Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C4331-16

Reclamante:	SERGIO JARA ROMÁN
Reclamado:	DIRECCIÓN NACIONAL DE FRONTERAS Y LÍMITES
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado, fundado en que la información entregada no corresponde a la solicitada referente a: a) "todos los antecedentes (documentos, mapas, informes, videos y otros) relacionados al trabajo de la Comisión Mixta de Límites, constituida entre Chile y Argentina, para resolver el trazado pendiente de la línea fronteriza entre ambos países sobre el campo de hielo Patagónico Sur, conocido en Chile como Campo de Hielo Sur". b) "lista de nombres de los integrantes de la Comisión Mixta de Límites, incluyendo todos los funcionarios, chilenos y argentinos, que han pasado por ella y los actuales. Al respecto, agrego a la solicitud tener acceso a todas las actas de esta comisión y las fechas en que ha sesionado". El Consejo rechaza el amparo, toda vez que se configura la causal de secreto contemplada en el artículo 21 N°4 de la Ley de transparencia.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	3/20/2017
Consejeros:	-José Luis Santa María Zañartu -Marcelo Drago Aguirre
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C440-09
Jurisprudencia a:
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Causales de secreto o reserva >> Debido cumplimiento de las funciones del órgano >> En general
Descriptores analíticos:	Relaciones exteriores

DECISIÓN AMPARO ROL C4331-16. Entidad pública: Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado (DIFROL). Requirente: Sergio Jara Román. Ingreso Consejo: 28.12.2016. En sesión ordinaria N° 784 del Consejo Directivo, celebrada el 14 de marzo de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información rol C4331-16. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 21 de noviembre de 2016, don Sergio Jara Román solicita a la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado - en adelante también DIFROL-, lo siguiente: a) "todos los antecedentes (documentos, mapas, informes, videos y otros) relacionados al trabajo de la Comisión Mixta de Límites, constituida entre Chile y Argentina, para resolver el trazado pendiente de la línea fronteriza entre ambos países sobre el campo de hielo Patagónico Sur, conocido en Chile como Campo de Hielo Sur". b) "lista de nombres de los integrantes de la Comisión Mixta de Límites, incluyendo todos los funcionarios, chilenos y argentinos, que han pasado por ella y los actuales. Al respecto, agrego a la solicitud tener acceso a todas las actas de esta comisión y las fechas en que ha sesionado". 2) RESPUESTA: La Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado, mediante carta, otorga respuesta señalando, en síntesis, lo siguiente: a) Informan que la Comisión Mixta de Límites Chile-Argentina se rige por el denominado "Protocolo sobre Reposición y Colocación de Hitos en la frontera chileno-argentina", firmado en Buenos Aires, con fecha 16 de abril de 1941. Este instrumento norma los trabajos y actividades de la referida comisión, en virtud del cual y según lo dispone su artículo primero ésta procede reponer los hitos desaparecidos o en mal estado, a colocar nuevos hitos intermedios, donde considere necesario hacerlo, a fin de señalar con más claridad y precisión la línea de frontera y a determinar las coordenadas geográficas exactas de todos los hitos existentes y de los que colocará. A tal efecto, y de acuerdo con el Plan de Trabajo acordado entre ambos países, este Protocolo consignó que la citada Comisión consideraría como primera operación, el levantamiento en detalle de una carta oficial correspondiente a una faja de terreno suficiente a ambos lados del límite. b) La Comisión Mixta tiene un Reglamento Técnico complementario al "Plan de Trabajo, según el cual aquella debe elaborar una "Memoria Informativa Anual" de sus actuaciones, la que será elevada por las delegaciones a sus respectivos gobiernos con "carácter privado". Por su parte, el mismo Reglamento dispone que una vez terminados los trabajos, que correspondan a una sección de frontera, elaborará una Memoria Definitiva Legal y Técnica de cada sección, la que tendrá carácter de público, a fin de divulgar los trabajos y resultados a que ha llegado aquella al término de sus labores. Sobre el particular, se indica que la Memoria Informativa Anual consta precisamente en las Actas elaboradas por dicha Comisión, de lo cual se deriva precisamente su carácter privado. c) En lo que se refiere a la zona de Campo de Hielo Sur, ésta corresponde a las Secciones III y IV del límite internacional. En la actualidad, la Comisión Mixta se encuentra en la etapa inicial de la elaboración de la base cartográfica correspondiente a esa macrozona, lo que implica una serie de pasos técnicos de terreno y de gabinete de largo desarrollo. En este contexto, deben dar cumplimiento a sus tareas ateniéndose a las reglas que se le aplican, y que no pueden exponerse a la publicidad, evitando afectar el resultado final del conjunto de trabajos. Es así como desde la fecha de entrada en vigencia del Protocolo sobre Reposición y Colocación de Hitos en la frontera chileno-argentina de 1941, los trabajos de la Comisión Mixta creada a su amparo han seguido esta lógica y nunca, en sus 75 años de aplicación, alguno de los dos países ha dado a la publicidad los trabajos, informes, acuerdos, actas, esquicios, mapas o documentos por ella elaborados, en tanto no se hayan aprobado la Memoria Definitiva Legal Técnica de la respectiva Sección de Frontera a la que corresponden. d) En consecuencia, y en virtud de lo dispuesto en las causales contempladas en el artículo 21 N° 1 y N° 4 de la Ley de Transparencia, no es posible por ahora y mientras no se elabore la memoria Definitiva Legal y Técnica de las Secciones III y IV de la frontera común con Argentina, dar acceso a todos los antecedentes relacionados al trabajo de dicha Comisión, en razón a que están referidas con el desarrollo de tareas cuya prosecución no ha concluido, y que dice relación con acuerdos contraídos en el marco de un instrumento bilateral, como lo es el Protocolo con Argentina de 1941, sobre reposición y colocación de hitos en la frontera común. En efecto, la reserva legal de los antecedentes que sirven de base para la elaboración de la Memoria Definitiva Legal Técnica, es una máxima de comportamiento de los Estados Partes en el cumplimiento del Tratado, por lo que es dable concluir que el incumplimiento de dicha diligencia podría llevar a que se interprete el comportamiento de Chile como una contravención unilateral al Protocolo de 1941 o bien, que se utilice este precedente para entregar sin el acuerdo de Chile, por parte de Argentina, informes o documentos que constan en Actas de la Comisión Mixta, referidos a otras secciones de la frontera común que no estén totalmente afinadas. Esto justifica la reserva de información fundándose en la protección del interés nacional, concretamente en atención a que su divulgación afectaría las relaciones internacionales del país, conforme prevé el artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia. e) Ahora bien, en cuanto a la solicitud de información referida a la lista de los integrantes de la Comisión Mixta de Límites Chile-Argentina, así como también, a las fechas en que ha sesionado aquella, indican dichos antecedentes. 3) AMPARO: Con fecha 28 de diciembre de 2016, don Sergio Jara Román deduce amparo a su derecho de acceso en contra de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado, fundado en que la información entregada no corresponde a la solicitada, en particular sostiene que "la Difrol entrega información parcial sobre la solicitud de transparencia realizada (...) En síntesis, lo que se negó, de acuerdo a la solicitud de transparencia que hice, fue el "acceso a todos los antecedentes (documentos, mapas, informes, videos y otros) relacionados al trabajo de la denominada Comisión Mixta de Límites (...) tampoco entregó "acceso a todas las actas de esta comisión". 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado a la Sra. Directora Nacional de Fronteras y Límites del Estado, mediante oficio N° 570, de fecha 10 de enero de 2017. El órgano reclamado, presentó sus descargos y observaciones por medio de oficio público DIFROL N° 122, de fecha 25 de enero de 2017, reiterando lo argumentado en su respuesta, en atención a que a su juicio se configuraría respecto de la información requerida las causales de secreto o reserva establecidas en el artículo 21 N° 1 y N° 4 de la Ley de Transparencia. En este punto, hacen presente que en conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 83, que fija el Estatuto Orgánico de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado - en adelante DFL N° 83-, su misión consiste en asesorar al gobierno a través del Ministerio de Relaciones Exteriores e intervenir en todo lo que se refiere a los límites internacionales de Chile y sus fronteras. Asimismo, de conformidad con su artículo 2°, en particular en su letra b), le corresponde, entre otras funciones, la de "Arbitrar los medios para reponer los hitos desaparecidos, en mal estado o removidos, colocar nuevos hitos intermedios donde considere necesario hacerlo, a fin de señalar con más precisión y claridad la línea fronteriza y determinar las coordenadas geográficas exactas de todos los hitos existentes y de los que colocará"; actividad que en el caso de la frontera con Argentina, debe realizar integrando la Comisión Mixta de Límites Chile-Argentina, prevista en el Protocolo sobre Reposición y Colocación de Hitos en la frontera chileno-argentina de 1941. Por su parte, el artículo 11 del DFL N° 83, en particular en su literal a), establece que al Director de Límites de DIFROL le corresponde, entre otras funciones, la de "presidir la Delegación Chilena ante las Comisiones Mixtas de Límites, creadas por protocolos de 1941 y 1942, preparar las reuniones reglamentarias, hacer ejecutar las tareas de campo y de gabinete acordadas, mantener informado de todo el acontecer al Director Nacional y solicitar de éste las instrucciones respectivas ante todo problema que envuelva una interpretación limitánea que no se avenga a los instrumentos internacionales de los cuales Chile es parte". Ahora bien, de acuerdo con el Plan de Trabajos del Protocolo de 1941, que dice relación con toda la frontera chileno-argentina, sólo una vez que hayan terminado los trabajos que correspondan a las secciones de frontera, que en el caso de la zona de Campo de Hielo Sur corresponde a las Secciones III y IV del límite internacional con Argentina, la Comisión Mixta de Límites elaborará una Memoria Definitiva Legal Técnica de aquellas, que tendrá carácter público. Asimismo, la referida Comisión Mixta aprobó en su oportunidad un Reglamento Técnico complementario al Plan de Trabajos, en cuyo artículo 1.3 dispone que aquella elaborara una "Memoria Informativa Anual" de sus actuaciones, la que será elevada por las delegaciones a sus respectivos gobiernos con "carácter privado". Por su parte, el artículo 1.4 de dicho Reglamento dispone que, una vez terminados los trabajos que correspondan a una sección de frontera, la Comisión Mixta elaborará una Memoria Definitiva Legal Técnica de cada sección, la que tendrá carácter público, a fin de divulgar los trabajos y resultados a que ha llegado la Comisión Mixta de Límites al término de sus labores. Sobre el particular, se indica que la Memoria Informativa Anual consta precisamente en las Actas que elaboró dicha Comisión Mixta, de lo cual se deriva precisamente su carácter "privado". A este respecto, debe tenerse presente que el Protocolo sobre Reposición y Colocación de Hitos en la frontera chileno-argentina, de 1941, tiene la naturaleza jurídica de un tratado internacional, legalmente promulgado y ratificado por nuestro país, y en conjunto con su Plan de Trabajos y Disposiciones Generales, y Reglamento Técnico, constituye un todo integrado que debe ser considerado en su conjunto y con el mismo rango legal. En lo que se refiere a la zona de Campo de Hielo Sur, la Comisión Mixta se encuentra en la etapa inicial de la elaboración de la base cartográfica correspondiente a esa macrozona, lo que implica una serie de pasos técnicos de terreno y de gabinete de largo desarrollo, respecto de las cuales el país debe ser cuidadoso en hacer públicas posiciones que puedan tener efectos jurídicos, en tanto éstas no se encuentren debidamente afinadas. Lo anterior, especialmente cuando tales posiciones se vinculan a tratados internacionales cuya aplicación corresponde hacerla junto a otro Estado, particularmente como en la especie, en materias limítrofes. A este respecto, se hace presente que en materia cartográfica es de uso general que los documentos pendientes o de carácter estratégico no se divulguen, con el objeto de cautelar las posiciones que el país pueda adoptar ante una negociación o procedimiento de solución de controversias, máxime cuando los trabajos de la Comisión Mixta no tienen carácter definitivo, en tanto no sean aprobados por la misma y publicados en forma oficial, según la normativa propia que la rige. En consecuencia, resultan aplicables las causales contempladas en los artículos 21 N° 1 y N° 4 de la Ley de Transparencia. Y CONSIDERANDO: 1) Que el presenta amparo se funda en que la información entregada no corresponde a la solicitada, pues le habrían denegado el acceso a lo requerido en el literal a) de la solicitud, y a las actas de la Comisión Mixta de Límites Chile-Argentina pedidas en el literal b); respecto de lo cual, el órgano reclamado argumenta que se configurarían las causales de secreto o reserva establecidas en el artículo 21 N° 1 y N° 4 de la Ley de Transparencia. 2) Que la información solicitada dice relación con los antecedentes - documentos, mapas, informes, videos y otros- y las actas de la Comisión Mixta de Límites Chile-Argentina, referentes al trazado pendiente de la línea fronteriza del territorio denominado "Campo de Hielo Sur". 3) Que, se debe hacer presente que la misión del órgano reclamado es la de asesorar al gobierno e intervenir en todo lo que se refiere a los límites internacionales de Chile y sus fronteras, en particular, le corresponde la función de "Arbitrar los medios para reponer los hitos desaparecidos, en mal estado o removidos, colocar nuevos hitos intermedios donde considere necesario hacerlo, a fin de señalar con más precisión y claridad la línea fronteriza y determinar las coordenadas geográficas exactas de todos los hitos existentes y de los que colocará" (artículo 1° y 2°, letra b), del decreto con fuerza de ley N° 83). En cumplimiento de dicha función, el Director de Límites de DIFROL, deberá presidir la Delegación Chilena ante las Comisiones Mixtas de Límites que se conformen, así como también, preparar las reuniones reglamentarias, hacer ejecutar las tareas de campo y de gabinete acordadas en aquellas - artículo 11, letra a), del decreto con fuerza de ley N° 83-. 4) Que, la Comisión Mixta de Límites Chile-Argentina, cuyos antecedentes y actas se solicitan, fue creada por el Protocolo sobre Reposición y Colocación de Hitos en la Frontera Chileno-Argentina, de 1941, con el objeto de "reponer los hitos desaparecidos o en mal estado, colocar nuevos hitos intermedios, donde considere necesario hacerlo, a fin de señalar con más claridad y precisión la línea de frontera y a determinar las coordenadas geográficas exactas de todos los hitos existentes y de los que colocará" (artículo primero). 5) Que, el órgano reclamado alega la concurrencia de la causal de secreto y reserva establecida en el artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia, esta es, cuando la divulgación de la información solicitada afectaría el interés nacional, en especial, en lo referido a las relaciones internacionales. 6) Que el Plan de Trabajos y Disposiciones Generales que rige a la Comisión Mixta de Límites consultada, en su artículo 1.24 dispone que ésta "redactará una "Memoria Informativa Anual" de sus actuaciones, la que tendrá carácter privado. // Terminados los trabajos que corresponde a una sección de frontera, la Comisión Mixta elaborará una "Memoria Definitiva Legal-Técnica" que tendrá carácter público". En el mismo sentido, se establece en el punto 1.3. y 1.4. del Reglamento Técnico del citado Plan de Trabajo, en éste último se preceptúa que una vez terminados los trabajos que correspondan a una sección de frontera, la Comisión Mixta elaborará una Memoria Definitiva, Legal y Técnica de cada sección, la que tendrá carácter público, "a fin de divulgar los trabajos y resultados a que ha llegado la Comisión Mixta al término de sus labores". 7) Que los preceptos contenidos en el Plan de Trabajos y Disposiciones Generales y su Reglamento Técnico sirven como fuente para el cumplimiento e interpretación de un tratado internacional en materia de límites y manifiestan el deber de reserva que deben mantener los Estado Partes en el tratamiento de aquella información que sirve de fundamento para la elaboración de las Memoria Definitiva, Legal y Técnica. 8) Que atendido que la reserva de los antecedentes que sirven de base para la elaboración de la Memoria Definitiva es una máxima del comportamiento de los Estados Partes en el cumplimiento del Tratado, es dable concluir que el incumplimiento de dicha diligencia podría acarrear, tal como lo ha advertido la DIFROL, que se interprete el comportamiento de Chile como una contravención unilateral al Protocolo de 1941 o se utilice este precedente para entregar, sin acuerdo de Chile, informes o documentos que constan en Actas de la Comisión Mixta, referidas a otras secciones de la frontera común que no estén totalmente afinadas. Lo anterior, justifica la reserva de la información fundándose en la protección del interés nacional, concretamente en atención a que su divulgación afectaría las relaciones internacionales del país conforme prevé el artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia. 9) Que, en ese orden de consideraciones y siguiendo el criterio establecido por este Consejo, a partir de la decisión del amparo rol C440-09, se concluye que existiendo un proceso de diálogo en curso entre Chile y Argentina en una materia delicada, como es la determinación de límites fronterizos, divulgar el trabajo de la Comisión Mixta de Límites de manera unilateral, contrariando las disposiciones complementarias del tratado -conforme a las cuales esta información deviene en pública una vez dictada la Memoria Definitiva Legal-Técnica respectiva, afectaría la fluidez del canal de comunicación que supone dicha Comisión, vulnerando el interés nacional, en los términos exigidos por la causal de reserva contenida en el artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia. Razón por la cual, se rechazará el presente amparo. 10) Que, en atención de lo resuelto precedentemente, este Consejo estima inoficioso pronunciarse sobre la otra casual invocada contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por don Sergio Jara Román, en contra de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites, por configurarse respecto de la información solicitada la causal de secreto o reserva contemplada en el artículo 21 N° 4 de la Ley de Transparencia, conforme los fundamentos señalados precedentemente. II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Sergio Jara Román y a la Sra. Directora Nacional de Fronteras y Límites del Estado. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.