Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C2904-16

Reclamante:	JORGE HERNANDEZ GONZALEZ
Reclamado:	CARABINEROS DE CHILE
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Mutualidad de Carabineros, fundado en la ausencia de respuesta a una solicitud de información referente a: a) Relación nominal del personal de Carabineros en servicio activo que conforma la Directiva del Consejo de Administración de la Mutualidad de Carabineros, así como de los Directores designados en las diferentes áreas; b) Rentas o asignaciones que éstos perciben, y si las mismas dan origen a declaración de renta anual ante el SII; c) Cantidad de sesiones a las cuales el personal indicado anteriormente asiste en forma mensual, como también la duración aproximada de las mismas; d) Contratos existentes entre la Mutualidad de Carabineros y Carabineros de Chile, ya sea por arriendos de inmuebles, construcciones de los mismos, etc., que a la fecha se encuentren vigentes y en los cuales se distraigan recursos fiscales; y, e) Copia autorizada del acta de la última Asamblea General de Socios. El Consejo rechaza el amparo, por no aplicarse la Ley de transparencia respecto a este órgano. HAY VOTO DISIDENTE.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	12/27/2016
Consejeros:	-José Luis Santa María Zañartu -Marcelo Drago Aguirre
Legislación aplicada:	Constitución Política de la República
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C552-13 C469-11
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Descriptores jurídicos:
Descriptores analíticos:	Orden y Seguridad Interior

DECISIÓN AMPARO ROL C2904-16 Entidad pública: Mutualidad de Carabineros Requirente: Jorge Hernández González Ingreso Consejo: 29.08.2016 En sesión ordinaria N° 763 del Consejo Directivo, celebrada el 22 de diciembre de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2904-16. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 26 de julio de 2016, don Jorge Hernández González solicitó a la Mutualidad de Carabineros la siguiente información: a) Relación nominal del personal de Carabineros en servicio activo que conforma la Directiva del Consejo de Administración de la Mutualidad de Carabineros, así como de los Directores designados en las diferentes áreas; b) Rentas o asignaciones que éstos perciben, y si las mismas dan origen a declaración de renta anual ante el SII; c) Cantidad de sesiones a las cuales el personal indicado anteriormente asiste en forma mensual, como también la duración aproximada de las mismas; d) Contratos existentes entre la Mutualidad de Carabineros y Carabineros de Chile, ya sea por arriendos de inmuebles, construcciones de los mismos, etc., que a la fecha se encuentren vigentes y en los cuales se distraigan recursos fiscales; y, e) Copia autorizada del acta de la última Asamblea General de Socios. 2) AUSENCIA DE RESPUESTA Y AMPARO: El 29 de agosto de 2016, don Jorge Hernández González dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la ausencia de respuesta. 3) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación este amparo y, mediante oficio N° 8891, de 07 de Septiembre de 2016, confirió traslado a los Sres. Mutualidad de Carabineros, solicitándole que al formular sus descargos (1°) remita copia de los estatutos de constitución de la Mutualidad de Carabineros; y, (2°) se refiera a la naturaleza jurídica de la Mutualidad de Carabineros, señalando específicamente si, a su juicio, le son aplicables a ésta las normas de la Ley de Transparencia. Mediante carta Mc 35693, de 12 de septiembre de 2016, la Mutualidad de Carabineros presentó sus descargos señalando, en síntesis que: La Mutualidad de Carabineros, es una corporación de derecho privado, que se rige por sus estatutos, aprobados por D.S. (J) N° 416, de 26 de marzo de 1981, y cuya personalidad jurídica se encuentra vigente, de acuerdo al certificado que se acompaña a esta presentación. En consideración a lo anterior y por tratarse de una corporación de derecho privado, claramente no le son aplicables las normas de la ley N° 20.285, en virtud de las cuales ese Consejo sólo puede solicitar antecedentes a los órganos de la Administración del Estado y demás entidades señaladas en su artículo segundo. En consecuencia, por tratarse de una corporación de seguros de derecho privado, se estima que no forma parte integrante de los órganos de la Administración del Estado; que se rige por sus estatutos y en los aspectos técnicos, está sujeta a la fiscalización de la Superintendencia de Valores y Seguros. Finalmente, hace presente que la petición que hizo llegar el reclamante y que motiva el reclamo ante ese Consejo de Transparencia, fue conocida por el Consejo de Administración de Mutualidad de Carabineros en su Sesión Ordinaria del día 30 de agosto recién pasado y le fue respondida con fecha 05 de septiembre de 2016. -Se adjunta certificado de vigencia de persona jurídica sin fines de lucro, del Servicio de Registro Civil e Identificación, de 08 de septiembre de 2016. 4) GESTION OFICIOSA: Por correo electrónico de fecha 15 de septiembre de 2016, se reiteró a la Mutualidad de Carabineros, remitir copia de los estatutos de dicha corporación, otorgándose un plazo de 3 días hábiles para responder. Mediante carta de 20 de septiembre de 2016, se reitera lo manifestado en los descargos, en el sentido que esta corporación de derecho privado no forma parte de los órganos de la Administración del Estado y en consecuencia, no se le aplican las normas de la ley N°20.285, por lo que se estima que el certificado de vigencia de personalidad jurídica otorgado por el Servicio de Registro Civil es documento suficiente para acreditar la condición de persona jurídica de derecho privado vigente, que no forma parte de la Administración del Estado, ni figura dentro de aquellas entidades señaladas en el artículo segundo de la ley N° 20.285. Por tanto, se estima que la respuesta dada al requerimiento de información, más los argumentos dados para sostener que ese Consejo de Transparencia no tiene competencia para requerir información al amparo de la normativa del artículo 25 de la Ley de Transparencia, es un antecedente suficiente para resolver sobre el reclamo presentado por el asegurado Jorge Hernández, no siendo necesario que se haga llegar a ese Consejo copia de los estatutos de esta corporación de derecho privado, por no existir disposición vinculante alguna que los obligue a entregar dicho antecedente a ese Consejo. 5) NUEVOS ANTECEDENTES: Con fecha 15 de septiembre de 2016, el reclamante efectuó una presentación en esta sede, en la cual informa que con fecha 09 de Septiembre 2016, recibió una respuesta de la Mutualidad de Carabineros, denegando la información requerida, cuya copia adjunta, la cual, a su juicio, efectúa una interpretación parcial de la ley N° 20.285; ya que, si bien es cierto esa Corporación es de derecho privado, lo pedido es información que afecta a empleados públicos en actual actividad y que conforman su directorio. Y CONSIDERANDO: 1) Que, previo a abordar el fondo del asunto, cabe analizar si la Ley de Transparencia resulta aplicable a la Mutualidad de Carabineros, hecho que ha sido controvertido en el tramitación del presente amparo. 2) Que, en relación con la materia, cabe tener presente lo dispuesto en el artículo 1°, del decreto ley N° 1092, de 1975, del Ministerio de Hacienda, que "dispone obligatoriedad del seguro de vida para el personal de las Fuerzas Armadas y Carabineros", el cual previene que la obligación de mantener el seguro de vida establecido en el decreto ley N° 807, de 1925, comprenderá a todos los personales de las Fuerzas Armadas y Carabineros de Chile, sean de planta, a contrata, en conscripción, en comisión de servicios o que trabajen a cualquier título para las referidas instituciones. Agrega, que estos seguros deberán contratarse en las respectivas mutualidades institucionales, cuando las haya o, en su defecto, en otra corporación mutualista o entidad autorizada para asegurar, "por un monto individual no inferior a doce veces la remuneración mensual imponible respectiva, o por las cantidades bases que los mandos superiores de cada rama de las Fuerzas Armadas y Carabineros convengan con sus correspondientes aseguradores". Dicho precepto termina prescribiendo que los personales en situación de retiro, pensionado y montepiado, podrán mantener asimismo seguros de vida vigentes en sus respectivas Mutualidades. Cabe señalar que actualmente las instituciones que realizan el aseguramiento de los miembros de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, son la Mutual de Seguros de Chile, denominada Mutual de la Armada y Ejército; la Mutualidad del Ejército y la Aviación y la Mutualidad de Carabineros de Chile. 3) Que, en lo que interesa, la Mutualidad de Carabineros "(...) inició sus actividades en octubre de 1916, como una pequeña sociedad de socorros mutuos al servicio del Cuerpo de Carabineros, cuyo objetivo era otorgar beneficios ante la ausencia de normas previsionales que protegieran a los integrantes de dicha institución. Con la ley N° 807, de 23 de diciembre de 1925, se establece el seguro de vida para el personal del Ejército, Carabineros y Policía, determinando sus niveles de cobertura a un mínimo de 12 veces el sueldo imponible. A partir del año 1975 la Mutualidad fue autorizada para operar en el ramo de seguros generales, en las mismas condiciones que las demás entidades aseguradoras del país, dando cobertura a los bienes físicos del personal de Carabineros e Investigaciones de Chile" ("Informe de Clasificación", Mutualidad de Carabineros, Octubre 2009, página 2, www.feller-rate.cl/general2/seguros/mutualcarabsg0910.pdf, [visitada el 20/12/2016]). 4) Que, la Mutualidad de Carabineros es una corporación de derecho privado regida por el Título XXXIII, del libro I, del Código Civil, cuyos estatutos fueron aprobados por decreto N° 283, de fecha 21 de marzo de 1918, del Ministerio de Justicia. Esta entidad se rige por sus estatutos y en los aspectos técnicos, está sujeta a la fiscalización de la Superintendencia de Valores y Seguros. "(...) La dirección está a cargo de un Consejo de Administración, presidido por el General Director de Carabineros y compuesto por ocho directores, representantes de Carabineros de Chile, de la Policía de Investigaciones de Chile y personal en retiro. Los integrantes de este Consejo tienen una duración de tres años. Ante el Consejo de Administración reporta la Gerencia. La administración está constituida por la Subgerencia Técnica, y los Departamentos de Seguros, Contabilidad y Finanzas, Préstamos y Planificación y Desarrollo Inmobiliario." ("Informe de Clasificación", Mutualidad de Carabineros, Octubre 2009, página 4, www.feller-rate.cl/general2/seguros/mutualcarabsg0910.pdf,- [visitada el 20/12/2016]). 5) Que, en cuanto a su personal, la Contraloría General de la República en dictamen N° 5991, del año 2001, señaló que no le compete "pronunciarse sobre aspectos laborales de los trabajadores de la Mutualidad de Carabineros, pues dichas materias se encuentran sometidas a la fiscalización de la dirección del trabajo y de los tribunales respectivos. ello, porque la Mutualidad de Carabineros es una corporación de derecho privado (...), además, el Consejo de Administración es el órgano interno que cuenta con atribuciones para autorizar la contratación de los trabajadores de la entidad....(....), las relaciones laborales de la mutualidad con sus trabajadores se rigen por las normas generales, sin que exista en ellos referencia a ninguna ley especial que regule esta materia, por lo que en estos aspectos, a ese personal les es plenamente aplicable la legislación común.". 6) Que, dicho lo anterior, si bien la Mutualidad de Carabineros es una entidad cuya naturaleza es de derecho privado, ésta sola razón no sería óbice para sustraerla de la aplicación de las normas y principios de derecho público, entre las cuales se encuentra el principio de publicidad establecido en el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política y desarrollado en la ley N° 20.285, Ley sobre Acceso a la Información Pública. 7) Que, sobre el particular, este Consejo ha afirmado que la utilización de formas organizativas privadas al ámbito estatal, como las corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro, persigue una actuación más eficiente de la Administración en beneficio de los ciudadanos pero que, en tanto estas entidades tengan un carácter evidentemente instrumental respecto de la Administración Pública, deben considerarse parte de ésta, resultándoles aplicable las disposiciones de la Ley de Transparencia como parte del estatuto mínimo de las organizaciones que integran la Administración del Estado. 8) Que, para determinar lo anterior, es preciso que el Estado tenga una participación y posición dominante en dichas entidades y que realicen funciones administrativas, pues en estos casos la naturaleza pública debe predominar por sobre la forma privada. Tal participación y/o posición dominante de la Administración Pública sobre una entidad de derecho privado, con la consecuente relación de instrumentalidad, viene dada por tres elementos básicos, a saber: a) La concurrencia mayoritaria o exclusiva de órganos públicos en su creación (decisión pública de creación); b) La integración de sus órganos de decisión, administración y control por autoridades o funcionarios públicos o personas nombradas por éstos (integración o conformación públicas de los órganos de decisión, administración y control); y c) La realización de funciones administrativas (función pública administrativa). 9) Que siendo la Mutualidad de Carabineros una persona jurídica de derecho privado, de acuerdo a lo señalado, corresponde analizar si a su respecto concurre cada uno de los tres requisitos señalados en el considerando precedente, y si, de esta forma, le resulta aplicable o no las disposiciones de la Ley de Transparencia. 10) Que, en cuanto a la concurrencia mayoritaria o exclusiva de órganos públicos en su creación (decisión pública de creación): La actual Mutualidad de Carabineros, obtuvo su personalidad jurídica mediante decreto N°283, de fecha 21 de marzo de 1918, del Ministerio de Justicia, y se encuentra regida por sus propios estatutos e integrada por sus asegurados, esto es, personal de Carabineros y Policía de Investigaciones, de manera que no concurren órganos públicos en su creación. 11) Que, en cuanto a la integración de sus órganos de decisión, administración y control por autoridades o funcionarios públicos o personas nombradas por éstos (integración o conformación públicas de los órganos de decisión, administración y control): De acuerdo a lo indicado, la mutual se encuentra dirigida por un órgano interno, denominado Consejo de Administración, presidido por el General Director de Carabineros y compuesto por ocho directores, representantes de Carabineros de Chile, de la Policía de Investigaciones de Chile y personal en retiro, cuya administración está regida por sus propios estatutos. Por tanto, si bien la mutual se encuentra presidida por el General Director de Carabineros, los integrantes de su órgano directivo son representantes de sus propios asegurados. 12) Que, por último, en cuanto a la realización de funciones administrativas (función pública administrativa): tal como se señaló, si bien los funcionarios de Carabineros y Policía de Investigaciones se encuentran obligados a contratar un seguro de vida, el propósito de la Mutualidad, es asegurar la vida de dichos funcionarios, en tanto organismo auxiliar de previsión social, según se señala en el inciso 2°, del artículo 1° del citado decreto ley N° 1092, y complementariamente, proporcionar a estos miembros y a sus grupos familiares beneficios de protección y ayuda solidaria, tanto en caso de fallecimiento, como otras contingencias, que puedan sufrir en sus hogares y bienes. Por tanto, a juicio de este Consejo, su tarea no puede ser considerada como una función que debe realizar la Administración, pues su finalidad no tiene un carácter evidentemente instrumental respecto de la Administración Pública, en tanto, su propósito es beneficiar a sus propios asegurados. 13) Que, todo lo anterior pone de manifiesto que la Ley de Transparencia no debe aplicarse a la Mutualidad de Carabineros. 14) Que, sin perjuicio de lo anterior, advirtiéndose que en la solicitud que se lee en la letra d) del literal 1° de lo expositivo, participa un órgano de la Administración del Estado en la solicitud de acceso, en virtud del principio de facilitación consagrado en el artículo 11, letra f) de la Ley de Transparencia y en concordancia con el artículo 13 de la misma ley, excepcionalmente este Consejo derivará directamente a Carabineros de Chile el requerimiento de información en esta parte, para que dicho órgano se pronuncie sobre ella. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA MAYORIA DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por don Jorge Hernández González, en contra de la Mutualidad de Carabineros, por no aplicarse la Ley de Transparencia respecto de este órgano, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, derivar la solicitud de acceso señalada en el número 1) de lo expositivo, en lo que dice relación con la letra d), a Carabineros de Chile, a fin de que dicho órgano se pronuncie sobre lo requerido y haga entrega al recurrente de toda aquella información que obre en su poder, en los términos que exige la ley o, en su defecto, informe expresamente al solicitante, de ser el caso, que aquella información es inexistente. III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Jorge Hernández González y a los Sres. de la Mutualidad de Carabineros. VOTO DISIDENTE La presente decisión es acordada con el voto en contra del Consejero don Marcelo Drago Aguirre, en base a las siguientes consideraciones: 1) Que, si bien la Mutualidad de Carabineros es una entidad cuya naturaleza es de derecho privado, ésta sola razón, en principio, no la sustrae de la aplicación de las normas y principios de derecho público, entre las cuales se encuentra el principio de publicidad establecido en el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política y desarrollado en la ley N° 20.285, Ley sobre Acceso a la Información Pública. 2) Que, al efecto, se debe precisar, que la contratación de un seguro de vida por parte del personal de las Fuerzas Armadas y Carabineros, "en una mutualidad institucional cuando la haya o en una corporación mutualista o entidad autorizada para asegurar", se sigue de la obligación prescrita en el artículo 1°, del decreto ley N° 1092, de 1975, del Ministerio de Hacienda, el cual dispone "obligatoriedad del seguro de vida para el personal de las Fuerzas Armadas y Carabineros". 3) Que, este sentido, a juicio de este Consejero, la Mutualidad de Carabineros, es una entidad institucional, en tanto se encuentra integrada por funcionarios públicos, dirigida por un Consejo de Administración, presidido por el General Director de Carabineros y compuesto por ocho directores, representantes de Carabineros de Chile, de la Policía de Investigaciones de Chile y personal en retiro, cuyo patrimonio está constituido por recursos provenientes de los propios funcionarios en razón de un mandato legal, y cuyo objetivo es otorgar beneficios a dichos servidores públicos. 4) Que, en este orden de ideas, si bien esta Mutualidad no persigue una finalidad eminentemente pública, lo cierto es que, atendido su carácter institucional, en cuanto a que su estructura constitutiva, orgánica y patrimonial se relaciona directamente con funcionarios públicos, como son aquellos pertenecientes a Carabineros de Chile y a la Policía de Investigaciones, a juicio de este Consejero, resultan exigibles en el cumplimiento de sus labores los más altos estándares de transparencia, tanto de cara a sus asegurados como a la ciudadanía. 5) Que, atendido lo señalado, en la especie, se debe aplicar el criterio sostenido por esta Consejo a las corporaciones y fundaciones, con las que la reclamada en la especie comparte su naturaleza de entidad de derecho privado, en las decisiones de los amparos roles A211-09, A242-09,C469-11, C1529-1, C552-13, entre otros, en las cuales este Consejo ha afirmado que la utilización de formas organizativas privadas al ámbito estatal, como las corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro, persigue una actuación más eficiente de la Administración en beneficio de los ciudadanos pero que, en tanto estas entidades tengan un carácter instrumental respecto de la Administración Pública, o sus organismos tengan una participación y posición dominante en ellas y realicen funciones administrativas, deben considerarse parte de ésta, resultándoles aplicable las disposiciones de la Ley de Transparencia como parte del estatuto mínimo de las organizaciones que integran la Administración del Estado. 6) Que, en consecuencia, este disidente estima pertinente desestimar la alegación de la reclamada en cuanto a que la Ley de Transparencia no se aplica a la Mutualidad de Carabineros, debiendo este Consejo por tanto, pronunciarse derechamente sobre el fondo del asunto. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.