Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C2510-16

Reclamante:	NATALIA OCAMPO
Reclamado:	SUPERINTENDENCIA DE EDUCACIÓN
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Superintendencia de Educación Escolar, fundado en que no dio respuesta a una solicitud de información referente a "el envío de todas las resoluciones en las cuales se sancione a los establecimientos educacionales por conductas descritas como acoso escolar en la ley, es decir, relacionadas con el artículo 16 b del DFL N° 2 del Ministerio de Educación (...) no es relevante conocer los actores involucrados, sólo los hechos que dieron lugar al procedimiento y que se enmarquen en la conducta descrita en el artículo 16 b del DFL N° 2". El Consejo rechaza el amparo, por concurrir la causal de secreto del artículo 21 N°1 letra c de la Ley de transparencia.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	11/17/2016
Consejeros:	-Vivianne Blanlot Soza -Marcelo Drago Aguirre
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C1336-16
Jurisprudencia a:	C3193-17 C823-18 C3194-17 C3611-16
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de acceso a la información >> Derivación a otro órgano >> Otros
Descriptores analíticos:	Educación

DECISIÓN AMPARO ROL C2510-16 Entidad pública: Superintendencia de Educación Escolar. Requirente: Natalia Ocampo. Ingreso Consejo: 02.08.2016 En sesión ordinaria N° 753 del Consejo Directivo, celebrada el 11 de noviembre de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2510-16. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 4 de julio de 2016, doña Natalia Ocampo solicitó a la Superintendencia de Educación Escolar, en adelante e indistintamente, la Superintendencia o la SEE, la siguiente información: "solicito el envío de todas las resoluciones en las cuales se sancione a los establecimientos educacionales por conductas descritas como acoso escolar en la ley, es decir, relacionadas con el artículo 16 b del DFL N° 2 del Ministerio de Educación (...) no es relevante conocer los actores involucrados, sólo los hechos que dieron lugar al procedimiento y que se enmarquen en la conducta descrita en el artículo 16 b del DFL N° 2". 2) AUSENCIA DE RESPUESTA Y AMPARO: El 2 de agosto de 2016, doña Natalia Ocampo dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que no recibió respuesta a su solicitud de información. Asimismo, agrega que "me enviaron como respuesta el mismo documento Acuse Recibo pero sin nada más". 3) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo, y mediante Oficio N° 7.807, de 9 de agosto de 2016, confirió traslado al Sr. Superintendente de Educación, notificándole el reclamo y solicitándole que presentara sus descargos y observaciones. Mediante Oficio Ord. N° 1065, de 25 de agosto de 2016, el órgano presentó sus descargos y observaciones, señalando en síntesis, que "el día 1 de agosto del 2016, debido a un error se acompañó el documento denominado ‘Acuse de Recibo’ a la notificación del cierre de la solicitud, sin enviar la respuesta que correspondía, quedando ésta en el sistema. Al verificar dicha situación, inmediatamente se le envió a la solicitante el documento en que se le daba respuesta, es decir, la Resolución Exenta N° 1282 del 01 de agosto del 2016, que deniega entrega de información, por concurrir causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la ley N° 20.285, ésta fue enviada el día 10 de agosto del 2016, el cual corresponde al día en que se notificó el reclamo. Que, nuestra intención como Servicio, en ningún momento fue dejar sin respuesta a la solicitante, sino que esto sólo se debió a un error en la carga del documento en el sistema, el cual no fue advertido en un primer momento por la Unidad de Transparencia". Acto seguido, agrega que "la causal invocada para denegar el acceso a la información requerida se fundamenta en el artículo 21 N° 1, letra c), (...) la información corresponde a solicitudes de carácter genérico, lo que comprende un procesamiento de datos de un total de más de 30.000 actas de fiscalización, lo que provocaría distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones, dejándose de lado las funciones propias de esta Superintendencia, la cual es velar por el cumplimiento de la normativa educacional". Respecto a la afectación al funcionamiento del órgano, hace presente que "éste Servicio, para entregar dicha información debe identificar dos temas distintos: 1° Establecimientos educacionales con procesos administrativos iniciados en contra de establecimientos educacionales por infracción al artículo 16 b del D.F.L. N° 2 del Ministerio de Educación; 2° Existencia de sanciones administrativas que se encuentran firmes y ejecutoriadas". En tal sentido, indica que "para poder determinar los puntos N° 1 y 2 se debe procesar más de 30.000 (30 mil) actas de fiscalización con observaciones entre los años 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016, luego se debe identificar los procesos administrativos que se iniciaron a causa del sustento requerido, el cual no está identificado, debiendo éste Servicio realizar dicha tarea, para luego proceder a identificar a qué región pertenece cada proceso, para así derivarlos a cada región y determinar si éstos se encuentran firmes y ejecutoriados". Asimismo, fundamenta que "esta última información no se encuentra en ninguna base de datos, de manera que sólo se encuentra en el expediente material, por lo que cada fiscal a cargo del expediente tendría que revisarlo de forma manual, debiendo en muchos casos, desarchivar expedientes de las bodegas o archivos, incluyendo dificultades tales como que las bodegas donde se encuentran los procesos archivados no se encuentran físicamente en el mismo edificio de funcionamiento de la Oficina de la Dirección Regional, debiendo ocupar personal administrativo y vehículos fiscales para traslado de personal y de expedientes. De este modo, los fiscales dejarían de lado sus funciones habituales (...) de manera que se estaría distrayendo indebidamente a dichos funcionarios de sus labores habituales". Luego, justifica que "para realizar lo anteriormente expuesto, se debe identificar uno a uno los establecimientos involucrados, en dos sistemas distintos, primero en el sistema SIFE, el cual contiene información respecto de las fiscalizaciones con observaciones, para luego revisar en el sistema SIPA, el cual es un sistema de tramitación de procesos administrativos, información relativa al estado del proceso en primera instancia, y luego para confirmar si están firmes y ejecutoriados proceder a una búsqueda manual, región por región", configurándose la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. En relación con el volumen de la información, la forma en que se encuentra almacenada y el tiempo y número de funcionarios necesarios para atender la solicitud, informa que "existe un aproximado de 30.000 actas de fiscalización con observaciones entre los años 2012 y 2016 (...) Primera Instancia: la información se encuentra en los sistemas SIFE y SIPA, debiendo realizar la labor de procesamiento de datos un profesional de fiscalización. Segunda Instancia: desde el recurso de reclamación en adelante, no existe sistema que contenga dicha información, por lo que existe sólo en soporte material del expediente (papel)". Acto seguido, respecto del tiempo aproximado y número de funcionarios, indica que "Personal de Fiscalización (1 persona): 1 día de dedicación exclusiva en extraer la información desde SIPA o SIFE; Encargados Jurídicos (15 personas): 2 días de dedicación exclusiva en coordinar y determinar el fiscal a cargo del proceso; Personal de Administración (15 personas): 2 días de dedicación exclusiva en traslado de expedientes administrativos; Fiscales (30 personas): 1 semana de dedicación exclusiva en revisar cada carpeta para determinar estado del proceso y sanción en el caso de estar firme y ejecutoriada; Unidad de Transparencia (2 personas): 2 días de dedicación exclusiva para coordinación, recopilación y revisión de datos". Finalmente, concluye el órgano que "de tal manera, existiría un aproximado de 60 personas, correspondientes a las Divisiones de Fiscalización, Fiscalía y Administración General, dedicadas de manera exclusiva a compilar dicha información y extraer los datos requeridos (...) afectando así el cumplimiento de las funciones del órgano". Y CONSIDERANDO: 1) Que, el artículo 14 de la Ley de Transparencia dispone que la autoridad o jefatura del organismo requerido deberá pronunciarse sobre la solicitud, sea entregando la información solicitada o negándose a ello, en un plazo máximo de veinte días hábiles, contados desde la recepción de la misma. No obstante ello, en el presente caso, la solicitud en análisis no fue respondida dentro del plazo legal indicado. En razón de lo anterior, este Consejo representará al Sr. Superintendente de Educación, en lo resolutivo de la presente decisión, la infracción tanto a la precitada disposición, como al principio de oportunidad consagrado en el artículo 11, letra h), del cuerpo legal citado. 2) Que, el presente amparo se funda en la falta de respuesta por parte de la Superintendencia de Educación, a la solicitud de información del reclamante. En efecto, dicho requerimiento se refiere a todas las resoluciones en las cuales se sancionó a los establecimientos educacionales por conductas descritas como acoso escolar, relacionadas con el artículo 16 b del decreto con fuerza de ley N°2, del Ministerio de Educación. Al respecto, la Superintendencia informó en sus descargos ante este Consejo, que la entrega de la información solicitada, generará una afectación al funcionamiento del órgano por distraer indebidamente a los funcionarios de sus labores habituales, en los términos dispuestos en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. 3) Que, en tal sentido, el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente "tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales". Asimismo, el artículo 7, N° 1, letra c) del Reglamento de dicha ley, establece que "se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales". 4) Que, en virtud de lo expuesto, y según lo razonado por este Consejo en la decisión del amparo rol C1336-16, cabe determinar si, en la especie, concurren los hechos constitutivos de la referida causal, y teniendo en consideración que su atención podría implicar, para tales funcionarios, la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, al cumplimiento de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a esa persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás personas. En este sentido, acorde con lo dispuesto en el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dichos órganos se encuentran sujetos al deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, debiendo observar, entre otros, los principios de eficiencia y eficacia. 5) Que, al respecto, cabe tener presente lo señalado por la Superintendencia, con ocasión de sus descargos, en cuanto a que la satisfacción del requerimiento de información objeto del presente amparo, le significaría revisar aproximadamente, 30.000 actas de fiscalización con observaciones entre los años 2012 y 2016, identificar los procesos administrativos que se iniciaron a causa del motivo requerido, identificar a qué región pertenece cada proceso, para así derivarlos y determinar si éstos se encuentran firmes y ejecutoriados. Para realizar lo anterior, según el órgano, necesitará un aproximado de 60 personas, correspondientes a las Divisiones de Fiscalización, Fiscalía y Administración General, dedicadas de manera exclusiva a compilar dicha información y extraer los datos requeridos, en algunos casos hasta 3 días, y en otros, hasta 1 semana, afectando así el cumplimiento de las funciones del órgano. 6) Que, a mayor abundamiento, vale tener presente lo expuesto por el órgano en su respuesta a la medida para mejor resolver, en el amparo rol C1336-16, en el sentido de que, dentro de sus funciones, la Superintendencia debe fiscalizar el cumplimiento de la normativa educacional, por lo que la SEE es plenamente competente para atender la solicitud de información que dio origen al presente amparo. Asimismo, la reclamada explicó el procedimiento de tramitación de los procesos administrativos, y señaló que "al no contar con un sistema, es que se debe revisar manualmente cada uno de los procesos a nivel nacional y es allí donde se produce esta distracción indebida, principalmente en la División de Fiscalía". 7) Que, para este Consejo la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado. En otra palabras, la configuración de la causal de distracción indebida supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran los esfuerzos asociados a la entrega de lo pedido, entre ellos, el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima concurren en la especie, y por tanto darían lugar a esfuerzos desproporcionados como los mencionados. Por ello la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, indicó que esta causal "deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". Luego, ese ha sido precisamente el estándar demostrado por el órgano reclamado, motivo por el cual este Consejo rechazará el presente amparo. 8) Que, no obstante lo resuelto en el considerando anterior, y en base a la respuesta evacuada por el órgano, en orden a señalar que no cuenta con toda la información consultada en sustento informático o de manera automatizada, cabe hacer presente que una adecuada política de gestión documental y de manejo de archivos o de registros en sistemas informáticos, debiera tener, entre otras finalidades, la de garantizar y materializar el derecho de acceso de los ciudadanos a dicha información. Al respecto, y a partir de lo recomendado por este Consejo en la mencionada decisión del amparo rol C1336-16, la falta de una adecuada política integral de automatización de los procesos de fiscalización, en virtud del cual se permita un control ciudadano más eficiente, facilitando el acceso a dicha información, no debiese justificar, nuevamente, la imposibilidad de entrega de la información requerida, basado en el deficiente manejo de su propia documentación, por lo que se reiterará la recomendación en cuanto a adoptar una política de gestión documental que facilite el acceso a la información pública por parte de los ciudadanos. 9) Que, a mayor abundamiento, el artículo 48 de la ley N° 20.529, del año 2011, dispone que "El objeto de la Superintendencia será fiscalizar, de conformidad a la ley, que los sostenedores de establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado se ajusten a las leyes, reglamentos e instrucciones que dicte la Superintendencia, en adelante "la normativa educacional". Asimismo, fiscalizará la legalidad del uso de los recursos por los sostenedores de los establecimientos subvencionados y que reciban aporte estatal", de lo cual se concluye que la función principal del órgano reclamado viene dada por su rol de organismo fiscalizador, siendo plenamente competente respecto de la materia consultada, por lo que resulta inverosímil y anacrónico, para este Consejo, la circunstancia de que los procedimientos de fiscalización no se encuentren automatizados o recogidos en una base de datos única, integral y que permita un fácil acceso, incluso, para sus propios funcionarios, teniendo en consideración que se trata de una institución de reciente creación y que cumple un rol de evidente interés público, respecto de las políticas de gobierno en materia de educación y el uso de los recursos fiscales. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo en contra de la Superintendencia de Educación Escolar, por concurrir la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Representar al Sr. Superintendente de Educación Escolar, la infracción al artículo 14 de la Ley de Transparencia, así como al principio de oportunidad previsto en el artículo 11, letra h), del mismo cuerpo legal, al no haber respondido la solicitud de información dentro del plazo legal. Lo anterior, con la finalidad de que se adopten las medidas necesarias para que, en lo sucesivo, no se reiteren tales infracciones. III. Reiterar la recomendación al Sr. Superintendente de Educación Escolar respecto a adoptar un adecuado sistema de gestión documental para el tratamiento de la información, como la solicitada en el presente amparo, dando especial énfasis al ciclo de vida de los documentos que la contengan, desde su creación hasta que se disponga su archivo, digitalización, remisión o eliminación, según sea el caso, facilitando el acceso a dicha información por parte de los ciudadanos. IV. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Natalia Ocampo y al Sr. Superintendente de Educación Escolar. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. El Presidente don José Luis Santa María Zañartu no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.