Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C176-09

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Reclamante:	IVAN LABRA MOYA
Reclamado:	MUNICIPALIDAD DE EL QUISCO
Resumen del caso: Se solicita amparo en contra de la Municipalidad de El Quisco por denegación de acceso a la información relativa a la modificación del plan regulador. La Municipalidad respondió que no era posible entregar la información solicitada porque estaba amparada por una de las causales de reserva de la Ley de Transparencia. El Consejo rechaza la solicitud declarando que efectivamente, si se da a conocer la información requerida antes de la efectiva modificación del plano regulador, se produciría una afectación del debido funcionamiento del servicio; a la vez que el proceso de aprobación del Plan Regulador Comunal contempla un procedimiento reglado de publicidad y participación ciudadana, lo que constituye una norma especial sobre la publicidad que regula la Ley de Transparencia.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	2/26/2010
Consejeros:	-
Legislación aplicada:	DFL 458 1976 - Ley General de Urbanismo y Construcción Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:
Jurisprudencia a:	C2163-14
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:
Descriptores analíticos:	Gestión y administración territorial (Urbanismo)

DECISIÓN AMPARO A176-09  Entidad Pública: I. Municipalidad de El Quisco Requirente: Iván Labra Moya Ingreso Consejo: 14.07.2009 En sesión ordinaria N° 104 de su Consejo Directivo, celebrada el 20 de noviembre de 2009, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol A176-09-09, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la citada Ley de Transparencia. <h3> VISTOS:</h3> Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575 y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/09, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. <h3> TENIENDO PRESENTE:</h3> 1) Solicitud de Acceso: El 11 de junio de 2009, don Iván Labra Moya solicitó a la I. Municipalidad del Quisco estudiar las observaciones corregidas por el consultor (URBE) con respecto al Plan Regulador, entregados por el mismo el 08.05.09. 2) Respuesta: Mediante ORD. N°40/2009, de 2 de julio de 2009, la reclamada dio respuesta al requerimiento de información, señalando que no es posible entregar la información solicitada e invocando la causal de reserva contenida en el artículo 21, N° 1, letra b) de la Ley de Transparencia. 3) Amparo: Don Iván Labra formuló, dentro de plazo, amparo por denegación de acceso a la información el 13 de agosto de 2009, en contra de la I. Municipalidad de El Quisco, fundado en que obtuvo una respuesta negativa a la solicitud de información fundada en la causal del artículo 21, N° 1, letra b) de la Ley de Transparencia. 4) Descargos u observaciones del organismo: Mediante Oficio N° 442, de 20 de agosto de 2009, se procedió a notificar el reclamo antedicho y a conferir traslado al reclamado. El 21 de septiembre de 2009, mediante Ord. N° 358/2009, de 5 de septiembre de 2009, la alcaldesa de la I. Municipalidad de El Quisco, señaló lo siguiente: a) Que por aplicación de la causal de reserva contemplada en el artículo 21, N°1, letra b) de la Ley de Transparencia y artículo 7, N° 1, letra b) de su Reglamento, se desprende que la información solicitada se refiere a un antecedente previo a la adopción de una medida o política, enmarcada dentro del estudio del Plan Regulador Comunal, por lo cual entra en los casos de excepción que establece el propio legislador al acceso a la información pública. b) Que la etapa actual del Plan Regulador, cuyos antecedentes se solicitan, será sancionada con acto administrativo terminal que aún no se ha dictado ya que faltan por cumplirse algunas de las etapas consignadas en la normativa vigente a fin de que le nuevo Plano Regulador tenga plena validez legal. c) Que, no obstante estimar que la información solicitada tiene carácter reservado, adjunta a los descargos copia de las observaciones corregidas remitidas al municipio por la empresa URBE, las que actualmente están siendo objeto de análisis por parte del Asesor Urbanista de la Municipalidad. 5) Medida para mejor resolver: El Consejo Directivo en sesión N° 91, celebrada el 6 de octubre de 2009, acordó, para los efectos de resolver acertadamente el amparo, solicitar a la reclamada un informe a efectos de indicar a este Consejo la forma en que la entrega de la información solicitada por el reclamante afectaría el debido cumplimiento de las funciones del municipio. Lo anterior de ejecutó mediante oficio N° 730, del director General del Consejo para la Transparencia, de 14 de octubre de 2009. Mediante ORD. N° 441, de 27 de octubre de 2009, la reclamada evacuó el informe solicitado indicando lo siguiente: a) Que de acuerdo al artículo 2.1.11 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, que establece el procedimiento para la elaboración y aprobación de los planes reguladores comunales, la aprobación de la actualización de Plan Regulador del El Quisco, consta principalmente de dos etapas: a) elaboración del proyecto, y b) discusión pública del mismo ante el Concejo Municipal, la Comunidad y distintos organismos públicos que tienen que dar su informe y aprobación. b) Que la primera etapa –elaboración del proyecto- se dividió para efectos administrativos en 4 etapas, a saber, a) Análisis y Diagnóstico, b) Alternativa y anteproyecto; c) Elaboración del Plan y d) Sanción del Plano Regulador. c) Que el desarrollo del trabajo del consultor y la revisión por parte de la unidad técnica y las correcciones por parte del consultor, forman parte de la etapa de análisis y diagnóstico. d) Que la información solicitada en la especie, corresponde a la primera etapa, y, particularmente, las correcciones realizadas por el consultor en relación a las observaciones efectuadas por la unidad técnica. e) Que, sin perjuicio de lo requerido en la especie, una vez elaborado el proyecto, debe darse a conocer de forma pública, circunstancia que no ha ocurrido porque no se ha terminado de elaborar dicho proyecto, vale decir, no se ha cumplido con el requisito establecido en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones de hacerlo público “una vez elaborado el proyecto”. f) Que por su parte, la Ley de Transparencia establece causales de reserva, entre ellas la contemplada en el artículo 21, N° 1 letra a) de la Ley de Transparencia, complementada por lo señalado en el artículo 7°, N° 1 letra b) de su Reglamento. g) Que el carácter de antecedentes previos de las observaciones entregadas por la consultora “Urbe”, se confirma por el hecho que el artículo 2.1.11 de la Ordenanza califica de “procedimiento” las sucesiones de actos necesarios para la aprobación del plano regulador, dentro de las cuales está la elaboración de la documentación solicitada en la especie. Por lo anterior no cabe sino concluir que hace sinónimos los términos “procedimiento” y “antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o policía”, por cuanto “procedimiento” implica la sucesión de actos enlazados entre sí con un determinado fin. h) Que dar publicidad a cualquier particular las observaciones requeridas, implica dar publicidad a un antecedente cuando la ley no lo ha exigido. i) Que en este punto, la “ratio legis” indica que la publicidad de un proyecto de plan regulador sea masiva, como lo grafica n las etapas de audiencias públicas contempladas en la Ordenanza. Esto obedece a que el conocimiento particular o individual de esta información podría generar una ventaja comparativa para el requirente, pudiendo usar en beneficio propio una “información privilegiada”, y sacar de ellas ventaja pecuniarias, lo que estaría vedado al municipio de conformidad a la normativa vigente y, en especial, a la Constitución política de la República de Chile, en cuanto al derecho de igualdad y de no discriminación arbitraria. j) Que, por otro lado, facilitar la información al reclamante, pude potenciar el conocimiento no oficial del plano regulador, sembrando una percepción equivocada del mismo en la comunidad de El quisco, porque la exposición pública tiene que ser patrocinada por la consultora y el Departamento SECPLA del municipio, quienes cuentan con los conocimientos necesarios para explicar a cabalidad los fundamentos e intenciones que se grafican en el nuevo instrumento regulatorio. k) Que, lo anterior cumple con los requisitos de los artículos 21 N° 1, letra b) de la Ley de Transparencia y 7 N° 1, letra b) del Reglamento de la misma. l) Que acompaña al traslado documentación relativa a las etapas del estudio y requerimientos técnicos de la propuesta. <h3> Y CONSIDERANDO:</h3> 1) Que, de acuerdo al artículo 41 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones —en adelante, LGUC—, “El Plan Regulador es un instrumento constituido por un conjunto de normas sobre adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos, y de comodidad en la relación funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento”. 2) Que, de acuerdo a los artículos 56 y 65 de la Ley Orgánica de Municipalidades, el plan regulador debe aprobarse con acuerdo del Concejo Municipal y, según el artículo 45 de la LGUC, las modificaciones del Plan Regulador Comunal se sujetarán al mismo procedimiento de elaboración y aprobación del mismo. 3) Que, según los antecedentes aportados por la reclamada el estudio de la especie —sobre actualización del plan regulador de la comuna de El Quisco— consta de 3 etapas (punto 4.1. de las Bases Técnicas): a) Etapa 1: Diagnóstico de la Comuna. b) Etapa 2: Formulación y selección de alternativas. c) Etapa 3: Plan Regulador Comunal. d) Etapa 4: Estudios y/o declaraciones de impacto ambiental. 4) Que los productos asociados a cada etapa son un informe completo de la etapa, un resumen ejecutivo y una presentación de apoyo al resumen ejecutivo para la exposición al público e instancias de acuerdos (punto 4.1. de las Bases Técnicas del estudio). 5) Que en este contexto lo solicitado corresponde a la entrega de la etapa 3 corregida por el consultor (entregada por el mismo el 8 de mayo del año en curso), en el contexto que respecto de cada etapa el municipio puede rechazar, aceptar o hacer comentarios a los informes. 6) Que según las bases administrativas del estudio, éste debía ejecutarse en el plazo máximo de 360 días —corridos— a partir de la firma del contrato —15 del junio de 2007— Sin embargo el mismo documento sobre requerimientos técnicos indica que existe respecto del plazo una variable aleatoria que distorsiona el resultado final de los tiempos comprometidos en el análisis territorial. 7) Que el estudio —efectuado por la consultora URBE— se encuentra aún en desarrollo, al final de la etapa 3. Actualmente se está revisando, por parte del asesor urbanista del municipio, las respuestas a los comentarios efectuados a la última entrega de la consultora. 8) Que luego de terminar la elaboración corresponde, según la LGUC y su Ordenanza General, el Alcalde puede proceder al proceso de aprobación del instrumento que si contempla un periodo de publicidad, según se verá más adelante. 9) Que, para acreditar la causal invocada en este caso —afectación del debido funcionamiento del órgano— la reclamada debe justificar que la información solicitada: a) Constituye un antecedente previo a la adopción de una resolución y b) Afectaría el debido cumplimiento de las funciones de la Municipalidad en caso de ser divulgada. 10) Que el municipio reclamado acredita que lo solicitado constituye un antecedente previo a la decisión de iniciar la aprobación del proyecto de actualización del Plan Regulador de El Quisco, por lo que el primer presupuesto de la causal de reserva contemplada en el artículo 21, N°1, letra b) estaría acreditado. 11) Que la afectación del debido funcionamiento del servicio por la publicidad o divulgación de dichos antecedentes, en este caso a un particular, se produciría según el municipio por dos razones: a) Pondría al reclamante en una posición privilegiada respecto al resto de la comunidad, pues incluso podría obtener ventajas pecuniarias por el uso de dicha información. b) Podría generar una percepción equivocada de la misma, de ahí que la exposición pública del plano regulador debe ser patrocinada por la consultora y el municipio. 12) Que aunque no se detalla en los descargos, también podría afectarse el proceso de aprobación del instrumento de planificación con impugnaciones adelantadas por parte de la comunidad, que en sede administrativa no debieran prosperar —dado que no existe todavía un acto decisional— pero si en sede judicial en caso que fuesen consideradas “amenazas” a garantías constitucionales tuteladas por el Recurso de Protección. 13) Que cabe hacer presente que la LGUC y la OGUC establecen un amplio proceso de participación ciudadana una vez que la autoridad decide iniciar el proceso de aprobación del instrumento. “Elaborado el proyecto —dice el art. 43 LGUC—, el concejo comunal, antes de iniciar su discusión, deberá: 1. Informar a los vecinos, especialmente a los afectados, acerca de las principales características del instrumento de planificación propuesto y de sus efectos, lo que se hará de acuerdo con lo que señale la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. 2. Realizar una o más audiencias públicas en los barrios o sectores más afectados para exponer el proyecto a la comunidad, en la forma indicada en la ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. 3. Consultar la opinión del consejo económico y social comunal, en sesión citada expresamente para este efecto. 4. Exponer el proyecto a la comunidad, con posterioridad a la o las audiencias públicas, por un plazo de treinta días. 5. Vencido dicho plazo se consultará a la comunidad, por medio de una nueva audiencia pública, y al consejo económico y social comunal, en sesión convocada especialmente para este efecto. En dicha sesión deberá presentarse un informe que sintetice las observaciones recibidas. 6. Los interesados podrán formular, por escrito, las observaciones fundadas que estimen convenientes acerca del proyecto hasta quince días después de la audiencia pública a que se refiere el número anterior”. 14) Asimismo, el artículo 2.1.4., inciso 2°, de la OGUC, señala que “A contar del inicio del proceso de aprobación de un proyecto de Instrumento de Planificación Territorial, o de modificación o enmienda del mismo, el organismo responsable de su confección deberá facilitar, a cualquier interesado, la adquisición a costa del requirente de todos o algunos de los antecedentes que conforman el expediente enviado a aprobación”. 15) Que sólo una vez elaborado el proyecto —lo que aún no ocurre en la especie— será aplicable el proceso de participación anteriormente señalado. 16) Que dado que el proceso de aprobación del Plan Regulador Comunal contempla un procedimiento reglado de publicidad y participación ciudadana, según se expuso precedentemente, debe concluirse que constituye una norma especial sobre la publicidad que regula a la Ley de Transparencia, concordando la primera con el espíritu de esta última, por cuanto este procedimiento especial de publicidad busca cautelar el interés general y el resguardo equitativo de los diferentes intereses que están en juego en las decisiones sobre el desarrollo futuro de una ciudad. 17) Que este Consejo estima que dado que la información sobre la planificación urbana incide en la valoración de los terrenos su conocimiento anticipado podría derivar en transferencias de éstos antes que producto de la aplicación del plan se valorizasen o depreciasen, según el caso, prácticas especulativas que afectarían el interés general y que confirman la importancia de aplicar rigurosamente el procedimiento especial de participación y acceso a la información en materia de planificación urbana. 18) Que, por todo lo señalado, el presenta amparo será rechazado. <h3> EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE ATRIBUYEN LOS ARTS. 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</h3> I. Rechazar el amparo interpuesto por don Iván Labra Moya en contra de la I. Municipalidad de El Quisco, por haberse acreditado por esta última, la casual de reserva consagrada en el artículo 21 N° 1, letra b) de la Ley de Transparencia. II. Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a don Iván Labra Moya, y al Sr. Alcalde de la I. Municipalidad de El Quisco, para efectos de lo dispuesto en los artículos 27 y 28 de la Ley de Transparencia, según corresponda. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Juan Pablo Olmedo Bustos y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi y don Raúl Urrutia Ávila. Se deja constancia que el Consejero don Roberto Guerrero Valenzuela concurre a la presente decisión pero no firma, por encontrarse fuera de la ciudad de Santiago. Certifica don Raúl Ferrada Carrasco, Director General del Consejo para la Transparencia.