Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C2354-16

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Reclamante:	CLAUDIO MORALES BÓRQUEZ
Reclamado:	TESORERÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Resumen del caso: Se dedujeron dos amparos en contra de la Tesorería General de la República, fundados en la respuesta negativa a las solicitudes de información, por la causal de reserva del artículo 21 N°1 letra c),. El Consejo rechaza el amparo, por configurarse la causal de secreto alegada.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	11/17/2016
Consejeros:	-Vivianne Blanlot Soza -José Luis Santa María Zañartu -Marcelo Drago Aguirre
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C3047-16
Jurisprudencia a:	C121-21 C3047-16
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de acceso a la información >> Solicitud de acceso >> Que no invoca la LT
Descriptores analíticos:	Economía y Finanzas

DECISIÓN AMPAROS ROLES C2354-16 Y C3047-16. Entidad pública: Tesorería General de la República. Requirente: Claudio Alberto Morales Bórquez. Ingreso Consejo: 19.07.2016 y 07.09.2016. En sesión ordinaria N° 754 del Consejo Directivo, celebrada el 15 de noviembre de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de los amparos roles C2354-16 y C3047-16. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUDES DE ACCESO: Don Claudio Alberto Morales Bórquez, solicita a la Tesorería General de la República, lo siguiente: a) Con fecha 21 de junio de 2016, solicitud que da origen al amparo rol C2354-16: i. "copia de la circular normativa sobre metas de desempeño de los años 2015 y 2016". ii. "copia de pronunciamientos, circulares o respuestas entregadas por consultas a abogados del servicio o a tesoreros regionales o provinciales, que digan relación con la procedencia de la aplicación supletoria de la ley N° 19.880 al procedimiento de cobro de obligaciones tributarias en dinero de los artículos 168 y siguientes del Código Tributario. En caso de existir varios documentos que se refieran a este punto, solicito se me haga entrega solo de los 4 últimos, cualquiera sea su fecha, denominación o naturaleza". iii. "copia de pronunciamientos, circulares o respuestas entregadas a abogados del servicio o a tesoreros regionales o provinciales, que digan relación con la procedencia de la aplicación supletoria del Código de Procedimiento Civil al procedimiento de cobro de obligaciones tributarias en dinero de los artículos 168 y siguientes del código tributario. En caso de existir varios documentos que se refieran a este punto, solicito se me haga entrega solo de los 4 últimos, cualquiera sea su fecha, denominación o naturaleza". b) Con fecha 8 de agosto de 2016, solicitud que da origen al amparo rol C3047-16: "Copia de pronunciamientos efectuados durante los años 2015 y 2016 por la división jurídica de la Tesorería General de la República en respuesta a consultas efectuadas por abogados del servicio y tesoreros jueces sustanciadores que digan relación con procedencia y efectos de recursos en contra de resoluciones dictadas por el juez sustanciador/tesorero". 2) RESPUESTAS: La Tesorería General de la República, mediante ordinario N° 3.563 y N° 3.841, de fecha 14 de julio y 26 de agosto de 2016, responde las solicitudes de acceso señalando, en síntesis, lo siguiente: a) A la solicitud que da origen al amparo rol C2354-16: En lo que respecta al literal a) del requerimiento, se adjunta archivo con lo solicitado. Con respecto a la información indicada en los literales b) y c) de la solicitud, concurre la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. Lo anterior, debido a que de la sola lectura de los requerimientos de información se observa que la satisfacción de los mismos importa una elevada carga de trabajo para sus funcionarios, ya que para su entrega, se requiere una revisión previa de la totalidad de los pronunciamientos, con la finalidad de identificar los que fueron emitidos con motivo de las consultas efectuadas por abogados del servicio o tesoreros regionales o principales, para luego determinar aquellos que dicen relación con lo consultado. Al respecto, señalan que sólo entre los años 2015, y lo que va del 2016, su División Jurídica ha emitido aproximadamente 15.500 oficios y 1.100 minutas, actos administrativos a través de los cuales se emiten los pronunciamientos por los que se consulta. Por consiguiente, la satisfacción del requerimiento al menos en lo que a clasificación de la información se refiere, importa una elevada carga de trabajo para sus funcionarios, por cuanto debe analizarse cada uno de dichos pronunciamientos, para poder identificar y determinar aquellos que se relacionen con los temas consultados. De esta forma, y sin perjuicio de que la información requerida se encuentra en su poder, el análisis del carácter público o reservado de la misma requiere necesariamente una dedicación de tiempo considerable por parte de sus funcionarios, atendido su volumen y la carga de trabajo de éstos. b) A la solicitud que da origen al amparo rol C3047-16: Con respecto a la información solicitada, concurre la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. Lo anterior, debido a que la satisfacción del mismo importa una elevada carga de trabajo para sus funcionarios, toda vez que para su entrega se requiere una revisión previa de la totalidad de los pronunciamientos emanados de la División Jurídica, con la finalidad de identificar los que fueron emitidos con motivo de las consultas efectuadas por abogados del servicio o tesoreros jueces sustanciadores, para luego determinar aquellos que dicen relación con la materia planteada. Al respecto, señalan que sólo entre los años 2015, y lo que va del 2016, su División Jurídica ha emitido aproximadamente 15.800 oficios y 1.200 minutas, actos administrativos a través de los cuales se emiten los pronunciamientos por los que se consulta. Por consiguiente, la satisfacción del requerimiento al menos en lo que a clasificación de la información se refiere, importa una elevada carga de trabajo para sus funcionarios, por cuanto debe analizarse cada uno de dichos pronunciamientos, para poder identificar y determinar aquellos que se originaron por consultas de abogados o jueces sustanciadores, y que se relacionen con el tema en cuestión. De esta forma, y sin perjuicio de que la información requerida se encuentra en su poder, el análisis del carácter público o reservado de la misma requiere necesariamente una dedicación de tiempo considerable por parte de sus funcionarios, atendido su volumen y la carga de trabajo de éstos. 3) AMPAROS: Con fecha 20 de julio y 7 de septiembre de 2016, don Claudio Alberto Morales Bórquez deduce amparos roles C2354-16 y C3047-16, respectivamente, a su derecho de acceso en contra de la Tesorería General de la República, fundado en la respuesta negativa a su solicitud de información, por configurarse la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. Al respecto, precisa lo siguiente: a) Respecto del amparo rol C2354-16: Los documentos solicitados sólo pueden tener su fuente legal en la División Jurídica o en la de Cobranza y Quiebra, las que tienen la facultad y la potestad de emitir pronunciamientos, circulares o dar respuestas a los abogados del servicio en materias de normas jurídicas aplicables al procedimiento de cobro. Así el decreto con fuerza de ley N° 1/1994, que fija el texto refundido, coordinado, sistematizado y actualizado del Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías, señala en su artículo 9, letra d), N° 3 y 5, las funciones que le corresponden al Departamento Jurídico. Del mismo modo, en el mismo artículo, letra h), N° 5 las funciones del Departamento de Cobranza y Quiebras. En virtud de las normas citadas precedentemente, toda la información emanada de estos departamentos, es archivada y almacenada en un documento Excel, lo que permite mantener una jurisprudencia administrativa ordenada, organizada, coherente y uniforme. b) Respecto del amparo rol C3047-16: El órgano reclamado no señala cuántos pronunciamientos de los expresamente solicitados y delimitados existen, sólo ha manifestado que, en general, existe un elevado número de pronunciamientos, considera que no se puede aplicar la causal de reserva alegada por el hecho de que no cuenten con un sistema de registro que permita dar con los documentos pedidos. Lo que, a su juicio, no se condice con la realidad ya que a partir de la publicación de la Ley de Transparencia, la Tesorería General de la República entregó instrucciones a sus departamentos para el registro, almacenamiento y archivo de toda la documentación. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación estos amparos, confiriendo traslado al Sr. Tesorero General de la República, mediante oficio N° 7.602 y N° 9.321, de fecha 3 de agosto y 21 de septiembre de 2016, para que formule sus descargos y observaciones. El órgano reclamado, por medio de oficio N° 3.812 y 4.157, de fecha 19 de agosto y 6 de octubre de 2016, respectivamente, señala, en síntesis, lo siguiente: a) Aclaran que de conformidad con lo estipulado en la resolución N° 1007, de 2013, del Servicio de Tesorerías, que fija la Organización Interna de esa entidad, dentro de las funciones asignadas a la División Jurídica, se encuentra la de "asesorar a los abogados del Servicio a fin de coordinar, orientar y uniformar los criterios jurídicos (...)". En el mismo orden de cosas, el precitado acto administrativo en lo relativo a la División Cobranzas y Quiebras, añade que deberá proponer, elaborar y fijar los criterios jurídicos para la correcta tramitación de los juicios a que dé lugar la cobranza de impuestos y créditos fiscales morosos, coordinándose para estos efectos con la División Jurídica. b) Por su parte, de conformidad con la organización interna del Servicio de Tesorerías, precisada en su ley orgánica, esta se compondrá de una Tesorería General, cuya sede será la capital de la Republica; de Tesorerías Regionales en cada una de las regiones del país y por Tesorerías Provinciales, siendo éstas las encargadas de llevar a cabo las labores de cobranza, las que a su vez son encomendadas a los abogados que componen las Unidades Operativas de Cobro. Al respecto, hacen presente que, dentro de las funciones asignadas a los abogados de cobranza, se encuentra la de brindar apoyo al Tesorero Regional o Provincial. Por lo tanto, para dar respuesta a lo solicitado, en particular en el requerimiento que da origen al amparo rol C2354-16, se requiere que los antecedentes sean recopilados tanto de los abogados que integran las Tesorerías Regionales y Tesorerías Provinciales - los que superan a los 100 funcionarios-, así como de las Divisiones Jurídicas y Cobranza y Quiebras, dado que son los funcionarios y unidades que podrían dar respuesta a las consultas efectuadas por los abogados o Tesoreros. c) A lo señalado anteriormente, agregan que, a diferencia de lo sostenido por el reclamante, la documentación no se encuentra contenida en una base de datos única del Servicio de Tesorerías, por cuanto si bien la División Jurídica cuenta con un archivo Excel en que se contienen algunos de sus pronunciamientos más relevantes, dicha sistematización sólo contiene una parte de los actos administrativos emitidos, motivo por el cual se haría necesaria su revisión manual. d) De este modo, sostiene que no hace variar la aseveración formulada precedentemente, el hecho que se haya solicitado en el requerimiento que da origen al amparo C2354-16, los 4 últimos pronunciamientos, circulares o respuestas de cada uno de los puntos requeridos, ya que al no existir absoluta certeza respecto a la fecha ni a la cantidad de pronunciamientos que se refieren a la materia consultada, de igual forma sería necesario proceder con la revisión del contenido de gran parte de los actos administrativos emitidos. De esta forma, la recopilación de los pronunciamientos y respuestas entregadas a los abogados del Servicio y a los Tesoreros Regionales, la posterior identificación de los casos que se refieren a lo pedido, su revisión, el análisis del carácter público o reservado de la misma, la eventual aplicación del principio de divisibilidad de la información, y finalmente, la digitalización de dicha documentación para entregarla al reclamante, requiere necesariamente una dedicación de tiempo considerable por parte de sus funcionarios atendido el volumen y la carga de trabajo de éstos. Así, a modo de acreditar lo anterior, al considerar solamente los actos emanados desde la División Jurídica a contar del año 2013 a la fecha, resultaría necesario efectuar la revisión de a lo menos 40.000 oficios y más de 2.500 minutas, cantidad que no contiene las respuestas proporcionadas por correo electrónico ni las originadas en la División Cobranza y Quiebras, y las Tesorerías Regionales y Provinciales, las que en su conjunto alcanzan el número de 50 oficinas. Por lo que, si se considera un estimado de revisión de 300 documentos por hora - solo respecto a oficios y minutas- el tiempo dedicado por un funcionario a cargo de la recopilación y revisión de la información, sería aproximadamente de 156 horas, lapso que no considera el número de horas que utilizarían los abogados pertenecientes a las Tesorerías Regionales y Provinciales para dar respuesta a la solicitud. e) Por su parte, respecto a lo solicitado en el requerimiento que da origen al amparo C3047-16, para acceder a su entrega se requiere una revisión previa de la totalidad de los pronunciamientos emanados de la División Jurídica durante los años 2015 y 2016, con la finalidad de identificar los que fueron emitidos con motivo de las consultas efectuadas por abogados del servicio o tesoreros jueces sustanciadores, para luego determinar aquellos que dicen relación con la materia planteada. De esta forma, la recopilación de lo pedido, en definitiva, requiere la revisión de aproximadamente 15.800 oficios y 1.200 minutas, no considerando los informes jurídicos evacuados vía correo electrónico; estimando un tiempo aproximado de 57 horas, si se revisan 300 documentos por hora. f) Enseguida, sostienen que la información solicitada no se encuentra sistematizada o consolidada en la forma que señala el reclamante, de manera que dichos antecedentes se encontrarían en las distintas Tesorerías y Divisiones, por lo que, la búsqueda y posterior sistematización de la información tiene una entidad suficiente para entorpecer el normal o debido funcionamiento del organismo, en atención al tiempo excesivo que implicaría para los funcionarios dar respuesta al requerimiento. g) Asimismo, de la propia lectura del Procedimiento ISO de la División Jurídica acompañado por el recurrente, se desprende que el almacenamiento de los pronunciamientos es físico, sólo siendo digital la base de ingresos generales, que no contiene detalle de las materias consultadas; y la base de datos de las resoluciones de pensiones, cuestión que permite acreditar lo por ellos aseverado, en orden a que el registro de pronunciamientos de la División Jurídica es en papel y no por medios electrónicos. h) Finalmente, hacen presente que el reclamante ha efectuado 46 presentaciones por la Ley de Transparencia, desde enero de 2015 hasta la fecha, información que no considera los reclamos presentados ante este Consejo. Ello pone de manifiesto las inevitables complejidades que se suceden para satisfacer efectivamente, y dentro de los plazos impuestos, las múltiples solicitudes de información - que, indubitablemente, han sido de un volumen mayor en razón a los puntos incluidos en cada requerimiento-, presentadas de forma reiterada y en varias ocasiones de manera conjunta, o distanciadas por un breve período, lo que incluso podría llegar a configurar un ejercicio abusivo, por lo tanto, ilegítimo, de un derecho fundamental tan trascendente como es el derecho de acceso a la información pública. De la misma forma, podría comprometerse el debido cumplimiento de las funciones asignadas a una determinada unidad, considerando que estas no pueden ni deben destinar todas sus capacidades a dar respuesta a los requerimientos realizados por una sola persona en forma recurrente. 5) PRESENTACIÓN DEL RECLAMANTE: El reclamante, mediante correo electrónico de fecha 13 de septiembre de 2016, hace presente que, mediante respuesta a otra solicitud de información, el órgano reclamado, le entrega una tabla Excel y la normativa que los obliga a almacenar la documentación pedida. Y CONSIDERANDO: 1) Que, en virtud del principio de economía procedimental, contenido en el artículo 9° de la ley N° 19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, se exige a estos últimos responder con la máxima economía de medios y con eficacia, evitando trámites dilatorios, por lo tanto, atendiendo al hecho de que, respecto de las solicitudes que han motivado los amparos roles C2354-16 y C3047-16, existe identidad respecto del requirente y del órgano requerido, este Consejo, para facilitar su comprensión y resolución, ha resuelto acumular los citados amparos, resolviéndolos por medio de su revisión en conjunto. 2) Que estos amparos se fundan en la denegación de la información solicitada, circunscribiéndose el objeto del amparo rol C2354-16, a lo pedido en sus literales b) y c) del requerimiento. Al respecto, el órgano reclamado argumenta la configuración de la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. 3) Que, la causal de excepción alegada por la Tesorería General de la República, permite reservar aquella información referida a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. En tal sentido el artículo 7° numeral 1°, letra c), del Reglamento de la ley mencionada, establece que se distrae a los funcionarios de sus labores cuando la satisfacción de un requerimiento "requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales". 4) Que, este Consejo ha establecido que la causal alegada sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. En dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". 5) Que, en virtud de lo señalado precedentemente, la configuración de la causal alegada, supone una ponderación de hecho sobre los aspectos como el volumen, costo de oportunidad o la naturaleza y complejidad de lo requerido, entre otros. En este sentido, el órgano reclamado, da cuenta de las complejidades de acceder a la información pedida, debido a que para ello se requiere realizar una revisión previa de la totalidad de los pronunciamientos emitidos por su División Jurídica, con la finalidad de identificar aquellos que dicen relación con las consultas efectuadas por abogados del servicio, tesoreros regionales o principales y tesoreros jueces sustanciadores, para luego determinar los que dicen relación con las materias consultadas por el reclamante. Así, respecto, a lo solicitado en los literales b) y c) del amparo rol C2354-16, señalan que el universo de documentación a revisar asciende a aproximadamente 15.500 oficios y 1.100 minutas, por lo que, considerando un estimado de revisión de 300 documentos por hora - solo respecto a oficios y minutas- el tiempo dedicado por un funcionario a cargo de la recopilación y revisión de la información, sería aproximadamente de 156 horas, lapso que no considera el número de horas que utilizarían los abogados pertenecientes a las Tesorerías Regionales y Provinciales para dar respuesta a la solicitud. Por su parte, en lo relativo a lo requerido en el amparo rol C3047-16, demandaría la revisión de aproximadamente 15.800 oficios y 1.200 minutas, no considerando los informes jurídicos evacuados vía correo electrónico; estimando un tiempo aproximado de 57 horas. 6) Que, en virtud de lo expuesto precedentemente, se estima que acceder a lo solicitado en estos amparos, conlleva la distracción del cumplimiento habitual de las funciones, con el evidente perjuicio del normal quehacer institucional del órgano reclamado. En consecuencia, se rechazarán éstos, por configurarse la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo interpuesto por don Claudio Alberto Morales Bórquez en contra de la Tesorería General de la República, por configurarse la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, conforme los fundamentos señalados precedentemente. II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Claudio Alberto Morales Bórquez y al Sr. Tesorero General de la República. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y sus Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.