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DECISIÓN AMPARO ROL C4113-16</p>
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Entidad pública: Municipalidad de Quilicura</p>
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Requirente: Esteban Rodríguez</p>
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Ingreso Consejo: 09.12.2016</p>
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En sesión ordinaria N° 788 del Consejo Directivo, celebrada el 28 de marzo de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C4113-16.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia, y la Instrucción General N° 11, de este Consejo, sobre Transparencia Activa.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 8 de noviembre de 2016, don Esteban Rodríguez solicitó a la Municipalidad de Quilicura "la siguiente información:</p>
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a) Excel con la siguiente información de todo el personal de: OPD Quilicura, Casa del Adulto Mayor y Centro de la Mujer, período 2012-2016:</p>
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- nombre emisor boleta.</p>
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- Fecha de boleta de honorarios.</p>
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- Número de boleta de honorarios.</p>
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b) Individualización de todos los funcionarios municipales encargados de la información entregada en esta solicitud.</p>
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En sus observaciones, señaló: "Dirigido al departamento de administración y finanzas. Si resultara más fácil, el punto a) puede ser resuelto con todos los códigos de barra de todas las boletas emitidas por el personal respectivo, en el período indicado". Asimismo señaló que requería lo solicitado en formato Excel.</p>
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2) RESPUESTA: El 7 de diciembre de 2016, la Municipalidad de Quilicura respondió a dicho requerimiento de información mediante Oficio RRHH N° 698/16 de 6 de diciembre de 2016, señalando en síntesis que:</p>
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a) La solicitud se refiere a información de todo el personal, no especificando adecuadamente lo requerido, por lo que necesita la revisión de un alto número de actos administrativos, análisis y sistematización de información. En virtud de lo expuesto, se invoca la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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b) La revisión de lo requerido implicaría analizar los distintos actos y decretos administrativos de más de 60 personas, que han trabajado en las oficinas indicadas entre los años 2012-2016. A mayor abundamiento, podría llevar desde un simple correo electrónico (personal o institucional) hasta los actos administrativos respectivos.</p>
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c) La Municipalidad dispone de solamente de 3 funcionarios encargados de transparencia, cuyos horarios de trabajo son de 44 horas semanales, quienes tienen responsabilidad de responder todos los requerimientos de transparencia, por lo que para entregar lo solicitado deberían distraer indebidamente sus funciones. Ello por cuanto éstos deberán confeccionar planillas Excel, identificar fechas de boletas de honorarios, identificar cada prestador de servicios, los decretos de pago, revisar y acopiar cada uno de los informes mensuales del personal que haya pasado por las entidades sobre las cuales se requiere información, o cualquier otro documento o acto administrativo que se pudiera configurar dentro de lo que se interprete por "información histórica contractual".</p>
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3) AMPARO: El 9 de diciembre de 2016, don Esteban Rodríguez dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que recibió una respuesta negativa a la solicitud de información. Además hizo presente que:</p>
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a) No se entiende como información que el Municipio recibe electrónicamente todos los meses, para pagar sueldos del personal, podría distraer indebidamente sus funciones.</p>
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b) Indica un link de un medio de comunicación titulado "(...) revela cobro irregular de horas extra por casi $1.500 millones en Quilicura".</p>
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c) Se adjuntan tres boletas de honorarios de personas que prestaron servicios al OPD de Quilicura.</p>
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4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Quilicura mediante oficio N° 012640 de 21 de diciembre de 2016.</p>
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Mediante Oficio Alcaldicio N° 67/17 de 19 de enero de 2017, la Sra. Alcaldesa (S) de Quilicura presentó sus descargos u observaciones, adjuntando el Oficio N° 31/17 del Departamento de Recursos Humanos, el cual señala en síntesis que:</p>
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a) Las argumentaciones expuestas por el reclamante en su amparo son meras apreciaciones, por cuanto no explica de qué manera su solicitud no es genérica. La intención del reclamante es que el Municipio realice un informe detallado con los datos que no aparecen en transparencia activa.</p>
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b) Se requiere un uso excesivo de tiempo en su elaboración, debido a la indisponibilidad de herramientas tecnológicas adecuadas, alto número de actos administrativos a revisar y realización de informe que pueda sistematizar la información.</p>
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c) La solicitud fue ingresada el 8 de noviembre de 2016, y contestada el 7 de diciembre de 2016, tendiendo presente que casi todo el mes de noviembre de 2016, existió un paro general de funcionarios. En razón de ello, el plazo para contestar el requerimiento se vio afectado por fuerza mayor.</p>
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d) No existe una plataforma informática idónea respecto a la información requerida. Es una aspiración tener una plataforma a futuro, que permita entregar lo solicitado. Luego, para entregar lo solicitado, habría que revisar uno por uno los decretos de pago y bitácoras de funciones mensuales de cada prestador de servicios.</p>
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e) Existe información computacional que permite identificar al prestador de servicio y el monto de sus honorarios (que se informa en transparencia activa), pero en caso alguno dicha plataforma permite identificar el número de boleta o su fecha de emisión, sin tener que recurrir a los registros escritos por cada funcionario.</p>
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f) Por cada prestador de servicios pueden existir 48 boletas de honorarios en 4 años, sin contar aquellos casos en que existe más de una boleta al mes. Es decir, se puede proyectar que por 60 funcionarios (número aproximado), fácilmente existen más de 2.880 boletas de honorarios que procesar. Para entregar lo requerido, se requiere la coordinación de direcciones, departamentos, secciones o unidades respectivas, las cuales tienen sus propias funciones.</p>
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g) Lo solicitado en el literal b) no constituye una solicitud de acceso a la información. Asimismo de entregar lo requerido se vulneraría la ley N° 19.628 sobre protección de la vida privada. Por lo demás, los responsables formales de requerimientos de acceso a la información se encuentran en el link https://www.portaltransparencia.cl/PortalPdT/pdtta/-/MU250/PR/PCONT/4665752.</p>
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h) Respecto de la individualización de aquellos funcionarios que formalmente no son responsables de solicitudes de trasparencia, pues sólo prestan colaboración debido a que tienen funciones vinculadas, cabe señalar que es imposible informar esto, debido a que no existe acto, resolución o contrato que imponga aquella obligación en razón de los soporte que indica el artículo 10 de la Ley de Transparencia.</p>
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i) Se adjunta Certificado N° 17 de 11 de enero de 2017, de la Sra. Encargada de honorarios municipal, que señala que "el proceso para realizar cada contrato de honorarios y los pagos de los mismos, se realiza en forma manual y no existe registro digital hasta la fecha".</p>
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5) GESTIÓN OFICIOSA: Por medio de correo electrónico de 21 de marzo de 2017, el Consejo solicitó al Municipio lo siguiente: a) Señalar si el OPD Quilicura, Casa del Adulto Mayor y Centro de la Mujer, son entidades que forman parte de la Municipalidad de Quilicura, o son de dependientes de éste; b) Señalar si las personas que prestaron servicios a estas tres entidades en el período 2012-2016, emitieron sus boletas a la Municipalidad de Quilicura.</p>
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Por medio de correo electrónico de 23 de marzo de 2017, el Municipio respondió lo requerido, señalando lo siguiente:</p>
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a) Todas las entidades sobre las que se requiere información, son dependientes del Municipio. Con respecto a la OPD Quilicura y Centro de la Mujer, corresponden a programas en convenio, que se mantienen vigentes con SENAME y SERNAMEG. Por su parte, la Casa del Adulto/a Mayor es una unidad correspondiente a la Dirección de Desarrollo Comunitario - DIDECO.</p>
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b) Con respecto a las personas que prestaron servicios en la OPD Quilicura, Centro de la Mujer y Casa del Adulto/a Mayor, éstas emitieron sus boletas de Honorarios a la Municipalidad de Quilicura.</p>
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c) Durante los años 2016 y 2017, el Municipio ha debido atender reiterados requerimientos del Sr. Esteban Rodríguez, incluyendo llamados telefónicos amenazantes, situaciones que muchas veces han distraído considerablemente a los funcionarios, quien han debido elaborar planillas, recopilar información de antigua data, sólo para dar respuesta a sus solicitudes. Sin embargo, no sólo se busca acceder a información muchas veces debidamente transparentada por el propio Municipio, sino que se evidencia una actitud de hostigamiento en contra de los funcionarios que se desempeñan en este servicio.</p>
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d) Con estos antecedentes, se hace indispensable que el Consejo para la Transparencia adopte algún tipo de medida en cuanto los antecedentes solicitados, resultan homologables con la información publicada. Es decir, si se publican los listados de contrataciones a honorarios de todo el personal, el cometido específico bajo el cual prestan servicio, el monto a pagar mensual y la vigencia de sus contratos, requerir copia de la boleta de honorarios solicitada, sólo busca acceder a antecedentes personales y específicamente protegidos por la ley N° 19.628.</p>
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e) El reclamante ha efectuado 21 solicitudes de acceso a la información entre 2016 y 2017, y durante este mismo período de tiempo ha presentado 14 amparos al Consejo para la Transparencia.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el artículo 14 de la Ley de Transparencia dispone que la autoridad o jefatura del organismo requerido deberá pronunciarse sobre la solicitud, sea entregando la información solicitada o negándose a ello en un plazo máximo de veinte días hábiles, contados desde la recepción de la misma. No obstante ello, en el presente caso la solicitud en análisis no fue respondida dentro del plazo legal indicado, el cual vencía el 6 de diciembre de 2016. En razón de lo anterior, este Consejo representará al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Quilicura en lo resolutivo de la presente decisión, la infracción tanto a la precitada disposición, como al principio de oportunidad consagrado en el artículo 11, letra h), del cuerpo legal citado.</p>
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2) Que, respecto del fondo, el objeto de este amparo se circunscribe a la insatisfacción del reclamante con la respuesta de la Municipalidad de Quilicura a su solicitud de acceso a la información, respecto del literal a) de su solicitud. Cabe señalar que corresponde a información de naturaleza pública, en virtud de lo dispuesto en el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, a menos que concurra una causal legal de secreto reserva. 3) Que, dicho esto, la reclamada ha alegado la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, por cuanto la revisión de lo requerido implicaría analizar los distintos actos y decretos administrativos de más de 60 personas, que han trabajado en las oficinas indicadas entre los años 2012-2016. Dicha actuación implicaría confeccionar planillas Excel, identificar las fechas de boletas de honorarios, identificar cada prestador de servicios, los decretos de pago, revisar y acopiar cada uno de los informes mensuales del personal que haya pasado por las entidades sobre las cuales se requiere información, o cualquier otro documento o acto administrativo que se pudiera configurar dentro de lo que se interprete por información histórica contractual. Agrega que no existe una plataforma informática idónea para entregar la información requerida. Luego, para entregar lo solicitado, habría que revisar uno por uno los decretos de pago y bitácoras de funciones mensuales de cada prestador de servicios. Por cada prestador de servicios pueden existir 48 boletas de honorarios en 4 años, sin contar aquellos casos en que existe más de una boleta al mes. Es decir, se puede proyectar que por 60 funcionarios, fácilmente existen más de 2.880 boletas de honorarios que procesar.Que, respecto a la alegación del órgano de distracción indebida de sus funcionarios, en los términos dispuestos en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, cabe señalar que atendido lo alegado por el Municipio, queda en evidencia que la labor de búsqueda de la información solicitada, implicaría la revisión manual de 2880 boletas de honorarios, que habría que procesar, para luego elaborar las correspondientes planillas Excel, ello por cuanto la reclamada no dispondría de una herramienta tecnológica adecuada para sistematizar lo solicitado.</p>
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3) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima concurren en la especie, y por tanto darían lugar a esfuerzos desproporcionados como los mencionados.</p>
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4) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". En la especie, a juicio de este Consejo, éste ha sido precisamente el estándar demostrado por el órgano reclamado.</p>
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5) Que, en virtud de los fundamentos expuestos, se rechazará el presente amparo en esta parte.</p>
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6) Que, sin perjuicio de lo señalado, se acogerá el presente amparo en el sentido de ordenar a la Municipalidad de Quilicura entregar a don Esteban Rodríguez, la información correspondiente al personal de OPD Quilicura, Casa del Adulto Mayor y Centro de la Mujer, en los términos en que debe publicarse según lo dispuesto en el artículo 7, literal d) de la Ley de Transparencia, relativa a personal a honorarios, y la Instrucción General del Consejo para la Transparencia sobre Transparencia Activa, numeral 1.4.4.</p>
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7) Que, respecto de lo solicitado en el literal b), del link remitido por la reclamada en la respuesta, no se aprecia la información solicitada en este literal. En dichas circunstancias, se acogerá el amparo en esta parte, y se ordenará al Municipio entregar al reclamante la individualización de todos los funcionarios municipales encargados de la información ordenada entregar en esta solicitud.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger parcialmente el amparo deducido por don Esteban Rodríguez en contra de la Municipalidad de Quilicura; rechazándolo respecto de lo requerido sobre el nombre del emisor de la boleta, fecha y número de éstas, relativa al personal de OPD Quilicura, Casa del Adulto Mayor y Centro de la Mujer, período 2012-2016, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Quilicura, respecto de don Esteban Rodríguez:</p>
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a) Entregarle una planilla Excel con la información correspondiente al personal de OPD Quilicura, Casa del Adulto Mayor y Centro de la Mujer, en los términos en que debe publicarse según lo dispuesto en el artículo 7, literal d) de la Ley de Transparencia, relativa a personal a honorarios, y la Instrucción General N° 11 del Consejo para la Transparencia sobre Transparencia Activa, numeral 1.4.4.</p>
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b) Entregarle la individualización de todos los funcionarios municipales encargados de la información ordenada entregar en esta solicitud</p>
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c) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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d) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Representar al Sr. Alcalde la Municipalidad de Quilicura la infracción al artículo 14 de la Ley de Transparencia, toda vez que no dio respuesta al requerimiento de información que se le formulara en el plazo previsto en el referido cuerpo legal. Lo anterior, a fin de que adopte las medidas necesarias para evitar que ante nuevas solicitudes de información la referida infracción vuelva a reiterarse.</p>
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IV. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Esteban Rodríguez y al Sr. Alcalde de la Municipalidad de Quilicura.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza y don Marcelo Drago Aguirre. El Consejero don Jorge Jaraquemada Roblero, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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