Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C3447-16

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Reclamante:	MARÍA JOSÉ AEDO COLIVORO
Reclamado:	SERVICIO NACIONAL DE PESCA Y ACUICULTURA (SERNAPESCA)
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, fundado en la denegación parcial a una solicitud de información referente a los proyectos FIP Y FOPA desde los años 80 a la actualidad, del área bentónica. Mediante G.S. ORD. N° 1.402, de 24 de agosto de 2016, dicha Subsecretaría derivó la solicitud en lo referido a los proyectos FOPA al Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, según lo prescrito en el artículo 13 de la Ley de Transparencia. El Consejo rechaza el amparo, por configurarse la causal de reserva del artículo 21 n°1 letra c, respecto de la información comprendida en el período 1994 a 2008; y, por inexistencia de información para los años 1991 a 1993.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	2/3/2017
Consejeros:	-Vivianne Blanlot Soza -José Luis Santa María Zañartu -Marcelo Drago Aguirre
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C377-13
Jurisprudencia a:
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Causales de secreto o reserva >> Carga de la prueba de la causal de secreto >> De quien la invoca
Descriptores analíticos:	Industria (Productividad)

DECISIÓN AMPARO ROL C3447-16 Entidad pública: Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura (SERNAPESCA) Requirente: María José Aedo Colaboro Ingreso Consejo: 07.10.2016 En sesión ordinaria N° 776 del Consejo Directivo, celebrada el 3 de febrero de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C3447-16. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO Y DERIVACIÓN: El 21 de agosto de 2016, doña María José Aedo Colivoro solicitó a la Subsecretaría de Pesca los proyectos FIP Y FOPA desde los años 80 a la actualidad, del área bentónica. Mediante G.S. ORD. N° 1.402, de 24 de agosto de 2016, dicha Subsecretaría derivó la solicitud en lo referido a los proyectos FOPA al Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, según lo prescrito en el artículo 13 de la Ley de Transparencia. 2) SOLICITUD DE ACCESO: El 25 de agosto de 2016, ingresó al Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, una solicitud de acceso de doña María José Aedo Colivoro por la que se requirió acceso a "todos los informes FOPA (Fondo de Fomento para la Pesca Artesanal) desde los años 80 a la actualidad, del área bentónica". 3) RESPUESTA: Mediante Resolución Exenta N° 7.776, de 22 de septiembre de 2016, se denegó parcialmente lo requerido, específicamente respecto de la información comprendida en el período de años desde 1991 al 2009, por la causal de reserva del artículo 21 N° 1, literal c), de la Ley de Transparencia. Señala en síntesis lo siguiente: a) Informa sobre la inexistencia de información desde 1980 a 1991, toda vez que el Fondo de Fomento para la Pesca Artesanal fue creado mediante la ley N° 19.079, de 06 de septiembre de 1991. b) Señala que los informes requeridos se enmarcan dentro de un período de tiempo superior a 20 años que deben ser obtenidos, ordenados y compilados por parte de los funcionarios de dicha institución. c) Así, toda la información anterior al año 2009 no se encuentra sistematizada en los registros del Fondo. Por lo anterior, la búsqueda de toda ella se estima que demandará para el Servicio alrededor 89 horas/hombre, implicando la destinación de un funcionario con dedicación exclusiva durante un mínimo de 17 días hábiles administrativos para responder dentro del plazo primitivo establecido por la ley N° 20.285 o, con una dedicación parcial por 5,5 horas/hombres diarias durante 25 días hábiles administrativos, en caso de que se solicitare la ampliación del plazo según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Transparencia. Asimismo, mediante ORD. /DN/ N° 99.128, de 22 de septiembre de 2016, el Servicio remitió a la reclamante un CD con la información requerida, respecto de los años 2009 a 2015. 4) AMPARO: El 7 de octubre de 2016, doña María José Aedo Colivoro dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la denegación parcial a su solicitud de información. 5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director Nacional del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, mediante Oficio N° 10.382, de 19 de octubre de 2016. Mediante ORD./DN/N° 102.033, de 11 de noviembre de 2016, el órgano presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que: a) Los antecedentes requeridos comprenden un período de 20 años, que deben ser obtenidos, ordenados y compilados por parte de los funcionarios del FOPA. b) Hace presente que el año 2003 deja de funcionar la Dirección de Aprovisionamiento del Estado (DAE) y nace Chile Compra. Luego de un proceso gradual de implementación de la plataforma transaccional, que permitió que los procesos de compra se hicieren por vía digital, sólo hacia los años 2007 y 2008 se implementa la cuarta versión de la plataforma, con la creación del sitio de Mercado Público. Sólo desde estos años el Fondo de Fomento, a través de SERNAPESCA, se incorpora a este procedimiento de compras digital, por lo cual desde esa fecha se mantiene información sistematizada respecto a sus licitaciones, en formato digital. c) Así, considerando que toda la información anterior a 2008 no se encuentra sistematizada en los registros del Fondo, la búsqueda de toda ella se estima que demandaría alrededor 89 horas/hombre, implicando la destinación de un funcionario con dedicación exclusiva durante un mínimo de 17 días hábiles administrativos para responder dentro del plazo primitivo establecido por la ley N° 20.285 o, con una dedicación parcial por 5,5 horas/hombres diarias durante 25 días hábiles administrativos, en caso de que se solicitare la ampliación del plazo según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Transparencia. d) Así, queda de manifiesto que la recopilación de todos los informes, específicos del área bentónica, del FOPA, correspondientes al período 1991 a 2008, queda comprendido dentro de la hipótesis de reserva del artículo 21 N° 1, literal c), de la Ley de Transparencia. e) Conforme la normativa, el Fondo es administrado por el Consejo de Fomento de la Pesca Artesanal y está presidido por el Director Nacional del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, y funciona en las dependencias de dicho Servicio. El Fondo cuenta con 20 funcionarios aproximadamente, que cumplen funciones técnicas, administrativas, jurídicas y financieras. f) El artículo 15 del decreto supremo N° 456, que aprueba el Reglamento del Fondo de Fomento para la Pesca Artesanal, prescribe que "los proyectos y programas que contenga el programa anual, deberán asignarse a través de concurso público, de conformidad a las bases que para cada uno de ellos apruebe el Consejo". Asimismo, el artículo 160 del citado Reglamento, establece que "La contratación para la ejecución de los proyectos y programa que financie el Fondo, se regirá por las normas establecidas en la Ley N° 19.886 y su Reglamento (...)". g) En dicho contexto normativo, el Consejo de Fomento de Pesca Artesanal debe asignar los fondos a los proyectos y programas contenidos en el programa anual, rigiéndose por la Ley de Compras Públicas, lo que se traduce en que durante el año 2016, el Fondo haya efectuado 116 procesos de compras públicas, referidos a proyectos. h) El Servicio hace presente los actos y trámites administrativos que comprenden las licitaciones públicas de los proyectos referidos al Fondo, los que van desde la elaboración y revisión de bases técnicas y administrativas; Publicación en el portal público de las bases técnicas y administrativas; Designación de miembros de comisión; Apertura de ofertas; Evaluación de ofertas; Adjudicación de oferta; Elaboración de contrato y resolución aprobatoria; Revisión de informes técnicos parciales y finales; Eventual aplicación de multa; Trámites de pago a ejecutores; y, la Liquidación del contrato. i) De esta forma, al no encontrarse sistematizada la información relativa a los años 1991 a 2008, luego la recopilación de todos los informes del área bentónica de proyectos ejecutados por el Fondo de Fomento, provocaría consecuencialmente una distracción indebida a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales, lo que se traduciría en la destinación de uno de los 20 funcionarios pertenecientes al Fondo, con dedicación exclusiva a la búsqueda de la información solicitada, demandando la cantidad de tiempo y disposición de recursos humanos ya indicada. j) Por último, aun cuando esas 89 horas/hombre se distribuyeran en 20 días hábiles, esto es, 4.5 horas/hombre diarias y en su defecto, en caso de solicitud de prórroga del plazo, en 3 horas/hombre diarias durante 10 días, se produciría una distracción indebida de las funciones del Fondo. 6) GESTIÓN OFICIOSA: Por correo electrónico de 31 de enero de 2017, esta Corporación requirió a la reclamada pronunciarse sobre el formato en que se encuentra almacenada la información requerida y el volumen aproximado de la información para el período requerido. Mediante correo electrónico de misma fecha, el Servicio informó lo siguiente: i. Que todos los documentos relacionados a proyectos ejecutados durante los años 1998 al 2008, se encuentran en formato papel, y se encuentran resguardados en 2 bodegas, una ubicada en el subterráneo y otra en el sexto piso, del edificio So serval. ii. En relación al volumen de información, para el año 1991, no existe información ya que el Fondo fue creado por ley N° 19.079, promulgada en agosto de 1991. El año 1992, tampoco se realizaron proyectos ya que el Reglamento del Fondo fue promulgado por Decreto Supremo N° 456, de septiembre de 1992. El año 1993, de acuerdo a las actas de sesión del Consejo de Fomento, no se financió ningún proyecto dado en dichas sesiones se estableció la forma de funcionamiento, financiamiento y organización del Consejo. iii. A continuación se presenta un catastro con los proyectos por año: 1994 (4); 1995 (9); 1996 (21); 1997 (17); 1998 (24); 1998 (24); 1999 (3); 2000 (17); 2001 (18); 2002 (17); 2003 (46); 2004 (55); 2005 (114); 2006 (130); 2007 (81); y, 2008 (135). Total de 715 proyectos. iv. Cada proyecto está compuesto por 40 hojas aproximadamente, lo que lleva un volumen de 25.600 hojas por revisar. Y CONSIDERANDO: 1) Que lo requerido corresponde a copia de todos los informes del Fondo de Fomento para la Pesca Artesanal, desde 1980 hasta la actualidad del área bentónica. Al efecto, atendido que este Fondo es administrado por el Consejo de Fomento de la Pesca Artesanal, que es presidido por el Director Nacional del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura y que funciona en las dependencias del Servicio, se trata de antecedentes que obran en poder del órgano reclamado y que han sido elaborados con presupuesto público, por lo que en virtud lo dispuesto en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, dicha información es pública salvo que concurra a su respecto alguna causal de secreto o reserva. 2) Que el fundamento del presente amparo se circunscribirá al análisis de aquella parte de la información que hubiere sido denegada parcialmente por el Servicio, esto es, aquella comprendida al período entre 1991 a 2008, por configurarse en la especie la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1, literal c), de la Ley de Transparencia. 3) Que respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima concurren en la especie, y por tanto darían lugar a esfuerzos desproporcionados como los mencionados. 4) Que en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". En la especie, a juicio de este Consejo, éste ha sido precisamente el estándar demostrado por el órgano reclamado. 5) Que atendido lo anterior, este Consejo estima que la causal del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia concurre en el presente caso, toda vez que el conjunto de acciones, tiempo y recursos humanos descritos, son de una entidad tal que afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, ya que la atención del requerimiento implicaría para los funcionarios del órgano la utilización de un tiempo excesivo, en términos de la búsqueda, sistematización y entrega de la información requerida, considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, a la atención de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones públicas que el Servicio debe desarrollar, o exigiendo una dedicación desproporcionada a favor de esta persona en desmedro de la que se destina a la atención de las demás. Acorde con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de bases generales de la Administración del Estado, dicha Administración del Estado está al servicio de la persona humana; su finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y la ley, y de la aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal. 6) Que a fin de ponderar la causal de reserva expuesta, resulta procedente atender al volumen, naturaleza, y origen de la información solicitada. Al efecto, consultado el Servicio específicamente por el volumen de la información, se refiere a un total aproximado de 715 proyectos FOPA, entre los años 1994 y 2008. Luego, respecto al origen y naturaleza de la información requerida, resulta pertinente indicar que la Ley N° 19.079, de 1991, que introduce modificaciones a la Ley General de Pesca y Acuicultura (artículos 56 y siguientes de la Ley General de Pesca y Acuicultura) crea el Fondo de Fomento para la Pesca Artesanal, que busca promover el desarrollo sustentable del sector pesquero artesanal chileno. Dicho Fondo está constituido principalmente por fondos públicos (aportes que se consulten en el presupuesto de la Subsecretaría de Pesca, otros aportes y recaudación de un porcentaje de las multas y de subasta de bienes decomisados derivados de las infracciones a la Ley General de Pesca y Acuicultura). Al efecto, cabe consignar que el Fondo es administrado por el Consejo de Fomento de la Pesca Artesanal. Dicho Consejo efectúa la asignación de proyectos que contenga el programa anual, la que debe efectuarse a través de concurso público. Por último, la contratación para la ejecución de los proyectos y programas que financie el Fondo, se regirá por las normas establecidas en la ley N° 19.886 y su Reglamento (artículo 16 del Decreto Supremo N° 456, de 1992, Reglamento del Fondo de Fomento para la Pesca Artesanal). De lo anterior se desprende la naturaleza esencialmente pública de la información requerida. 7) Que sin perjuicio de lo anterior, de la revisión de los antecedentes se desprende que, respecto de la información referida a informes FOPA entre 1994 y 2008, ésta no se encuentra sistematizada (a diferencia de la información entre 2009 a la fecha, que se encuentra debidamente sistematizada y digitalizada en Mercado Público). Al efecto, el universo de información a revisar corresponde a un número elevado de documentos, esto es, 715 proyectos, con un total de 40 hojas o más por proyecto. Adicionalmente, se deberá clasificar la información para entregar solamente aquellos informes FOPA requeridos por la solicitante, referidos al área bentónica solamente. Asimismo, se observa que la información se encuentra disgregada en dos bodegas separadas. Por último, se debe considerar la fecha de la información requerida, esto es, información de una data de 15 años aproximadamente, entre 1994 a 2008, lo que torna plausible lo indicado por la reclamada, en relación al tiempo y recursos humanos que deberá utilizar para desplegar las acciones de búsqueda y sistematización de la información (en orden a clasificar los proyectos referidos exclusivamente al área bentónica). De esta forma, el conjunto de actividades descritas, para los efectos de buscar, sistematizar y posteriormente entregar la información requerida en los términos especificados por el reclamante, es de una entidad tal que afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, ya que la atención del requerimiento implicaría para los funcionarios del órgano la utilización de un tiempo excesivo, considerando los recursos institucionales (especialmente recursos humanos) que deberían destinarse, razonable y prudencialmente, a la atención de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, razones por las que se rechazará el presente amparo por configurarse en la especie la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1, literal c), de la Ley de Transparencia. 8) Que con todo, respecto a la información relativa al período 1991 a 1993, atendido lo explicado por la reclamada con ocasión de la respuesta a la gestión oficiosa consignada en el numeral 5) de lo expositivo del presente acuerdo, corresponde asimismo rechazar el amparo, atendida la inexistencia de información sobre la materia consultada para dichos años. 9) Que finalmente, y sin perjuicio de lo resuelto precedentemente, este Consejo representará severamente al Sr. Director Nacional del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, la circunstancia que, información de carácter pública, como es la referida a proyectos del Fondo de Fomento para la Pesca Artesanal, para el período entre 1994 a 2008, como en el presente caso, no pueda ser entregada por no estar sistematizada, toda vez que dicha alegación devela que no posee un mecanismo de gestión documental en el cual se contenga la información solicitada de manera íntegra y sistematizada, lo que puede volver ilusorio el derecho de acceso a la información, además de constituir una infracción a los principios de transparencia, máxima divulgación y facilitación contemplados en las letras c), d) y f) del artículo 11 de la Ley de Transparencia. Por lo anterior, este Consejo recomendará tomar las medidas tendientes a ajustar sus procedimientos para los efectos de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, permitiendo de esa forma dar respuesta oportuna y expedita a las solicitudes de acceso que se le formulen y, en definitiva, garantizar adecuadamente dicho derecho en favor de los ciudadanos respecto de aquella información que obre en su poder, teniendo especialmente en cuenta las competencias y funciones encomendadas por la ley al Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por doña María José Aedo Colaboro, de 7 de octubre de 2016, en contra del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, por configurarse la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1, literal c), de la Ley de Transparencia, respecto de la información comprendida en el período 1994 a 2008; y, por inexistencia de información para los años 1991 a 1993. II. Representar al Sr. Director Nacional de Pesca y Acuicultura la infracción a los principios de transparencia, máxima divulgación y facilitación contemplados en las letras c), d) y f) del artículo 11 de la Ley de Transparencia, por cuanto la circunstancia que información de carácter pública, como es la referida a los proyectos del Fondo de Fomento para la Pesca Artesanal, para el período entre 1994 a 2008, no pueda ser entregada al no estar sistematizada devela que no posee un mecanismo de gestión documental en el cual se contenga la información solicitada de manera íntegra y sistematizada, lo que contraría los principios señalados. Lo anterior, con el objetivo de que adopte las medidas tendientes a ajustar sus procedimientos para los efectos de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña María José Aedo Colaboro, y al Sr. Director Nacional del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y sus Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.