Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C203-17

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Reclamante:	FELIX MODREGO BENITO
Reclamado:	INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (INE)
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente al "acceso a los microdatos de la encuesta de ampliación de la información hortícola año agrícola 2008/2009 que da origen a la publicación del INE "Información Hortícola, Publicación 2008-2009". Se requiere datos con indicador geográfico de la explotación agrícola, idealmente a nivel de distrito, pero de no ser posible, al menos a nivel de comuna". El Consejo rechaza el amparo, por configurarse la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N°1 de la ley de transparencia.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	5/10/2017
Consejeros:	-Vivianne Blanlot Soza -José Luis Santa María Zañartu -Marcelo Drago Aguirre
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:
Jurisprudencia a:	C3211-20 C5330-20 C3804-21
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Descriptores jurídicos:
Descriptores analíticos:	Economía y Finanzas

DECISIÓN AMPARO ROL C203-17. Entidad pública: Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Requirente: Félix Modrego Benito. Ingreso Consejo: 16.01.2017. En sesión ordinaria N° 799 del Consejo Directivo, celebrada el 5 de mayo de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo rol C203-17. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 19 de diciembre de 2016, don Félix Modrego Benito solicita al Instituto Nacional de Estadísticas - en adelante también INE-, "acceso a los microdatos de la encuesta de ampliación de la información hortícola año agrícola 2008/2009 que da origen a la publicación del INE "Información Hortícola, Publicación 2008-2009". Se requiere datos con indicador geográfico de la explotación agrícola, idealmente a nivel de distrito, pero de no ser posible, al menos a nivel de comuna". 2) RESPUESTA: El Instituto Nacional de Estadística, mediante ordinario N° 82, de fecha 12 de enero de 2017, informan que remiten copia de resolución exenta que deniega la entrega de la información solicitada, puesto que aquella permitiría la identificación y nominación de los informantes, vulnerando las normas sobre secreto estadístico. Sin perjuicio de lo anterior, en atención al artículo 11, letra d), que establece el principio de máxima divulgación en conjunto con el artículo 15, ambos de la Ley de Transparencia, adjuntan enlace mediante el cual puede acceder a información hortícola 2008-2009, en donde se encuentra la información a nivel regional. Por su parte, la resolución exenta N° 164, de fecha 13 de enero de 2017, señala que son los encargados de las estadísticas y censos oficiales de la República, por tanto, deben efectuar el proceso de recopilación, elaboración técnica, análisis y publicación de las estadísticas oficiales, y entre otras atribuciones le corresponde confeccionar un registro de las personas naturales o jurídicas que constituyen "Fuente de Información Estadística". De este modo, estiman que respecto de la información solicitada concurren las causales de secreto o reserva establecidas en al artículo 21 N° 1 y N° 5 de la Ley de Transparencia, ésta última en relación a lo prescrito por el artículo 29 de la ley N° 17.374, que fija nuevo texto refundido, coordinado y actualizado del decreto con fuerza de ley N° 313 de 1960, que aprobara la Ley Orgánica Dirección Estadística y Censos y crea el Instituto Nacional de Estadísticas - en adelante ley N° 17.374-. En particular, respecto al secreto estadístico, para el presente caso, señalan que de acuerdo a lo informado por el Coordinador del Departamento de Estadísticas Económicas por medio de ordinario interno N° 5, de fecha 11 de enero de 2017 "En atención a las exigencias establecidas en la ley N° 17.374, que hace referencia a la protección de los informantes por medio del "secreto estadístico", el Instituto Nacional de Estadísticas se encuentra permanentemente revisando los protocolos de publicación y difusión de datos con la finalidad de dar cumplimiento efectivo a dicha normativa. Bajo ese contexto, las actuales medidas consideran la prohibición de divulgar datos proporcionados por menos de tres (3) informantes que realicen una actividad o posean una característica relevante, y que no existan valores atípicos extremos fácilmente identificables dentro de ese grupo de informantes. Dado lo anterior, es que la máxima desagregación contemplada en la publicación "Información Hortícola 2008-2009" es a nivel regional, no pudiendo ser posible proporcionar antecedentes a nivel comunal o nivel distrito (...)" Además de la normativa legal nacional que regula el secreto estadístico, hacen presente los principios fundamentales de las Estadísticas Oficiales, que constituyen los criterios inspiradores de los códigos de buenas prácticas internacionales y por ende, revisten el carácter de normas y directrices internacionales. Concretamente, en el caso en análisis, es de principal relevancia, el principio seis, que indica "Los datos que reúnan los organismos de estadística para la compilación estadística, ya sea que se refieran a personas naturales o jurídicas, deben ser estrictamente confidenciales y utilizarse exclusivamente para fines estadísticos". En este contexto, el ejercicio de las funciones públicas entregadas al INE debe efectuarse con estricta sujeción a las normas y principios que las regulen y por ende, cualquier acción ejecutada fuera de este ámbito vulneraría los principios de legalidad y competencia, consagrados en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República. Por otra parte, consideran que la divulgación de la información solicitada, generaría un daño para la Administración, el que cruza la vulneración de las diversas normativas que conforman el ordenamiento jurídico nacional, a saber, los principios de legalidad y competencia previstos en los artículos 6 y 8 de la Constitución Política de la República, así como las garantías fundamentales previstas en el artículo 19 de la misma, especialmente, la igualdad ante la ley, el respeto y protección a la vida privada, la libertad económica, la no discriminación arbitraria en materia económica, el derecho de propiedad. Todo lo anterior importaría, en definitiva, vulnerar las bases de la institucionalidad, el principio de promoción del bien común y de servicio del Estado a la persona. Cumplen con indicar que la vulneración de estas garantías abre un riesgo de judicialización por eventuales reclamaciones de los informantes que estimaren vulnerados sus derechos constitucionales, a través de las acciones previstas al efecto. En este orden de ideas, ante la posibilidad de daños causados a un informante, pareciera indiscutible plantear el riesgo de la alegación de responsabilidad extracontractual del Estado; con las consecuencias que ello conlleva, y que se traducen en condenas indemnizatorias que, revestirían un desmedro en el patrimonio público; o como ya ha ocurrido, la negativa de los informantes a entregar la información requerida, aun a sabiendas de que con ello se incumple una obligación legal de suministrar la información requerida por el INE. En este sentido, destacan la potencialidad de daño a nivel del Sistema Estadístico Nacional y la comunidad estadística internacional. En efecto, sus informantes les entregan información sensible, con la certeza de que ellos la resguardarán y la utilizarán solamente con los fines estadísticos, la violación de esa confianza los llevaría a un escenario donde las personas y empresas se negarían a entregar información para prevenir el riesgo de que sea filtrada al público. Una situación como la descrita, dañaría no sólo los principios de certeza jurídica y la fe pública comprometida en cada acto de entrega de insumos para la actividad estadística, sino que debilitaría la imagen de país en el contexto internacional y muy especialmente frente a la comunidad estadística internacional. En efecto, el INE ha sido objeto en el último período - no con poca frecuencia- de negativas y cuestionamientos a la entrega de información por parte de sus informantes, aduciendo que en presencia de la Ley de Transparencia y de los pronunciamientos emanados desde este propio Consejo, así como de los tribunales de justicia, la reserva legal que constituye el secreto estadístico, se ha visto debilitada. 3) AMPARO: Con fecha 16 de enero de 2017, don Félix Modrego Benito deduce amparo a su derecho de acceso en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, fundado en la respuesta negativa a su solicitud de información, por protección del secreto estadístico bajo la ley N° 17.374. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado a la Sra. Directora Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas, mediante oficio N° 1.125, de fecha 24 de enero de 2017, para que formule sus descargos y observaciones. El órgano reclamado, por medio de ordinario N° 310, de fecha 9 de febrero de 2017, reitera lo señalado en su respuesta, en atención a que, en definitiva, se consideró para la denegación de la información solicitada los causales de secreto o reserva establecidas en el artículo 21 N° 1 y N° 5 de la Ley de Transparencia, ésta última con relación al artículo 29 de la ley N° 17.374. En particular, agrega que solicitaron a sus unidades técnicas la elaboración de un informe que explique de manera detallada los fundamentos técnicos que se tuvieron en consideración para denegar los datos solicitados a nivel comunal y distrital. Así, por medio de ordinario interno N° 15, de fecha 3 de febrero de 2017, el Coordinador del Departamento de Estadísticas Económicas, informó, en lo pertinente, que la entrega de la información requerida "infringe los criterios definidos bajo la norma de secreto estadístico, que contempla al menos en tres informantes para el nivel de desagregación deseado. En el caso de la solicitud corresponde a especie-comuna". En particular, explica lo siguiente: a) "Número de comunas con menos de tres informantes. De las 146 comunas donde el estudio realizó levantamiento, en 32 de ellas existían menos de tres informantes del estrato tres, correspondiente a aquellas con más de 20 hectáreas. Esto corresponde al 21,9% del total de las comunas presentes en el estudio. Para este análisis se considera este estrato, dado que principalmente corresponde a explotaciones auto-representadas, donde el riesgo de identificación directa de los informantes es alto (...)" b) "Valores atípicos. Al analizar con mayor detalle aquellos casos especie-comuna con menos de tres informantes, se presentan valores atípicos en la superficie de la explotación agrícola que permiten una identificación directa del informante (...) al desagregar a nivel comunal, es posible determinar explotaciones agrícolas a analizar la variable superficie y especie". c) "Los criterios de aplicación del secreto estadístico de los productos del INE son independientes del tiempo en el que hayan sido realizados estos. Dicho de otra manera, el secreto estadístico debe resguardarse para cada producto en cuestión, no importando si fueron levantados en un período mayor a cinco años. Realizando un análisis de la muestra de 1.269 explotaciones levantadas en el estudio "Información Hortícola 2008-2009" y el último levantamiento de la Encuesta de Superficie Hortícola disponible (año 2015), un total de 329 explotaciones agrícolas se encuentran presentes en el levantamiento del año 2015, siendo 89 de ellas, pertenecientes al estrato tres, donde algunas de ellas siguen presentando valores atípicos al analizar el grupo especie-comuna. Por lo tanto, si bien podrían existir cambios en el sector, siguen existiendo casos donde se presenten valores atípicos en análisis intertemporal". d) "Diseño metodológico del producto. El estudio realizado no contempla que las estimaciones sean representativas a nivel comunal, siendo la región la desagregación territorial contemplada para el diseño e interpretación de resultados. En este sentido, no es posible presentar resultados representativos al nivel solicitado, dado que el diseño muestral no lo asegura". e) "Trabajo de anonimizaciòn adhoc. La base de datos anonimizada que cumple con las normas de secreto estadístico, se basa en la definición del estudio, que corresponde a proporcionar resultados a nivel especie-región. Cualquier trabajo adicional para sopesar los problemas de secreto estadístico aquí descritos requiere horas-personas no disponibles según las labores definidas por los equipos de trabajo..." Finalmente, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso final del artículo 25 de la Ley de Transparencia y atendida la necesidad de exponer sus argumentos, solicitan conceder audiencia para recibir la declaración de un experto del Instituto Nacional de Estadística. Y CONSIDERANDO: 1) Que el presente amparo se funda en la denegación de la información solicitada, por configurarse a su respecto las causales de secreto o reserva establecidas en el artículo 21 N° 1 y N° 5 de la Ley de Transparencia, ésta última con relación al artículo 29 de la ley N° 17.374. 2) Que lo solicitado son los microdatos de la encuesta de ampliación de la información hortícola, años 2008-2009. En este punto cabe hacer presente, que según lo informado por el órgano reclamado en su página institucional, por iniciativa conjunta con la Oficina de Políticas Agrícolas del Ministerio de Agricultura, realizaron el año 2009 el primer estudio del subsector hortícola, cuyo objetivo era obtener antecedentes sobre los rendimientos unitarios de las 18 principales especies hortícolas sembradas y/o plantadas en el país. Ante la conveniencia de dar continuidad a este tipo de investigaciones, en el año 2009 este estudio se complementó con una nueva investigación acerca de la superficie sembrada y/o plantada de las 24 principales especies hortícolas. Así, dichas investigaciones se plasman en el documento "Información Hortícola. Publicación Especial 2008-2009". 3) Que, de acuerdo con lo señalado en el considerando precedente, la información solicitada obra en poder del Instituto Nacional de Estadísticas, por lo que, conforme a lo dispuesto en los artículos 5 y 10 de la Ley de Transparencia aquella, en principio, es de naturaleza pública salvo que concurra a su respecto alguna causal de secreto o reserva. 4) Que, el órgano reclamado ha denegado la entrega de la información solicitada, en primer lugar, pues considera que a su respecto se configuraría la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. En particular, hace presente que los antecedentes requeridos han sido obtenido en el ejercicio de sus funciones, en particular, la de "efectuar el proceso de recopilación, elaboración técnica, análisis y publicación de las estadísticas oficiales" y la de "Confeccionar un registro de las personas naturales o jurídicas que constituyan "Fuente de Información Estadística", establecidas en el artículo 2, letras a) y l), de la ley N° 17.374. 5) Que, para llevar a cabo las funciones mencionadas precedentemente, se les otorga, por una parte, la facultad de requerir información, así, el artículo 20 de la ley N° 17.374, prescribe que "todas las personas naturales o jurídicas chilenas y las residentes o transeúntes están obligadas a suministrar los datos, antecedentes o informaciones de carácter estadístico que el Instituto Nacional de Estadísticas les solicite por intermedio de sus funcionarios, delegados o comisionados, de palabra o por escrito, acerca de hechos que por su naturaleza y finalidad tengan relación con la formación de estadísticas oficiales". Como contrapartida a esta facultad, el artículo 29 de la ley mencionada, prescribe que el órgano reclamado como " cada uno de sus respectivos funcionarios, no podrán divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades. // El estricto mantenimiento de estas reservas constituye el "Secreto Estadístico". Su infracción por cualquier persona sujeta a esta obligación, hará incurrir en el delito previsto y penado por el artículo 247, del Código Penal, debiendo en todo caso aplicarse pena corporal." 6) Que, la encuesta de ampliación de la Información Hortícola, cuyos microdatos a nivel distrital o comunal se solicitan, se realizó sobre la base de una encuesta aplicada en terreno a explotaciones agropecuarias con actividad hortícola, en un universo muestral de 17.490 explotaciones, de las cuales se seleccionaron un total de 1.269 explotaciones como muestra definitiva, a las que se les aplicó un cuestionario con 55 preguntas que fueron agrupadas en tres secciones: a) Identificación de la explotación: provincia, comuna, razón social del productor, sexo del productor, RUT, nombre de la explotación o nombre de fantasía de la empresa, representante legal , RUT, teléfono fijo, celular, localidad, ubicación del predio principal (camino/ kilómetro), superficie de explotación total y con hortalizas, forma de propiedad de la empresa, glosa de actividad principal de la explotación, datos del informante, número de trabajadores (mujeres/hombre, temporal/permanente/ subcontratados), entre otros. b) Cultivos hortícolas: Especie, tipo o variedad, superficie (al aire libre/bajo plástico), época de siembra (mes), densidad (número de plantas por hectárea), sistema de riego, época de cosecha, producción (cantidad, unidad, destino, porcentaje), entre otros. c) Variables agroeconómicas de los cultivos hortícolas: crédito agrícola, fuentes crediticias, seguro agrícola (tipo), uso de tecnología (sistema de plantación, uso de determinadas técnicas o insumos), asistencia técnica, factores limitantes para mejorar la producción. 7) Que, el diseño metodológico de la encuesta no contempla que las estimaciones sean representativas a nivel comunal, siendo la región la desagregación territorial contemplada para el diseño e interpretación de resultados. De hecho sobre esa unidad territorial, se realizó el trabajo de anonimización del estudio, para poder proporcionar los resultados a nivel especie-región, el que se materializó en el documento "Información Hortícola. Publicación Especial 2008-2009", el que fue entregado en su oportunidad al reclamante. 8) Que, la entrega de los microdatos obtenidos de la encuesta en cuestión, desagregados a nivel de distrito o de comuna, según lo señalado por el órgano reclamado permitiría identificar a los productores que participaron en aquel proceso. Lo anterior, debido a que existe un porcentaje importante de comunas en las cuales existiría menos de tres informantes, por la tanto, en dichos casos, sería fácil identificarlos. Además, al tratarse de información hortícola correspondiente a determinados cultivos, sería posible conocer a los productores a quienes corresponden los datos entregados, al analizar las variables superficie y especie. Finalmente, señalan que los criterios de aplicación del secreto estadístico de sus productos son independientes del tiempo en el que hayan sido realizados estos. 9) Que, en este punto es necesario hacer presente que el documento "Información Hortícola. Publicación Especial 2008-2009", da cuenta de los resultados a nivel regional de la encuesta aplicada cuyo contenido se detalla en el considerando sexto, en particular, señala los rendimientos unitarios y densidad de plantación, por especie; el porcentaje de superficie regada por especie y método de riego, la época de inicio y término de plantación y época de inicio y término de cosecha, por especie; el destino de la producción por especie y canal de comercialización, por región; características de las explotaciones hortícolas, características de los productores individuales, por género. Todos estos antecedentes, con el nivel de detalle que contienen, desagregados por distrito o comuna en los términos pedidos, podría permitir eventualmente la identificación de los productores-informantes, quienes los proporcionaron con la expectativa de que sean resguardos por el INE, así como también, de que su utilización y tratamiento obedecería a fines estadísticos. De este modo, su eventual publicidad podría, en futuras encuestas, mermar la confianza en la Institución, llevando a las personas a negarse a responderlas o simplemente a no otorgar información fidedigna, afectando el debido cumplimiento de sus funciones, al comprometer la certeza de los insumos para la actividad estadística que le corresponde realizar y que son utilizados, tanto a nivel nacional como internacional. 10) Que, a mayor abundamiento, la divulgación de la información solicitada podría afectar los derechos comerciales de las personas naturales y jurídicas que la han entregado en el contexto de la encuesta que el órgano reclamado lleva a cabo y bajo los supuestos de reserva que establece el artículo 29 de la ley N° 17.374. Dicha circunstancia, consecuencial e interpretada armónicamente, incidiría en la labor que el Instituto Nacional de Estadísticas debe realizar en futuros procesos de recopilación de antecedentes para la encuesta de que se trata, afectando con ello el debido cumplimiento de sus funciones. Por tanto, de conformidad con lo razonado precedentemente, se rechazará el presente amparo, por configurarse respecto de los antecedentes requeridos la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. 11) Que, finalmente, respecto de la solicitud de audiencia efectuada por el Instituto Nacional de Estadísticas, cabe rechazar la misma, por ser suficientes los antecedentes existentes para la resolución del presente amparo. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo interpuesto por don Félix Modrego Benito en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, por configurarse la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, conforme los fundamentos señalados precedentemente. II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar el presente acuerdo a don Félix Modrego Benito y a la Sra. Directora Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.