Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C4233-16

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Reclamante:	DIEGO IGNACIO GUEVARA VALENZUELA
Reclamado:	AGENCIA DE CALIDAD DE LA EDUCACIÓN
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Agencia de Calidad de la Educación, fundado en la denegación de acceso a la información solicitada referente a "todos los documentos que versen sobre los siguientes aspectos del SIMCE de Historia de 6°: a) Objetivos de evaluación que se relacionen con el desarrollo de procedimientos que impliquen habilidades del pensamiento histórico que se evalúan. b) La rúbrica o pauta de evaluación de la pregunta de desarrollo y un ejemplar de la prueba aplicada con anterioridad, del SIMCE de Historia, Geografía y Ciencias Sociales de 6° básico". El reclamante hace presente que la solicitud comprende el período entre enero del 2014 a diciembre del 2016. El Consejo rechaza el amparo, por configurarse la causal de reserva del artículo 21 N°1 de la Ley de Transparencia.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	5/24/2017
Consejeros:	-José Luis Santa María Zañartu -Marcelo Drago Aguirre
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C3408-16 C1962-16 C1964-16 C1966-16
Jurisprudencia a:	C2138-17
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de reclamo y amparo >> Legitimación activa >> Otros
Descriptores analíticos:	Educación

DECISIÓN AMPARO ROL C4233-16 Entidad pública: Agencia de Calidad de la Educación Requirente: Diego Ignacio Guevara Valenzuela Ingreso Consejo: 19.12.2016 En sesión ordinaria N° 800 del Consejo Directivo, celebrada el 23 de mayo de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C4233-16. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: Que el 30 de noviembre de 2016, don Diego Ignacio Guevara Valenzuela solicitó a la Agencia de Calidad de la Educación "todos los documentos que versen sobre los siguientes aspectos del SIMCE de Historia de 6°: a) Objetivos de evaluación que se relacionen con el desarrollo de procedimientos que impliquen habilidades del pensamiento histórico que se evalúan. b) La rúbrica o pauta de evaluación de la pregunta de desarrollo y un ejemplar de la prueba aplicada con anterioridad, del SIMCE de Historia, Geografía y Ciencias Sociales de 6° básico". El reclamante hace presente que la solicitud comprende el período entre enero del 2014 a diciembre del 2016. 2) RESPUESTA: Mediante Carta N° 1.001, de 19 de diciembre de 2016, el órgano denegó la entrega de la información por configurarse la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. En particular indicó: a) Respecto del literal a) informa que los Objetivos de Evaluación de la Prueba se consignan en el documento de Especificaciones para la Elaboración de Ítems, que tiene carácter confidencial, por lo que no resulta posible acceder a su entrega, ya que su publicidad afecta la función del Servicio según lo dispuesto en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. En todo caso, dichos objetivos de evaluación se elaboran en función de los Objetivos de Aprendizaje (que son posibles de evaluar en pruebas de lápiz y papel) del currículum vigente de la asignatura para los niveles de 5° y 6°, los que son públicos y se encuentran disponibles en el enlace que indica. b) En cuanto a la rúbrica o pauta de corrección de la pregunta abierta o de desarrollo evaluada, se indica que no puede ser entregada, debido a que dicha pregunta forma parte de los ítems que no se han liberado hasta el momento, siendo información reservada en conformidad a lo dispuesto en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, dado que se publicidad afecta la función del Servicio. 3) AMPARO: El 19 de diciembre de 2016, don Diego Ignacio Guevara Valenzuela dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la denegación de acceso a la información solicitada. 4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación, mediante Oficio N° 12.980, de 28 de diciembre de 2016. Mediante Ordinario N° 1, de 05 de enero de 2017, la Agencia presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que: a) La Agencia tiene por objeto evaluar y orientar el sistema educativo para que éste propenda al mejoramiento de la calidad y equidad de las oportunidades educativas, considerando las particularidades de los distintos niveles y modalidades educativas, y que para el cumplimiento integral de éste, tiene, dentro de sus funciones, la evaluación de los logros de aprendizaje de los alumnos de acuerdo al grado de cumplimiento de los estándares, referidos a los objetivos generales señalados en la ley y sus respectivas bases curriculares por medio de instrumentos y procedimientos de medición estandarizados y externos a los establecimientos educacionales. Asimismo, debe evaluar el grado de cumplimiento de los otros indicadores de calidad educativa. b) Entre los instrumentos y procedimientos de medición adscritos al Servicio, se encuentran las pruebas SIMCE, esto es, del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de Aprendizaje, el cual, en sus inicios, se propuso proveer de información relevante para los distintos actores del sistema educativo, contribuyendo, de esta manera, al mejoramiento de la calidad y de la equidad de la educación. c) De esta forma, la denegación en torno a los objetivos de evaluación, la pauta de evaluación de la pregunta de desarrollo y del ejemplar de la prueba SIMCE se fundamenta, en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, debido a que acceder a la entrega de las materias consultadas atenta contra la construcción del instrumento de evaluación, específicamente, con el diseño de equiparación de las pruebas, el cual permite hacer los resultados comparables entre los años y, por lo tanto, presentar la tendencia histórica de los mismos. Lo anterior, ya que, dicho diseño es a través de ítems comunes, es decir, preguntas que se repiten entre pruebas y que pueden provenir de cualquiera de los cuadernillos aplicados. Por ello, la liberación de un instrumento o dar a conocer la forma en que éste se construye pone en riesgo la comparabilidad entre años de los resultados, afectando, además, el debido cumplimiento de la función encomendada por ley al Servicio. d) Indica que el Informe Técnico SIMCE 2013, el cual es posible descargar a través del enlace de la página web institucional que indica, en lo pertinente a la equiparación de las pruebas, señala que "el set de ítems de anclaje debe constituir, al menos, un 20% del total de la prueba completa a aplicar." e) Puntualmente, respecto la pauta de corrección de la pregunta abierta contenida en la prueba SIMCE de Historia, Geografía y Ciencias Sociales, el Servicio indicó al requirente que dicha información formaba parte de los ítems que a la fecha no han sido liberados, lo cual no quiere decir a futuro, cuando se elabore el Informe de Resultados de la aplicación SIMCE 2016, pueda encontrar información de su utilidad respecto a dicho punto. f) Finalmente hace presente lo resuelto por este Consejo sobre la misma materia en la decisión de amparo Rol C1962-16, C1964-16 y C1966-16. 5) COMPLEMENTACIÓN DE DESCARGOS U OBSERVACIONES: Mediante Reservado N° 01, de 28 de abril de 2017, la AGCE remitió un CD que contiene el documento denominado "Informe Técnico año 2014 del SIMCE", actualmente vigente, en el cual se encontrarían detallados, entre otros aspectos, los objetos de evaluación contemplados en las Especificaciones para la Elaboración de ítems. 6) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: En sesión ordinaria N° 798, de 2 de mayo de 2017, el Consejo Directivo de esta Corporación acordó, para los efectos de resolver acertadamente el presente amparo, requerir a la reclamada copia de "los objetivos de evaluación que se relacionen con el desarrollo de procedimiento que impliquen habilidades del pensamiento histórico que se evalúan". Lo anterior, en relación al SIMCE de sexto año básico. Dicho requerimiento se materializó mediante Oficio N° 3.931, de 2 de mayo de 2017. Mediante Oficio N° 117, de 5 de mayo de 2017, la AGCE dio cumplimiento a lo requerido, informando lo siguiente: a) En relación a lo solicitado por el reclamante, sobre la habilidad de pensamiento histórico, no existe un informe o documento relativo a esta habilidad en particular. Sin perjuicio de ello, con el fin de aportar mayores antecedentes para la resolución del caso, acompaña copia del documento interno y confidencial denominado "Especificaciones para la elaboración de ítems de la asignatura de Historia, Geografía y Ciencias Sociales, 6° básico". b) En este documento se establecen todos los objetivos de aprendizaje de las Bases Curriculares susceptibles de ser evaluados en pruebas estandarizadas como el SIMCE, por lo que su divulgación equivaldría prácticamente a la publicación de las preguntas de la prueba, lo que constituye un grave perjuicio para el Servicio y pondría en riesgo la función de evaluar los logros de aprendizaje de los estudiantes encomendada por Ley. c) Finalmente, hace presente que existe un alto riesgo de que los establecimientos educacionales sólo enfaticen aquellos objetivos de aprendizaje evaluados por SIMCE, dejando de lado objetivos de aprendizajes relevantes para la formación integral de los estudiantes, con el consiguiente efecto de "estrechamiento curricular", en caso que se den a conocer públicamente. Y CONSIDERANDO: 1) Que lo requerido corresponde a los objetivos de evaluación, la pauta de evaluación de una pregunta y un ejemplar de la prueba SIMCE, aplicada con anterioridad, de Historia, Geografía y Ciencias Sociales a 6° año básico (entre enero de 2014 y diciembre de 2016). Al efecto, atendido que el SIMCE es el sistema de evaluación que la Agencia de Calidad de la Educación utiliza para medir los resultados de aprendizaje de los establecimientos educacionales en el país, los antecedentes requeridos obran en su poder y han sido elaborados con presupuesto público, por lo que en virtud de lo dispuesto en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, dicha información es pública salvo que concurra a su respecto alguna causal de secreto o reserva. 2) Que el fundamento del presente amparo se circunscribe a la denegación de la información requerida por configurarse al efecto la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. 3) Que según lo prescrito en el artículo 21 de la Ley de Transparencia, para que se verifique la procedencia de una causal de reserva, es menester determinar la afectación de alguno de los derechos subjetivos protegidos por ella, debiendo en consecuencia, acreditarse una expectativa razonable de daño o afectación, la cual debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva. En la especie, y conforme ha sostenido reiteradamente la reclamada frente a solicitudes de información relativas al instrumento SIMCE, el principal fundamento para mantener la reserva y confidencialidad de las materias referidas, se vincula derechamente con el diseño de equiparación del instrumento de evaluación aplicado ("Equating"), que permite que los resultados de las evaluaciones sean comparables entre los años y, por lo tanto, presentar la tendencia histórica de los mismos. Dicha construcción metodológica del instrumento evaluativo, permite al Servicio medir los logros de aprendizaje de los alumnos de acuerdo al grado de cumplimiento de los estándares, referidos a los objetivos generales señalados en la ley y sus respectivas bases curriculares por medio de instrumentos y procedimientos de medición estandarizados y externos a los establecimientos (artículo 9°, literal a), de la ley N° 20.529, de 2011). Similar fundamentación permite comprender la reserva de la información relativa a los objetivos de evaluación de una de las pruebas de conocimiento específicas (en este caso, Historia, Geografía y Ciencias Sociales de 6° básico), toda vez que éstos se consignan y sirven de insumo en la elaboración de ítems contenidos en la evaluación, por lo que resulta plausible que la reclamada deniegue la información al público que pudiese revelar de algún modo la forma en que se construye la prueba o la prueba SIMCE misma. En síntesis, la entrega de la información requerida permitiría revelar la forma en que se construye la prueba, afectándose con ello la construcción y utilización del instrumento de evaluación. 4) Que específicamente, respecto de la solicitud de los objetivos de evaluación de habilidades específicas de la prueba SIMCE de Historia de 6° año básico, la reclamada precisó, con ocasión de la respuesta otorgada a la medida para mejor resolver decretada por este Consejo, que existe un riesgo cierto y específico que, de entregarse la información referida a objetivos de evaluación de la prueba, consecuencialmente los establecimientos educacionales sólo enfaticen aquellos objetivos de aprendizaje evaluados específicamente por el SIMCE, dejando de lado objetivos de aprendizajes relevantes para la formación integral de todos los estudiantes, produciendo el efecto de "estrechamiento curricular", en caso que se den a conocer públicamente. Al efecto, revisado el documento denominado "Especificaciones para la elaboración de ítems pruebas SIMCE Versión 2015. Historia, Geografía y Ciencias Sociales, 6° básico (bases curriculares 2012), en particular, el eje de Historia 6° básico, éste presenta información relativa a los objetivos de aprendizaje, el dominio cognitivo y los objetivos de evaluación general. De esta forma, tras análisis de los objetivos de evaluación general de la prueba, se verifica lo indicado por la reclamada, en cuanto la entrega de dichos antecedentes -que constan en un documento de insumo de elaboración de la herramienta de evaluación- pormenoriza elementos que son de la esencia de la construcción del instrumento, por lo que su conocimiento en forma previa a la aplicación de la evaluación SIMCE por parte de los establecimientos educacionales, provocaría el efecto de "estrechamiento curricular", focalizando la preparación de estudiantes sólo en razón de los objetivos a evaluar por el SIMCE, , dejando de lado objetivos de aprendizajes relevantes para la formación integral de los mismos, entorpeciéndose con ello la función de evaluación de logros de aprendizaje que la ley atribuye al SIMCE, y aún más, la ejecución de una política pública en materia de educación, razón por la que procede el rechazo del amparo en esta parte. 5) Que con ocasión del amparo Rol C3408-16, esta Corporación se pronunció específicamente sobre la entrega de formatos de prueba SIMCE, indicando al efecto "(...) en el caso específico de la prueba SIMCE, la información referida a la entrega de formatos de prueba y desglose de resultados por pregunta, posee un valor en sí mismo, ya que permite al órgano reclamado la medición, seguimiento y evaluación sobre la ejecución de una política pública en materia de educación. En este caso concreto, se hace especialmente presente que se está requiriendo la entrega de información relativa a la aplicación de un instrumento de evaluación a un grupo colectivo de personas, no encontrándose referida a la evaluación aplicada a un individuo en particular, cuestión que permite al Servicio reclamado obtener información que posibilita la comparabilidad de los resultados y la medición progresiva del aprendizaje de los alumnos, lo que favorece la evaluación del impacto de la implementación de la política pública sobre educación que persigue medir el SIMCE. Atendido lo anterior, la entrega de la información requerida producirá con determinada certeza y especificidad la afectación del debido cumplimiento de las funciones de la Agencia de la Calidad de la Educación en los términos expuestos por la reclamada" (considerando 6°). 6) Que, a mayor abundamiento, tal como ha hecho presente la reclamada, este Consejo se ha pronunciado sobre la materia, específicamente sobre la solicitud de formas de prueba por asignatura con ocasión de la aplicación del SIMCE estableciendo que "(...) la divulgación de los antecedentes objeto de la solicitud en análisis, redundarían en un evidente perjuicio para el sistema de evaluación de conocimientos de los futuros alumnos. Lo anterior, toda vez que en atención a la especificidad de las materias evaluadas, el órgano se encontraría obligado a asumir el costo de las confección de diversos modelos de evaluaciones, por cada uno de los procesos que se realicen con la dificultad evidente de verse enfrentado a un marco cada vez más acotado de posibles preguntas a ser formuladas en cada nuevo proceso. // Que asimismo, del tenor de las alegaciones de la reclamada se colige que dicho órgano aplicaría evaluaciones similares, o eventualmente las mismas aplicadas previamente. Por tal razón, resulta evidente que la divulgación de los formatos de pruebas ya aplicados, permitirían a los futuros estudiantes, con antelación a la rendición del examen, memorizar cada una de las preguntas y sus respectivas respuestas, impidiendo de dicho modo a la Agencia de Calidad determinar el efectivo nivel de conocimiento que poseen respecto de las materias evaluadas" (considerandos 7) y 8) de la decisión de amparos Roles C1962-16, 1964-16 y C1966-16). Por tanto, atendidos los antecedentes y las alegaciones de la reclamada, este Consejo estima que se configura en la especie la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, razón por la cual se rechazará el presente amparo. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por don Diego Ignacio Guevara Valenzuela, de 19 de diciembre de 2016, en contra de la Agencia de Calidad de la Educación, por configurarse en la especie la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Diego Ignacio Guevara Valenzuela y al Sr. Secretario Ejecutivo de la Agencia de Calidad de la Educación. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.