Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C3024-16

Reclamante:	LUIS GARCÍA-HUIDOBRO ANDREWS
Reclamado:	CORPORACIÓN NACIONAL DE DESARROLLO INDÍGENA
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente a los predios que se indican con el detalle señalado. El Consejo rechaza el amparo, por configurarse la causal de reserva del artículo 21 N° 1 letra b.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	12/28/2016
Consejeros:	-José Luis Santa María Zañartu -Marcelo Drago Aguirre
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C1393-12 C1653-12
Jurisprudencia a:	C4585-21 C8585-21 C1903-18 C3172-18 C4071-18
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Actos/resoluciones >> Antecedentes >> Otros
Descriptores analíticos:	Grupos de interés especial

DECISIÓN AMPARO ROL C3024-16 Entidad pública: Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) Requirente: Luis García-Huidobro Andrews Ingreso Consejo: 05.09.2016 En sesión ordinaria N° 763 del Consejo Directivo, celebrada el 22 de diciembre de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C3024-16. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 9 de julio de 2016, don Luis García-Huidobro Andrews solicitó a la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) la siguiente información: I. "Respecto a los predios comprados entre el 1 de enero de 2014 y agosto de 2016: a) Número de hectáreas de cada predio. b) Precio pagado por CONADI por cada predio. c) Nombre del vendedor de cada predio. d) Comuna en que se encuentra cada predio. II. Respecto a los 31 predios que, no habiendo sido comprados aún, han sido mensurados hasta la fecha de respuesta a esta solicitud (agosto de 2016): a) Nombre de cada uno de los predios mensurados. b) Comuna en que está ubicado cada uno; c) Dueño de cada uno de los predios mensurados; d) Número de hectáreas de cada predio; y, e) Comunidad indígena solicitante de cada predio. III. Respecto a los 31 predios ya tasados y que no han sido comprados, hasta la fecha de respuesta a esta solicitud: a) Nombre de cada uno de los predios tasados. b) Número de hectáreas de cada predio. c) Comuna en la que se encuentra ubicado cada predio. d) Dueño de cada predio. e) Comunidad indígena solicitante de cada predio. f) Precio en el que ha sido tasado cada predio. IV. Copia de las cartas de CONADI a las forestales Mininco, Arauco y Volterra de los predios solicitados por comunidades indígenas y que aún no han sido comprados a estas forestales. V. Copia de las respuestas enviadas por las forestales Mininco, Arauco y Volterra, así como antecedentes legales que hayan adjuntado". 2) RESPUESTA: Mediante carta N° 650, de 23 de agosto de 2016, el órgano accedió parcialmente al requerimiento de información, en los siguientes términos: a) Respecto al numeral I., adjunta listado de predios comprados entre el 1° de enero de 2014 y agosto de 2016 por CONADI, para comunidades y/o personas indígenas, número de hectáreas de cada predio y precio pagado por CONADI por cada predio. b) En cuanto al nombre del vendendor del predio, no es posible entregar dicha información, al tratarse de un dato personal, haciendo presente que según lo prescrito en el artículo 9° de la ley N° 19.628, no puede acceder a entregar dicha información. c) En relación a los numerales II y III de la solicitud, indica que dicha información constituye un antecedente previo a la adopción de la resolución que aprueba el financiamiento de la eventual compra, de tal modo que son procesos que se encuentran en estudio, los que aún no han sido aprobados por resolución, por lo que se configura en la especie causal de reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia. d) Finalmente, respecto a lo solicitado en los numeral IV y V, CONADI deniega su entrega por la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la ley N° 20.285, por las mismas alegaciones anotadas en el literal anterior. 3) AMPARO: El 5 de septiembre de 2016, don Luis García-Huidobro Andrews dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud de información. Particularmente, el reclamante circunscribió su amparo a la denegación de entrega de la información requerida en los números II y III de la solicitud. 4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director Nacional de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, mediante Oficio N° 9.165, de 14 de septiembre de 2016. Mediante Oficio N° 728, de 04 de octubre de 2016, CONADI presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que: a) Sobre la información solicitada referida a los "predios mensurados, dueños de los predios mensurados, predios tasados, dueño de cada predio, y precio en que ha sido tasado el predio", hace presente que las solicitudes de tierras se realizan en el marco del artículo 20 letras a) y b) de la ley N° 19.253 y el artículo 6°, letra c), del Decreto Supremo N° 395, que aprueba Reglamento sobre el Fondo de Tierras y Aguas Indígenas, del Ministerio de Planificación y Cooperación, actualmente Ministerio de Desarrollo Social. b) En relación a la concurrencia de causales constitucionales o legales de reserva, hace presente lo dispuesto en el artículo 7°, letra b), del Reglamento de la Ley de Transparencia. En este caso, se trata de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política (en la especie, las resoluciones vinculadas a la compra de predios), sin perjuicio que los fundamentos de aquellos sean públicos una vez que sean adoptadas. Por lo anterior, no fue posible acceder al requerimiento, ya que los procesos se encuentran en estudio, los que aún no han sido aprobados por Resolución. c) Respecto a la forma en que la entrega de la información requerida podría afectar el debido cumplimiento de las funciones del órgano, ello puede influir en la concreción y cabal solución del problema de tierras que afecta a comunidades, ya que dichos antecedentes podrían ser utilizados indiscriminadamente, aumentándose los precios de los inmuebles que eventualmente se podrían adquirir, llegando, incluso a impedir la compra de un determinado predio, dado que se podría generar aumento del valor del inmueble, que no se ajuste al presupuesto disponible para la CONADI. d) En cuanto a la medida en que la información requerida serviría de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una medida futura, informa que de acuerdo al marco legal descrito, tanto los antecedentes de los predios mensurados como de predios tasados, es información que forma parte del proceso de la compra o adquisición de un predio. e) Una vez fijado el precio, existiendo viabilidad jurídica y aceptación por parte de la comunidad, conforme lo dispuesto en el artículo 6° del citado Decreto Supremo N° 395, el Director de la CONADI, resuelve si se acoge o no la solicitud de compra de tierra de la comunidad demandante, mediante resolución que aprueba financiamiento de la compra, y en el caso que el monto supere las 5.000 UTM, se requiere el trámite de toma de razón por parte de la Contraloría General de la República. f) En atención a lo anterior, se configura la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, al tratarse la información de los predios mensurados y tasados, de antecedentes previos a la adopción de una resolución. 5) GESTIÓN OFICIOSA: Por correo electrónico de 20 de diciembre de 2016 este Consejo requirió a la reclamada informar si los procedimientos de adquisición de tierras se encuentran referidos a los beneficios otorgados por el artículo 20 literal a) o b) de la ley N° 19.253; especificar en qué etapa dentro del procedimiento de adquisición se encuentran los predios consultados; y, explicar cómo la entrega de los datos requeridos afectará en concreto la decisión que debe adoptar el Director de la CONADI respecto a la adquisición de los predios. Por correo electrónico de 21 de diciembre de 2016, del Sr. Jefe Nacional del Fondo de Tierras y Aguas, de la Dirección Nacional de la CONADI, se informó, en síntesis, lo siguiente: a) Los predios informados corresponden a solicitudes presentadas por comunidades indígenas de las regiones del Bío Bío y La Araucanía, en el marco del artículo 20, letra b), de la ley N° 19.253. Las mensuras y tasaciones son procesos que se trabajan en las respectivas Unidades Operativas de la CONADI en las regiones mencionadas. b) El Fondo requiere para sus procesos de compra de predios poseer información y antecedentes de los inmuebles presentados por comunidades que han acreditado que al problema de tierras que poseen es aplicable el artículo 20, letra b), de la Ley Indígena. Es por ello, que se realizan diversos estudios, entre los que se incluyen mesura y tasación del o los predios presentados por las comunidades, esta última para obtener la valorización comercial del predio y así resguardar el buen uso de los recursos públicos. Posterior a los estudios se completa la carpeta administrativa, solicitando al propietario una carta oferta por la propiedad. Con todo lo anterior, se elabora un informe de precios, el que señala si el predio cumple con las características y la normativa vigente para la decisión de financiamiento por parte del Director Nacional de la Corporación. c) Entregar información anticipada respecto a los estudios que realiza la Corporación para la adquisición de predios, entre éstos: estudio de título, mensura y tasación, perjudica la decisión del Director Nacional en el sentido que tanto propietarios como terceros externos pueden intervenir con información privilegiada respecto al precio del inmueble y pudiese ser usada maliciosamente en post de fijar el valor de compra. Y CONSIDERANDO: 1) Que la información objeto de análisis se refiere a diversos antecedentes sobre predios mesurados y tasados, pero que aún no han sido adquiridos por la CONADI, dentro del contexto del financiamiento que dicho órgano otorga en virtud del Fondo para Tierras y Aguas Indígenas, creado por la ley N° 19.253, de 1993. Al efecto, por la propia naturaleza de la información requerida, dichos antecedentes obran en poder de la reclamada y han sido elaborados con fondos públicos, por lo que en virtud de lo dispuesto en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, dicha información es pública, salvo que concurra a su respecto una causal de secreto o reserva. 2) Que la CONADI denegó la entrega de la información referida a los numerales II y III de la solicitud, en virtud de la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1, literal b), de la Ley de Transparencia. Por lo anterior, y atendido que el reclamante circunscribió su amparo exclusivamente a la denegación de la información referida a dichos numerales, se procederá al análisis respecto a la configuración de la causal de reserva alegada por el órgano. 3) Que según la jurisprudencia sostenida por este Consejo, , al invocar la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, los organismos deben demostrar esencialmente, y de forma copulativa, las siguientes circunstancias: a) Que lo solicitado esté constituido por antecedentes o deliberaciones previas que la autoridad respectiva tenga en cuenta para adoptar una determinada decisión, medida o política. Este requisito, según ha establecido la misma jurisprudencia de este Consejo, supone, a su vez, la concurrencia de otros presupuestos, a saber: i. Que el proceso deliberativo sea realmente tal, es decir, que se trate efectivamente de un proceso que se encuentra pendiente de decisión por parte de la autoridad que invoca la causal en examen. ii. Que exista certidumbre en la adopción de la resolución, medida o política dentro de un plazo prudencial. Esto no apunta a conocer el momento preciso en que se tomará la decisión, sino que a la existencia de una causalidad clara entre los antecedentes que se quiere reservar y la adopción de una decisión sobre la base de aquéllos, de manera que ésta última se vaya a producir y no sea solamente una posibilidad cuya probabilidad de concreción sea incierta. Con ello se ha buscado impedir que la causal pueda invocarse de manera permanente sin más, pues de lo contrario cualquier antecedente podría ser considerado posible fuente de una futura resolución y, por lo mismo, estimarse reservado. b) Que la publicidad, conocimiento o divulgación de los antecedentes o deliberaciones previas vayan en desmedro del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido. 4) Que respecto a la concurrencia de los presupuestos mencionados, la jurisprudencia posterior de este Consejo ha formulado ciertas precisiones interpretativas, con el objeto de atribuir un alcance restringido a la hipótesis de reserva en cuestión. En particular, a partir de las decisiones de amparo Roles C1653-12 y C1393-12, ha establecido que en el caso de procesos decisionales que comprenden etapas sucesivas, la eventual configuración del privilegio deliberativo como motivo de reserva exige aplicar una suerte de separación del proceso, según las etapas que éste comprende. Lo anterior implica que la calificación de cierta información como antecedentes o deliberaciones previas protegidas por dicho privilegio, no debe tener lugar sin más por el sólo hecho que no haya concluido en su integridad el proceso decisional en que incide tal información, sino que se precisa atender específicamente a la vigencia o no de la etapa del proceso a que se refiere la misma, y especialmente, a la circunstancia de haber sido ésta ya debidamente ponderada o no en la fase respectiva, de lo cual dependerá, a su vez, que pueda o no presumirse una incidencia significativa de la misma en la adopción de la decisión final o de la respectiva medida o política. Esto significa -como contrapartida a la reserva- la eventual publicidad de los antecedentes asociados a etapas del proceso ya concluidas, aun cuando existan otras posteriores pendientes, y de cuya ejecución dependa la culminación del proceso en su totalidad. 5) Que la ley N° 19.253, de 1993, Establece Normas sobre Protección, Desarrollo y Fomento de los Indígenas, y crea la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, creó el Fondo de Tierras y Aguas Indígenas. A través de dicho instrumento, se faculta a la CONADI para el otorgamiento de subsidios para la adquisición de tierras por personas o comunidades indígenas (artículo 20, letra a)) y para el financiamiento de mecanismos para la solución de problemas relativos a tierras (artículo 20, letra b)). Por su parte, el Reglamento sobre el Fondo de Tierras y Aguas Indígenas (Decreto N° 395, de 1994) respecto a la operación de mecanismos de financiamiento que permitan solucionar los problemas de tierras, en especial con motivo del cumplimiento de resoluciones o transacciones, judiciales o extrajudiciales, relativas a tierras indígenas en que existan soluciones sobre tierras indígenas o transferidas a los indígenas, provenientes de los títulos de merced o reconocidos por títulos de comisario u otras cesiones o asignaciones hechas por el Estado en favor de los indígenas, establece que se observarán las siguientes normas: a) Solicitud del interesado: La persona o comunidad involucrada debe presentar una solicitud ante CONADI a fin de obtener los recursos que le permitan solucionar en todo o en parte el problema que afecte sus posibilidades de acceder a la tierra. b) Resolución: El Director, previo informe jurídico administrativo sobre cada una de las solicitudes, resolverá sobre la base de los siguientes criterios prioritarios: número de personas o comunidades; gravedad de las situaciones sociales para un alto número de familias o para toda la comunidad; y, antigüedad del problema con caracteres de magnitud en la comunidad respectiva. c) Comunicación de la decisión: Una vez decidido el financiamiento, éste será comunicado a las personas o comunidades beneficiadas y en todos los instrumentos en los cuales se ponga término a las controversias sobre tierras, se hará entrega del financiamiento por parte de un representante legalmente autorizado por CONADI y se adoptarán los resguardos que tengan por objeto garantizar su correcto uso. 6) Que respecto a la primera de las circunstancias exigidas por este Consejo para la configuración de la causal, la reclamada ha indicado que, la información solicitada sobre predios mensurados, y aún no adquiridos, con cargo al fondo público indicado, referida a nombre del predio, comuna, dueño del predio, número de hectáreas y comunidad indígena solicitante (numeral II de la solicitud); y, la información sobre predios tasados, número de hectáreas, comuna, dueño, comunidad indígena solicitante y precio de tasación (numeral III de la solicitud), constituyen los antecedentes previos y necesarios a la adopción por parte del Director de la CONADI de la decisión de otorgar o no el financiamiento requerido para la adquisición de tierras para los fines indicados. En particular se ha explicado que los antecedentes requeridos, entre los que se encuentran los resultados sobre mensura y tasación del o los predios presentados por las comunidades, se encuentran insertos en el proceso de estudio de los predios a adquirir. Estos forman parte de del expediente administrativo, procediéndose posteriormente a solicitar al propietario una carta oferta por la propiedad, luego a la elaboración de un informe de precios, el que señala si el predio cumple con las características y la normativa vigente para la decisión de financiamiento por parte del Director Nacional de la Corporación. De esta forma, atendida la normativa que regula este instrumento de adquisición de terrenos, resulta plausible lo alegado por el órgano, en orden a que, el conjunto de antecedentes sobre predios mesurados y tasados que obra en su poder, encontrándose en curso la etapa de análisis de los mismos, constituyen por una parte, los antecedentes que informarán la adopción de una resolución, en este caso, la decisión del Director de la CONADI de otorgar o no el financiamiento a la comunidad solicitante, pero además constituyen deliberaciones, esto es, consideraciones formuladas para la adopción de la decisión, las que estarán contenidos en los respectivos informes o estudios de títulos (especialmente el informe jurídico administrativo que se elabore), por lo que se trata efectivamente de un proceso que se encuentra pendiente de decisión por parte de la autoridad que invoca la causal, configurándose el primer supuesto de la hipótesis de reserva alegada por el órgano. 7) Que respecto al segundo supuesto, esto es, que la publicidad, conocimiento o divulgación de los antecedentes o deliberaciones previas vayan en desmedro del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, se debe hacer presente que corresponde a la CONADI específicamente la función de "velar por la protección de las tierras indígenas a través de los mecanismos que establece esta ley y posibilitar a los indígenas y sus comunidades el acceso y ampliación de sus tierras y aguas a través del Fondo respectivo" (artículo 39, letra e), de la ley N° 19.253). En dicho contexto, compete al Director de la CONADI, previo informe jurídico administrativo, decidir sobre el financiamiento, y en definitiva, la adquisición de tierras que permitan solucionar en todo o en parte el problema que afecte a las comunidades indígenas de acceder a la tierra. En particular, el órgano ha explicado que la publicidad de la información relativa a los predios mensurados y tasados, en forma previa a adoptar la decisión final de la CONADI respecto a la adquisición de los mismos, en plena fase de análisis de los antecedentes por parte de la Autoridad, puede provocar efectos perjudiciales en dicha toma de decisión, pudiendo producirse situaciones de aumento de precios de los inmuebles que están siendo estudiados por CONADI, fijándose sobre precios de los mismos, lo que incluso podría entorpecer el procedimiento de compra, impidiendo a la Administración la adquisición de uno o más predios, por aumento del precio que no se adjunte al presupuesto disponible en el Fondo para dichos efectos. Sobre la materia cabe hacer presente que se trata de procedimientos en los que, en particular, el Estado juego el rol de único oferente y que las negociaciones pueden verse presionadas por abusos y coacciones ilegítimas ejercidas contra los diversos actores involucrados: la CONADI, los potenciales vendedores y las comunidades indígenas solicitantes. En la especie, la publicidad de los antecedentes requeridos, en forma previa a que se adopte una decisión definitiva sobre la compra de los terrenos, contribuye a la generación de procesos de especulación inmobiliaria, particularmente respecto a los valores reales de las hectáreas de los predios mensurados y tasados requeridos. 8) Que por lo anteriormente expuesto, esta Corporación advierte que, la publicidad de los datos relativos a la individualización de los predios mensurados y tasados, en forma previa a la decisión de la Autoridad sobre adquisición de los mismos, en plena etapa de análisis de los antecedentes y de negociación de los mismos con potenciales vendedores, puede afectar con determinada certeza y suficiente especificidad el privilegio deliberativo que corresponde a la Autoridad en esta etapa, en desmedro del cumplimiento de la función del órgano respecto a la materia, pudiendo entorpecerse la decisión de la Autoridad sobre la adquisición por parte del Estado de los terrenos, cuestión que impide -en definitiva- a la CONADI, otorgar una adecuada protección de las tierras indígenas, posibilitando a las comunidades indígenas el acceso y ampliación de sus tierras a través del Fondo analizado, motivo por el que se rechazará el presente amparo por configurarse la causal de reserva consagrada en el artículo 21 N° 1, literal b), de la Ley de Transparencia. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por don Luis García-Huidobro Andrews, de 5 de septiembre de 2016, en contra de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), por configurarse en la especie la causal de reserva del artículo 21 N° 1, literal b), de la Ley de Transparencia, conforme los fundamentos señalados precedentemente. II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Luis García-Huidobro Andrews y al Sr. Director Nacional de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.