Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C72-11

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Reclamante:	CHRISTIAN WEGMANN IVARS
Reclamado:	MUNICIPALIDAD DE PROVIDENCIA
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Municipalidad de Providencia, dado que la información pedida, no se encuentra disponible en la página web del municipio sobre la cartografía comunal del Plan Regulador Comunal (PRC) actualizada en formato nativo (SHP o CAD). Solicita además la entrega de dichos archivos en formato vectorial (SHP o DWG) y no en formato PDF (Imagen), además de incluir los metadatos. El Consejo acogió el amparo ya que estimó que las causales de reserva o secreto deben ser invocadas e interpretadas de manera estricta, toda vez que limitan siempre un derecho fundamental, por lo que cuando se invocan corresponde que justifique su concurrencia a quien la alega, lo que no ocurre en el caso que nos ocupa. Por ello, debe desecharse la causal de reserva invocada, debiendo considerarse que si el órgano estimaba que la identificación de la información adolecía de falta de claridad podía requerir la subsanación de dicha falta, conforme lo dispone el inciso segundo del artículo 12 de la Ley de Transparencia, facultad que no ejerció en su oportunidad.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	4/11/2011
Consejeros:	-
Legislación aplicada:	DFL 458 1976 - Ley General de Urbanismo y Construcción Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C517-09 C327-10 C427-09 C380-10 C381-10
Jurisprudencia a:	C1056-11 C1099-11 C63-12 C370-13
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:
Descriptores analíticos:	Gestión y administración territorial (Urbanismo)

DECISIÓN AMPARO ROL C72-11 Entidad pública: Municipalidad de Providencia Requirente: Christian Wegmann Ivars Ingreso Consejo: 25.01.2011 En sesión ordinaria N° 235 de su Consejo Directivo, celebrada el 1° de abril de 2011, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C72-11. <h3> VISTOS:</h3> Los artículos 5° inc. 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la Ley N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1 – 19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; y, los D.S. N° 13/2009 y 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. <h3> TENIENDO PRESENTE:</h3> 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 2 de diciembre de 2010, don Christian Wegmann Ivars solicitó a la Municipalidad de Providencia que le hiciera entrega de la cartografía comunal del Plan Regulador Comunal (PRC) actualizada en formato nativo (SHP o CAD). Solicita además la entrega de dichos archivos en formato vectorial (SHP o DWG) y no en formato PDF (Imagen), además de incluir los metadatos. 2) RESPUESTA: El 28 de diciembre de 2010, dicho órgano, por medio del Oficio N° 10.958, le informa que prorrogará el plazo de entrega de la información en 10 días de acuerdo al artículo 14 de la Ley de Transparencia, en espera del informe que será evacuado por la Dirección Jurídica de dicho municipio. Posteriormente, el 6 de enero de 2011, por medio del Oficio N° 222, el Sr. Alcalde de la Municipalidad de Providencia responde al reclamante denegando la entrega de la documentación requerida en los formatos especificados en su presentación. Se le adjunta el Memorándum N° 27.182, de 24 de diciembre de 2010, del Secretario Comunal de Planificación, e Informe N° 17, de 4 de enero de 2011, del Director Jurídico del municipio. En dichos documentos se expresa que, en caso de acceder a lo solicitado por el requirente, éste se encontraría en condiciones de modificar un documento oficial, pudiendo inducir a engaño a terceros, estimando que la Ley de Transparencia obliga a entregar la información, pero no el documento en su versión de generación original, lo que acarrearía el peligro señalado, sin perjuicio de encontrarse el Plan Regulador Comunal de Providencia disponible en la página web de la Municipalidad, www.providencia.cl, como parte de la transparencia activa de dicha Corporación. Ahora bien, respecto a los metadatos requeridos, precisa que debe tenerse en cuenta el alcance y extensión que el requirente le da a dicha expresión, pues aquellos datos altamente estructurados que describen información, según su acepción, puede referirse a una enorme cantidad de datos y medios de expresión, lo que le requeriría un trabajo inabordable, conforme a lo prescrito en el artículo 21 N°1 letra c) de la Ley 20.285. 3) AMPARO: El 25 de enero de 2011, don Christian Wegmann Ivars dedujo amparo por denegación de acceso a la información, argumentando que el acceso a la información le ha sido negada por parte de la Municipalidad de Providencia, dado que la información pedida, del modo en que se solicitó, no se encuentra disponible en la página web del municipio, además que, de entregarse en el formato pedido, podría ser susceptible de modificarse, lo que induciría a engaño. Agrega que la Ley de Transparencia no contempla causal de rechazo relacionada con potenciales riesgos de adulteración, sin perjuicio de argumentar que con la tecnología hoy existente se podría modificar hasta el formato PDF que ellos ofrecen entregar, razón por la cual adolece de valor los argumentos del órgano. Manifiesta, además, que la documentación ofrecida por el municipio en su página web se encuentra en formato PDF, que corresponde sólo a una imagen de los planos que componen el Plan Regulador Comunal y no la cartografía digital en formato vectorial, que es más amplia. Señala además que no advierte la aplicación del artículo 15 de la Ley de Transparencia, en este caso, por cuanto no estima que la información requerida en el modo solicitado se encuentre publicada en la página web del municipio, agregando que el artículo 17 de la Ley de Transparencia dispone que “La información solicitada se entregará en la forma y por el medio que el requirente haya señalado”, considerando que la entrega en soporte digital de la información no importa un alto gasto excesivo y/o un costo no previsto en el presupuesto institucional. Finalmente, explica que la palabra “metadatos” corresponde a un concepto utilizado en la nomenclatura cartográfica que se refiere a toda información que lleva asociada a un vector dentro de un conjunto de archivos de extensión SHP. Por último, adjunta Oficio UT N° 212, de 1° de diciembre de 2010, dirigido a la Municipalidad de Santiago, a través del cual formuló similar solicitud, la que fue respondida por dicho municipio por medio de Ordinario N° 73/2010, de 20 de diciembre de 2010, que también se adjunta, accediendo a su petición, previa presentación por el interesado de un soporte digital tipo “CD” para grabar dicha información. 4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Que el Consejo Directivo de este Consejo para la Transparencia acordó admitir a tramitación este amparo trasladándolo, mediante Oficio N° 240, de 28 de enero de 2011, al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Providencia, quien, a través de presentación ingresada a este Consejo el 2 de marzo de 2011, expone, en síntesis, lo siguiente: a) Ratifica lo ya expuesto al reclamante en su repuesta, agregando que el municipio, una vez recibida la solicitud, requirió un informe a la Secretaría Comunal de Planificación, el que se evacuó el 24 de diciembre de 2010, mediante el Memorándum N° 27.182, el cual expresó que, en caso de acceder a la solicitud, el requirente estaría en condiciones de modificar un documento oficial, pudiendo inducir a engaño a terceros. En el mismo Memorándum se sostuvo que la Ley de Transparencia obliga a entregar la información, pero no el documento en su versión de generación original. Sin perjuicio de ello, manifiesta que la información pedida se encuentra disponible en la página web del municipio a la cual puede acceder a través de www.providencia.cl. Finalmente, en cuanto a los metadatos, requiere conocer el alcance y extensión dada por el requirente a dicha expresión, ya que puede referirse a una enorme cantidad de datos y medios de expresión que le requeriría un trabajo inabordable, invocando al efecto, lo previsto en la letra c), del N° 1 del artículo 21 de la Ley N° 20.285. b) Sostiene que, así las cosas, no se observa como la Municipalidad de Providencia haya podido transgredir alguna norma de la Ley de Transparencia, desde que, como se expresó, la información requerida está a disposición del público en www.providencia.cl, en formato PDF, cuyo uso es de general aplicación y de mayor extensión en cuanto a programa. c) Cita al respecto los artículos 43 y siguientes de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, indicando que el Plan Regulador de la comuna fue puesto al conocimiento de la ciudadanía a través de su publicación en el Diario Oficial de 23 de enero de 2007, una vez que este fue debidamente aprobado, por lo que dio cumplimiento a los objetivos de publicidad de la información, estimando que no existe dentro de la Ley de Transparencia norma alguna que obligue al municipio a entregar la información en el formato requerido por el reclamante. <h3> Y CONSIDERANDO:</h3> 1) Que, previo al análisis del fondo del presente amparo, y a efectos de determinar la naturaleza de la información requerida en la especie, cabe citar los significados de los siguientes conceptos: a) Formato DWG: Es un formato de archivo informático de dibujo computarizado, utilizado principalmente por el programa AutoCAD o ArchiCAD (fuente www.wikipedia.org). b) Programa AutoCAD: Es un programa informático de diseño asistido por computadora para dibujo en dos y tres dimensiones (2 y 3D). Este programa gestiona una base de datos de entidades geométricas (puntos, líneas, arcos, etc.) con la que se puede operar a través de una pantalla gráfica en la cual se muestran éstas, el llamado editor de dibujo. Parte del programa AutoCAD está orientado a la producción de planos, empleando para ello los recursos tradicionales del grafismo en el dibujo, como color, grosor de líneas y texturas tramadas (fuente www.wikipedia.org). c) Formato SHP: o Shapefil, es un formato de archivo informático propietario de datos espaciales desarrollado por la Compañía ESRI quien crea y comercializa software para sistemas de información geográfica como Arc/Info o ArcG/S. Un Shapefil es un formato vectorial donde se guarda la localización de los elementos geográficos y los atributos asociados a ellos (fuente www.wikipedia.org). d) Formato PDF: Acrónimo del inglés, portable document format, o formato de documento portátil. Es un formato de almacenamiento de documentos desarrollado por la empresa Adobe Systems. Este formato es de tipo compuesto por una imagen vectorial, mapa bit y un texto. Está especialmente diseñado para documentos (imágenes planas) susceptibles de ser impresos, ya que especifica toda la información necesaria para la presentación final del documento, determinando todos los detalles de cómo va a quedar en definitiva (fuente www.wikipedia.org). e) Metadato: Del griego “meta”: después de, del latín “datum”: lo que se da, es decir, se refiere a datos que describen otros datos. Este concepto es análogo al uso de índices para localizar objetos en vez de datos. Por ejemplo, en una biblioteca se usan fichas que especifican autores, títulos, editoriales y lugares para encontrar libros. En ellos se contiene toda la información que lleva asociada a un conjunto de archivos de extensión vectorial (fuente www.wikipedia.org). 2) Que, de los conceptos anteriores puede desprenderse que los archivos editables en formato DWG constituyen los planos “nativos” u “originales” elaborados con una escala determinada y sujeto a coordenadas específicas, que se crean en un programa computacional de diseño bi o tridimensional, como AutoCAD, ArchiCAD o uno de similares características, y que, posteriormente, pueden ser digitalizados y exportados a formato PDF. 3) Que, teniendo presente lo antes señalado, lo pedido en el presente caso corresponde a la cartografía digital utilizada para la confección de los planos aprobados que forman parte del Plan Regulador Comunal de la Municipalidad de Providencia, los cuales conforme a lo dispuesto por el artículo 42 de Ley General de Urbanismo y Construcción, expresan gráficamente las disposiciones sobre uso de suelo, zonificación, equipamiento, relaciones viales, límite urbano, áreas prioritarias de desarrollo urbano, etc. y que se encuentran disponibles en la página web del municipio, habiéndose solicitado su entrega en formato vectorial (SHP, DWG) y no en PDF, formato este último en el que se publica dicho Plan en el sitio web de la reclamada, http://firma.providencia.cl/Transparencia/pdf/0000515709.pdf. 4) Que, al respecto, el municipio reclamado sostuvo en primer término que dichos planos se encontrarían publicados en la página web del municipio, pero en formato PDF, lo que fue verificado por este Consejo en el link http://firma.providencia.cl/Transparencia/pdf/0000515709.pdf. Que, sin perjuicio de ello, puede concluirse que lo pedido en la especie no corresponde a los planos que han sido convertidos al formato PDF y publicados finalmente en la página web del municipio, sino que a información diversa, relativa a la cartografía digital que sirvió de sustento y fue necesaria para la confección de dichos planos, luego transformados a formato PDF y publicados en el citado sitio web. Atendido lo anterior, en cuanto el Municipio reclamado ha reconocido la existencia en su poder de la información solicitada –sólo que excusando su entrega en razón de que, a su juicio, el requirente podría modificar un documento oficial, induciendo a engaño a terceros y, además, porque la Ley de Transparencia no obligaría a entregar información en su versión de generación original– y que ésta ha sido elaborada con presupuesto público, conforme a lo dispuesto en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, debe presumirse que ella constituye, en principio, información de carácter público, sin que la Municipalidad reclamada haya invocado causal de secreto o reserva alguna, salvo respecto de la información relativa a los metadatos solicitados. 5) Que, a mayor abundamiento, debe tenerse presente que el artículo 3°, letra e), del Reglamento de la Ley de Transparencia ha definido como “documentos” en el que pueda comprenderse información pública, a “todo escrito, correspondencia, memorándum, plano, mapa, dibujo, diagrama, documento gráfico, fotografía, microforma, grabación sonora, video, dispositivo susceptible de ser leído mediante la utilización de sistemas mecánicos, electrónicos o computacionales y, en general, todo soporte material que contenga información, cualquiera sea su forma física o características, así como las copias de aquellos”. 6) Que, la Municipalidad de Providencia no ha refutado que los documentos en que se contenga la cartografía solicitada se encuentren en su poder, sino que se ha limitado a invocar como razón para no entregar la información en la forma y por el medio solicitados el que, de acceder el reclamante a lo requerido, éste estaría en condiciones de modificar un documento oficial, pudiendo inducir a engaño a terceros, sin perjuicio que respecto a los metadatos pedidos, invoca la causal de reserva prevista en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia. 7) Que, no constituye causal de reserva o secreto de la información que se pide el argumento relativo al eventual uso que el requirente pueda hacer de la misma, no sólo porque se está ante un supuesto que, como tal, puede ocurrir o no, sino porque ello podría suponer una vulneración a los principios de relevancia y no discriminación que informan la Ley de Transparencia, según su artículo 11 letras a) y g). Además, este Consejo ya ha sostenido, respecto de la forma de procesar y presentar ciertos datos por parte de un solicitante de información, que aunque ello “puede dar pie a interpretaciones inexactas será el debate público y académico quien deberá hacerse cargo de este tema, si es que aflora” (considerando 10° de la decisión del amparo A19-09). Por tales razones, debe desecharse el argumento invocado al respecto por la Municipalidad de Providencia. 8) Que, respecto de la petición de los metadatos, y atendido que, según explica la reclamada, ésta requiere conocer el alcance y extensión que el requirente le da a dicha expresión, la Municipalidad de Providencia se limitó a invocar la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, sin expresar las razones y circunstancias específicas que configurarían la afectación del debido cumplimiento de sus funciones, atendido el volumen de “metadatos” que estima se entienden comprendidas en la solicitud de información. En este sentido, tal como se ha acordado en diversas decisiones de este Consejo, las causales de reserva o secreto deben ser invocadas e interpretadas de manera estricta, toda vez que limitan siempre un derecho fundamental, por lo que cuando se invocan corresponde que justifique su concurrencia a quien la alega, lo que no ocurre en el caso que nos ocupa. Por ello, debe desecharse la causal de reserva invocada, debiendo considerarse que si el órgano estimaba que la identificación de la información adolecía de falta de claridad podía requerir la subsanación de dicha falta, conforme lo dispone el inciso segundo del artículo 12 de la Ley de Transparencia, facultad que no ejerció en su oportunidad. 9) Que, sin perjuicio de la falta de justificación dada por el órgano en torno a la causal de reserva invocada, dicha causal tampoco resulta plausible de aplicar en el presente caso considerando lo resuelto por este Consejo en sus decisiones Roles C427-09, C327-10, C517-09 sobre la materia, pues para analizar su procedencia debe conocerse previamente el volumen de la información involucrada, el alcance de aquella información que eventualmente debe resguardarse, y qué cantidad de funcionarios cuenta para las labores habituales y sus horarios, en su caso, y cuya entrega, dadas ciertas circunstancias, ocasionaría una distracción indebida de los funcionarios de sus labores habituales. Que, en la especie y para el efecto antedicho, resultaba necesario precisar el sentido y alcance que el órgano daba a los “metadatos” requeridos por el reclamante, para así determinar la pertinencia de la causal de reserva que ha invocado, precisión que no hizo al momento de formularla. 10) Que, asimismo, el órgano en sus descargos afirma haberse ajustado a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Transparencia, comunicándole al solicitante, la fuente, el lugar y la forma en se puede tener acceso a dicha información, considerando que con ello daba cumplimiento debido a su obligación de informar, y concluyendo, por tanto, que la Municipalidad de Providencia no ha podido transgredir norma alguna de la Ley de Transparencia, desde que, como se expresó, la información requerida está a disposición del público en www.providencia.cl, en formato PDF. Al respecto, cabe reiterar que lo solicitado en la especie corresponde a información diversa de aquella que ha sido publicada en el sitio web de la reclamada. Además, según los propios dichos del Municipio reclamado, la información requerida obra en su poder, la que se encuentra referida a los documentos que forman parte de la cartografía digital correspondiente al Plan Regulador Comunal de Providencia y no a las imágenes finales que se obtienen como resultado de su conversión al formato PDF finalmente publicado, de modo que entendida de esta manera la solicitud de acceso, este Consejo debe concluir que la respuesta del Municipio a lo solicitado no satisface el requerimiento de información ni puede tener aplicación lo dispuesto en el citado artículo 15 de la Ley de Transparencia. 11) Que, además, el artículo 15 en referencia, debe interpretarse armónicamente con otras disposiciones de la Ley de Transparencia en lo que interesa en el presente análisis, tales como los artículos 11 letra f) y 17 de dicho cuerpo normativo, obligando esta última disposición a que el órgano entregue la información en la forma en la forma y por el medio solicitado, según ya se señaló. En cuanto al principio de facilitación, consagrado en el artículo 11, letra f) del cuerpo legal en comento, según el cual “…los mecanismos y procedimientos para el acceso a la información de los órganos de la Administración del estado deben facilitar el ejercicio del derecho, excluyendo exigencias o requisitos que puedan obstruirlo o impedirlo”, la respuesta de la Municipalidad de Providencia, en orden a que la entrega de la información pedida, dado el riesgo de adulteración, facilitaría que se indujera a engaño a terceros, y que la Ley de Transparencia no obligaría a entregar información en su versión original, suponen, evidentemente, argumentaciones que transgreden el principio de facilitación aludido, considerando que la información requerida obra en su poder. En estas circunstancias de conformidad con el artículo 16 de la Ley de Transparencia, la autoridad o jefe superior del órgano o servicio requerido se encuentra obligado a proporcionar la información que se le solicite, en la forma y por el medio solicitado, salvo las excepciones legales, que no fueron acreditadas debidamente en el presente caso. 12) Que, a mayor abundamiento, este Consejo en sus decisiones Roles C380-10 y C381-10 ha ordenado la entrega de información cartográfica de una determinada comuna, entre la cual se encuentra información como la requerida, en formato vectorial. <h3> EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3> I. Acoger el amparo interpuesto por don Christian Adolfo Wegmann Ivars, en contra de la Municipalidad de Providencia, por los fundamentos señalados precedentemente. II. Requerir al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Providencia para que: a) Entregue al reclamante copia de la cartografía digital individualizada en su solicitud de información, incluyendo los metadatos solicitados, en la forma y por el medio requeridos, previo pago de los costos directos de reproducción que correspondan, en su caso, dentro del plazo de 5 días hábiles, contados desde que esta decisión se encuentre ejecutoriada, bajo el apercibimiento de proceder en caso de incumplimiento, en conformidad con el artículo 46 y siguientes. b) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la dirección postal de este Consejo (Morandé N° 115, Piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma. III. Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente acuerdo a don Christian Adolfo Wegmann Ivars y al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Providencia. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Raúl Urrutia Ávila y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Juan Pablo Olmedo Bustos.