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Decisión ROL C226-17

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Reclamante:	MÓNICA GONZÁLEZ MUJICA
Reclamado:	AGENCIA DE PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Agencia de Promoción de la Inversión Extranjera, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente a la "copia de todos los contratos de inversión extranjera firmados por el Estado chileno entre 2006 y 2016". El Consejo acoge el amparo, toda vez que el hecho de que los contratos requeridos sean suscritos por el Estado resulta indubitado su carácter público.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	4/17/2017
Consejeros:	-José Luis Santa María Zañartu -Marcelo Drago Aguirre
Legislación aplicada:	Constitución Política de la República
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C377-13
Jurisprudencia a:
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de reclamo y amparo >> Requisitos de la presentación >> Otros
Descriptores analíticos:	Economía y Finanzas

DECISIÓN AMPARO ROL C226-17 Entidad pública Agencia de Promoción de la Inversión Extranjera. Requirente: Mónica González Mujica en representación de CIPER. Ingreso Consejo: 17.01.2017. En sesión ordinaria N° 791 del Consejo Directivo, celebrada el 7 de abril de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo rol C226-17. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 03 de enero de 2017, doña Mónica González Mujica en representación de CIPER, solicitó a la Agencia de Promoción de la Inversión Extranjera -en adelante e indistintamente la agencia-, la siguiente información: "copia de todos los contratos de inversión extranjera firmados por el Estado chileno entre 2006 y 2016". 2) RESPUESTA: Por medio de oficio N° 7, de fecha 16 de enero de 2017, el órgano señaló en síntesis, lo siguiente: a) Se deniega la entrega de lo requerido por la configuración de la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. b) La solicitud de información se refiere a los contratos de inversión extranjera amparados por el derogado decreto ley N° 600 firmados por el Estado de Chile en un periodo de 10 años. Tras una revisión inicial, el número de contratos solicitados ascendería a un aproximado de 800 documentos. c) Actualmente, esta institución no cuenta con un archivo digital de todos los contratos de inversión extranjera suscritos por el Estado de Chile. La facilitación de la documentación requerida implica, en primer lugar, la búsqueda de cada uno de los 800 documentos en archivos físicos, muchos de los cuales no se encuentran en las dependencias actuales de esta Agencia. Posteriormente, sería preciso descorchetear cada una de las 800 escrituras públicas, escanear sus 4.800 carillas (6 fojas por escritura) de forma manual debido a la fragilidad de la documentación original, volver a corchetearlas y finalmente archivarlas en sus respectivas carpetas físicas. Además, cada archivo digital debería ser identificado por fecha y nombre de inversionista, así como archivado manualmente en una base de datos digital. A lo anterior es preciso añadir que esta Agencia no cuenta con un equipo o una persona dedicada de forma exclusiva al programa de Transparencia. d) En atención a lo anterior, esta Agencia considera que el levantamiento y la entrega de la documentación requerida implica un elevado número de actos que requieren distraer indebidamente al funcionario encargado de Transparencia en el cumplimiento regular de sus labores habituales. 3) AMPARO: El 17 de enero de 2017, la solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del referido Órgano de la Adminstracion del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director de la Agencia de Promoción de la Inversión Extrajera, mediante oficio N° 1423, de fecha 03 de febrero de 2017. Posteriormente, por medio de oficio N° 040, de 16 de febrero de 2017, el órgano en síntesis, señaló lo siguiente: a) La solicitud presentada por CIPER Chile requería copia en formato PDF de todos los contratos de inversión extranjera amparados por el derogado decreto ley N° 600 y suscritos por el Estado de Chile durante un periodo de 10 años. b) Por aquella razón se configura la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. Efectivamente, el requerimiento resulta ser de dimensiones muy genéricas ya que no selecciona un tipo de contrato de inversión extranjera en particular que sea de interés de la solicitante, como por ejemplo por el sector económico de la inversión, nombre del inversionista extranjero, su país de origen o la región de destino de la inversión. Cabe destacar que según el inventario realizado por esta Agencia, la solicitud de la copia de todos los contratos de inversión extranjera involucra un total de 801 contratos. c) Actualmente, esta Agencia no cuenta con un archivo digital de todos los contratos de inversión extranjera amparados por el derogado decreto ley 600, por lo que para poder satisfacer la entrega de la documentación requerida sería necesario realizar las siguientes acciones a las que esta Agencia ha asignado un tiempo aproximado de ejecución: i. Localización y búsqueda de los 801 expedientes físicos que contienen las escrituras públicas originales que contienen los contratos de inversión extranjera y que, en su gran mayoría, se encuentran en una bodega situada en dependencias distintas a las de esta Agencia. Tiempo aproximado de trabajo: promedio de 3 minutos por expediente; un total de 40 horas. ii. Traslado material de los expedientes. La bodega mencionada en el punto anterior no cuenta con medios informáticos que permitan escanear los documentos in situ, por lo que sería preciso que un funcionario de la agencia trasladase personal y físicamente con ayuda de un carro de carga los expedientes hasta las dependencias de esta Agencia. En particular, se calcula que por cada viaje se podrían transportar 10 expedientes, lo que implicaría aproximadamente 80 viajes. Tiempo aproximado de trabajo: promedio de 1 hora por viaje (ida, carga y vuelta); un total de 80 horas de trabajo. iii. Revisión de cada expediente e identificación de las escrituras públicas originales de los contratos de inversión extranjera solicitados. Tiempo aproximado de trabajo: promedio de 15 minutos por expediente; un total de 200 horas de trabajo iv. Sacar manualmente los corchetes de cada una de las escrituras públicas originales que contienen los contratos de inversión extranjera. Tiempo aproximado de trabajo: promedio de un minuto por escritura; un total de 13 horas de trabajo. v. Escaneo de las 801 escrituras públicas. Al respecto, cabe señalar que el escaneo debe realizarse de forma manual foja por foja dado que se trata de documentación original cuya integridad esta institución debe preservar. Efectuar el escaneo de forma automática involucra un riesgo de atasco del escáner y la destrucción de los documentos originales. Cabe señalar, que cada escritura consta de al menos 6 fojas, por lo que el escaneo de toda la documentación solicitada implicaría un escaneo manual de aproximadamente 4.806 fojas. Tiempo aproximado de trabajo: promedio de 5 minutos por escritura pública; un total de 66 horas de trabajo. vi. Individualización de los 801 archivos digitales obtenidos tras el escaneo, indicando al menos fecha y nombre del inversionista extranjero y su traspaso a un dispositivo de memoria externo. Tiempo aproximado de trabajo: promedio de 1 minuto por archivo digital; un total de 25 horas de trabajo. vii. Formar nuevamente las 801 escrituras públicas originales poniendo los corchetes respectivos de forma manual. Tiempo aproximado de trabajo: promedio de 1 minuto por escritura; un total de 13 horas de trabajo. viii. Archivo manual de las 801 escrituras públicas originales en sus respectivos expedientes. Tiempo aproximado de trabajo: promedio de 5 minutos por archivo; un total de 66 horas de trabajo. ix. Traslado de los respectivos expedientes al archivo físico de esta Agencia que no se encuentra en sus dependencias actuales, lo que, según los cálculos descritos anteriormente, implicaría aproximadamente 80 viajes. Tiempo aproximado de trabajo: promedio de 1 hora por viaje (ida, carga y vuelta); un total de 80 horas de trabajo. x. Las tareas descritas implicarían un total de aproximadamente 583 horas de trabajo, es decir, de casi 65 días laborales a jornada completa. Cabe destacar que esta Agencia cuenta con un total de dotación de 48 funcionarios, de los cuales a tres (un administrativo, un asistente y un profesional) se podría eventualmente solicitar la realización de determinadas dichas tareas de forma no forma exclusiva. xi. Por ello, en cumplimiento del espíritu de la legislación aplicable a la Administración del Estado respecto de la transparencia de la documentación pública, y siempre que ese Consejo así lo decidiera, esta Agencia se ofrece a entregar un listado de los 801 contratos de inversión extranjera, para que CIPER Chile pueda seleccionar aquellos que sean de su interés principal. 5) GESTIÓN OFICIOSA: Esta Corporación, en virtud de los antecedentes enviados por el órgano, con ocasión de sus descargos, solicitó a la reclamada, mediante oficio N° E178, de fecha 1 de marzo de 2017, su pronunciamiento respecto a si la respuesta proporcionada por el órgano reclamado satisface o no su requerimiento de información. Al respecto, la reclamante por medio de correo electrónico de fecha 06 de marzo de 2017, manifestó lo siguiente: "Lo que entregó la Agencia es una lista de los contratos de inversión extranjera, no los contratos mismos, por lo tanto desde ese punto de vista claramente no satisface nuestro requerimiento. Sin embargo, la Agencia también ofrece que de esa lista de 801 contratos seleccionemos aquellos que son de nuestro interés principal. Hemos decidido aceptar dicha propuesta, siempre y cuando no implique iniciar un nuevo proceso de solicitud de información que signifique esperar 30 días hábiles, sino que se aplique el plazo de cumplimiento de resoluciones del consejo". Los contratos solicitados son los siguientes: a) 20/2/2015 Quadra FNX Chile Ltd; b) 15/5/2015 Qingdao Xinyanhe Investment Co Ltd; c) Todos los contratos fechados entre el 28 y el 31 de diciembre de 2015 (son 50, pero son los más recientes, por lo que debieran estar accesibles y en formato digital); d) 13/1/2014 Los Pelambres Investment Company; e) 24/3/2014 Banco BTG Pactual S.A.; f) 24/3/2014 BTG PActual Holding Internacional; g) 1/7/2014 Constructora OAS S.A; h) 15/1/2013 Morpho S.A; i) 7/2/2013 Morpho S.A. (4 contratos); j) 7/5/2013 Hebei Kinrui Tradng Co.; k) 12/12/2013 Hebei Kinrui Tradng Co.; l) 16/4/2012 Hebei Wenfeng Industrial Group; m) 8/5/2012 Quadra FNX Water Holdings; n) 15/11/2012 Banco BTG Pactual; o) 15/11/2012 BTG Pactual Holding Internacional; p) 16/11/2012 Los Pelambres INvestment Company; q) 12/12/2012 Hebei Wenfeng Industrial Group; r) 8/4/2010 Jingsu Huitai Comañía de Desarrollo... (2); s) 9/2/2010 Jingsu Huitai Comañía de Desarrollo... (2); t) 7/1/2009 Camargo Correa Investimentos; u) 3/3/2009 Jingsu Huitai Comañía de Desarrollo; v) 3/1/2008 Quadra FNX Chile; w) 11/8/2008 Quadra FNX Water Holdings; x) 22/8/2008 Los Pelambres investment Company; y) 6/4/2006 Quadra FNX Chile. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el presente amparo tiene por objeto la entrega de copia de todos los contratos de inversión extranjera firmados por el Estado chileno entre 2006 y 2016, los que de acuerdo a lo señalado por el órgano ascienden a 801 contratos. Por aquella razón, el servicio alegó la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, de conformidad a los argumentos anotados en el numeral 4°, de lo expositivo. 2) Que, la agencia con ocasión de sus descargos -numeral xi, letra c), del numeral 4°, de lo expositivo-, señaló que se ofrece a entregar un listado de los 801 contratos de inversión extranjera, para que CIPER Chile pueda seleccionar aquellos que sean de su interés principal, sujeto en todo caso a una decisión de fondo de este Consejo. Posteriormente, el reclamante, en atención a lo referido por el órgano, junto con afirmar que lo entregado no satisface su requerimiento, singularizó una lista con 74 contratos para ser enviados, en la medida que ello no implique iniciar un nuevo proceso de solicitud de acceso a la información. 3) Que, sin perjuicio de lo anterior y por no existir coincidencia entre lo planteado por cada una de las partes que pueda poner término al presente amparo, este Consejo lo resolverá en base a la solicitud anotada en el numeral 1° de lo expositivo, en la medida que el órgano ha establecido una posibilidad de entrega a partir de lo señalado en el numeral xi, letra c) del numeral 4°, de lo expositivo. En este caso, se debe tener en cuenta, que el órgano al sostener que puede hacer entrega de la información requerida por el solicitante, ofreciéndose a que éste seleccione aquellos que sean de su interés principal, no hace otra cosa que demostrar que se encuentra en condiciones de acceder a lo pedido, incluso a todo, en la medida que hubiere dicho interés principal de la requirente, siendo desde ya reprochable el comportamiento del órgano en orden a obstaculizar la entrega de una información que es de carácter público y dejando condicionado el impulso administrativo a la espera de una decisión final de esta Corporación. En este orden de ideas, además, a juicio de este Consejo, las dificultades alegadas por el órgano no son de una entidad tal que configuren de manera efectiva una distracción indebida. 4) Que, cabe tener presente que la causal alegada permite reservar aquella información referida a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. En tal sentido el artículo 7° numeral 1°, letra c), del Reglamento de la citada ley precisa, que se distrae a los funcionarios de sus funciones cuando la satisfacción de un requerimiento requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales. 5) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que: "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima no concurren en la especie. 6) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". En la especie, a juicio de este Consejo, éste no ha sido el estándar demostrado por el órgano reclamado. 7) Que, a juicio de este Consejo, las dificultades alegadas por el órgano reclamado no permiten dar por configurada la distracción indebida que se ha invocado como supuesto de la causal de reserva, pues según se constata, ésta ha identificado de modo preciso el número de la documentación, advirtiéndose que el volumen de la misma no tiene una entidad suficiente para generar la afectación invocada, como lo son 801 contratos suscritos por escritura pública. En este orden de ideas, si se revisan los fundamentos alegados, se advierte por ejemplo, que las horas de trabajo referidas en los numerales vii a ix, letra c), del numeral 4°, de lo expositivo, pueden distribuirse en la forma en que el órgano estime pertinente, sin necesidad que sea dentro de los veinte días hábiles que dispone la Ley de Transparencia para dar respuesta a las solicitudes de información. Lo anterior en la medida que corresponden a horas de trabajo que no influyen directamente en la entrega de lo pedido, puesto que se trata de actividades que tienen por objeto reestablecer los expediente a su lugar de origen. Asimismo, es posible señalar que las 200 horas de trabajo referidas en el número iii, letra c), del numeral 4°, de lo expositivo, no se explican debidamente. En efecto, en dicho punto se indica que por expediente se necesitan 15 minutos de revisión, lo cual para este Consejo no resulta suficientemente plausible en la medida que cada escritura pública, como el mismo órgano precisó, consta de 6 fojas. Además, al tratarse de escrituras públicas, no se aprecia la necesidad de revisión de los documentos solicitados en virtud de su naturaleza esencialmente pública. Por otra parte, en el punto vi, letra c), numeral 4°, se advierte un error de cálculo, ya que habiéndose alegado la necesidad de 25 horas de trabajo, de acuerdo a los datos aportados por el órgano, necesitaría en realidad de 13 horas. Se debe sumar a lo anterior, que las actividades señaladas por el servicio, están pensadas en ser realizadas por una sola persona, en circunstancias, en que de acuerdo a lo expuesto en el numeral x de la letra c), del numeral 4°, de lo expositivo, las actividades de búsqueda, escaneo y entrega, pueden ser ejecutadas a lo menos por tres personas, lo cual lógicamente disminuye considerablemente el tiempo estimado. 8) Que, a mayor abundamiento, se debe tener presente que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, señala expresamente que: "Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. En este contexto, uno de los actos que suscribe el Estado -debidamente representado-, son los contratos de inversión extranjera. En efecto, el artículo 3° del decreto ley N° 600, dispone que: "las autorizaciones de inversión extranjera que otorgue el Comité de Inversiones Extranjeras constarán en contratos de plazo determinado, que suscribirá el Presidente del Comité, en representación del Estado de Chile, y las personas naturales o jurídicas que aporten inversiones extranjeras. Los contratos que se convengan en cada caso, reducidos a escritura pública". En este contexto, el hecho que los contratos requeridos sean suscritos por el Estado -como una de las partes-, resulta indubitado su carácter público, lo cual se ve reforzado al ser celebrado mediante escritura pública. 9) Que, en virtud de lo expuesto en los considerandos precedentes, este Consejo acogerá el presente amparo, ordenándose la entrega de lo requerido en el numeral 1°, de la parte expositiva de la presente decisión. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger el amparo interpuesto por doña Mónica González Mujica en representación de CIPER en contra de la Agencia de Promoción de la Inversión Extranjera, de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa de la presente decisión. II. Requerir al Sr. Director de la Agencia de Promoción de la Inversión Extrajera que: a) Entregue al solicitante copia de todos los contratos de inversión extranjera firmados por el Estado chileno entre los años 2006 y 2016. b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. c) Informe el cumplimiento de dicho requerimiento enviando copia de los documentos en que conste la entrega de información al domicilio ubicado en Morandé 360, piso 7, comuna y ciudad de Santiago, o al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, para efectos de verificar el cumplimiento de la presente decisión. III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar el presente acuerdo a doña Mónica González Mujica en representación de CIPER y al Sr. Director de la Agencia de Promoción de la Inversión Extrajera. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.