precisamente el estándar demostrado por el órgano reclamado.</p>
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7) Que, en virtud de lo señalado precedentemente, y no existiendo antecedentes que permitan desvirtuar lo expuesto por el órgano, este Consejo tendrá por acreditado que, en el presente amparo, concurre la causal de reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, generando distracción indebida en el funcionamiento regular del órgano, motivo por el cual, habiéndose otorgado respuesta oportuna a la solicitud de información, se rechazará el presente amparo.</p>
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8) Que, no obstante lo resuelto en el considerando anterior, y en base a la respuesta evacuada por el órgano, en orden a señalar que no cuenta con toda la información consultada en sustento informático o de manera automatizada, cabe hacer presente que una adecuada política de gestión documental y de manejo de archivos o de registros en sistemas informáticos, debiera tener, entre otras finalidades, la de garantizar y materializar el derecho de acceso de los ciudadanos a dicha información. Por ello, resulta relevante, tanto para este Consejo, como para el solicitante, conocer los sistemas de gestión documental y de gestión informática que implementó o ha implementado el órgano respecto de la documentación que contiene la información solicitada, con énfasis en el ciclo de vida de los documentos desde su creación hasta que se disponga su archivo o eliminación, según sea el caso, en virtud del cual se permita un control ciudadano más eficiente, facilitando el acceso a dicha información, por cuanto la falta de una política integral de automatización de los procesos de fiscalización, no debiese justificar la imposibilidad de entrega de la información requerida, lo que será recomendado en lo resolutivo de esta decisión.</p>
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9) Que, a mayor abundamiento, el artículo 48 de la ley N° 20.529, del año 2011, dispone que "El objeto de la Superintendencia será fiscalizar, de conformidad a la ley, que los sostenedores de establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado se ajusten a las leyes, reglamentos e instrucciones que dicte la Superintendencia, en adelante "la normativa educacional". Asimismo, fiscalizará la legalidad del uso de los recursos por los sostenedores de los establecimientos subvencionados y que reciban aporte estatal", de lo cual se concluye que la función principal del órgano reclamado viene dada por su rol de organismo fiscalizador, que, en virtud de lo señalado por la propia Superintendencia en respuesta a la medida para mejor resolver decretada por este Consejo, es plenamente competente respecto de la materia consultada, por lo que resulta inverosímil y anacrónico, para este Consejo, la circunstancia de que los procedimientos de fiscalización no se encuentren automatizados o recogidos en una base de datos única, integral y que permita un fácil acceso, incluso, para sus propios funcionarios, teniendo en consideración que se trata de una institución de reciente creación y que cumple un rol de evidente interés público, respecto de las políticas de gobierno en materia de educación y el uso de los recursos fiscales.</p>
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10) Que, finalmente, este Consejo representará al Sr. Superintendente de Educación en lo resolutivo de la presente decisión, no poseer un mecanismo de gestión documental en el cual se contenga la información solicitada de manera sistematizada, en virtud de lo cual le recomendará tomar las medidas tendientes a ajustar sus sistemas informáticos para los efectos de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, permitiendo de esa forma dar respuesta oportuna y expedita a las solicitudes de acceso que se le formulen y, en definitiva, garantizar adecuadamente dicho derecho en favor de los ciudadanos respecto de aquella información que obre en su poder, teniendo especialmente en cuenta las competencias y funciones encomendadas por la ley al órgano reclamado, en particular respecto de la información que debe mantener permanentemente a disposición de la comunidad escolar.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por don Jorge Condeza Neuber, en contra de la Superintendencia de Educación Escolar, por concurrir la causal de secreto o reserva del artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Representar al Sr. Superintendente de Educación Escolar no poseer un mecanismo de gestión documental en el cual se contenga la información solicitada de manera sistematizada, en virtud de lo cual, le recomendará tomar las medidas tendientes a ajustar sus sistemas informáticos para los efectos de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, permitiendo de esa forma dar respuesta oportuna y expedita a las solicitudes de acceso que se le formulen y, en definitiva, garantizar adecuadamente dicho derecho en favor de los ciudadanos respecto de aquella información que obre en su poder, teniendo especialmente en cuenta las competencias y funciones encomendadas por la ley al órgano reclamado, en particular respecto de la información que debe mantener permanentemente a disposición de la comunidad escolar.</p>
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III. Recomendar al Sr. Superintendente de Educación Escolar la entrega de información tanto respecto de los sistemas de gestión documental como de la gestión informática que implementó o ha implementado el órgano, respecto de la automatización de los procesos de fiscalización, en virtud del cual se permita un control ciudadano más eficiente, facilitando el acceso a dicha información.</p>
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IV. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Jorge Condeza Neuber y al Sr. Superintendente de Educación Escolar.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y sus Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. Se deja constancia que la Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, concurre al presente acuerdo, pero no firma esta decisión por haber participado en la sesión mediante el sistema de teleconferencia.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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