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DECISIÓN AMPAROS ROLES C545-17 y C546-17</p>
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Entidad pública: Superintendencia de Seguridad Social</p>
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Requirente: Esteban González</p>
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Ingreso Consejo: 16.02.2017</p>
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En sesión ordinaria N° 808 del Consejo Directivo, celebrada el 16 de junio de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de las solicitudes de amparo al derecho de acceso a la información Roles C545-17 y C546-17.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUDES DE ACCESO: El 2 de febrero de 2017, don Esteban González presentó a la Superintendencia de Seguridad Social las siguientes solicitudes de información:</p>
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Solicitud que dio origen al amparo Rol C545-17:</p>
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"Listado de los 400 médicos que más licencias médicas emiten por año de acuerdo a la información disponible en el Sistema de Información de Licencias Médicas y Subsidios por Incapacidad Laboral (SILMSIL), desglosado por año entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2016. Por cada caso solicito: nombre del facultativo, número de licencias médicas emitidas por año y número de subsidios por incapacidad laboral generados por esas licencias".</p>
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Solicitud que dio origen al amparo Rol C546-17:</p>
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"Listado de los procedimientos administrativos sancionatorios desarrollados por esta Superintendencia desde 2010 a la fecha de esta solicitud, contra médicos por la emisión de licencias médicas falsas o con ausencia de fundamento médico. En cada procedimiento solicita: nombre del facultativo; fecha de inicio de la investigación en curso; fecha de la sanción; número de licencia emitidas en el período investigado; motivo de la sanción o investigación en curso, según corresponda; y, tipo y monto de la sanción".</p>
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2) RESPUESTA: Mediante oficios ORD. N° 6.917 y N° 6.918, ambos de 09 de febrero de 2017, la Superintendencia se pronunció sobre estos requerimientos en los siguientes términos:</p>
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a) Ord. N° 6.917, de 2017 (amparo Rol C545-17):</p>
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En síntesis, se indicó que no dispone actualmente de la información en la forma solicitada, ya que se encuentra en un proceso de revisión y validación de la información recibida durante el año 2016. Respecto de los años anteriores, se encuentran ingresando información complementaria, la que debe ser a su vez revisada y analizada. Por lo anterior, interpretando los principios de relevancia, libertad de información y apertura o transparencia, indica que no es exigible para un órgano de la Administración del Estado proporcionar información de la cual actualmente no se dispone.</p>
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b) Ord. N° 6.918, de 2017 (amparo Rol C546-17):</p>
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Denegó la entrega de la información fundado en la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. En efecto, si se revelare el modo y criterios de evaluación, como asimismo los antecedentes utilizados por el Servicio en sus labores de investigación desarrolladas en un proceso sancionatorio en curso, se facilitaría con ello al investigado eludir la acción del ente fiscalizador, lo que supondría afectar ciertamente el debido cumplimiento de las funciones del órgano.</p>
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El objetivo de la ley N° 20.585 es el establecimiento de medidas que permitan asegurar el correcto otorgamiento y uso de las licencias médicas, además de una adecuada protección al cotizante y beneficiarios de las Instituciones de Salud Previsional y del Fonda Nacional de Salud. A continuación el órgano reproduce las facultades de investigación así como los tipos de sanciones por infracción a las normas pertinentes y que le otorga la ley N° 20.585, de 2012, sobre Otorgamiento y Uso de Licencias Médicas.</p>
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Por lo anterior, el Servicio concluye que el ejercicio de las funciones y atribuciones descritas se vería comprometido si se dieran a conocer los criterios con los cuales se realizan los procesos de investigación y sancionatorios establecidos en la normativa citada, por lo que procede la causal de reserva invocada.</p>
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3) AMPARO: El 16 de febrero de 2017, don Esteban González dedujo dos amparos a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundados en la respuesta negativa a sus solicitudes de información.</p>
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El reclamante hace presente que, respecto a la solicitud referida a la nómina de médicos que más licencias médicas emiten por año de acuerdo a la información disponible en el Sistema de Información de Licencias Médicas y Subsidios por Incapacidad Laboral (SILMSIL), el año 2016 la SUSESO presentó al menos siete querellas criminales contra facultativos definidos como "grandes emisores" de licencias médicas. Precisa que, en causa Rol 23170-2016, la entidad indica que de acuerdo a la información de la base de datos del SILMSIL "se ha podido establecer indubitadamente que un determinado número de médicos, han emitido un número tal de licencia que desborda con creces el promedio anual de la inmensa mayoría de los médicos, de acuerdo con el referido registro". Agrega que le propio Servicio indica en dicha causa que "De acuerdo con el estudio y análisis de los datos ingresados a esta base de datos entre los años 2006 a 2016, se ha podido determinar que la mayoría de los médicos, que emiten licencias (...) se comportan, desde un punto de vista estadístico, en rangos o parámetros normales de emisión de formularios, pues extienden en promedio 122 licencias médicas al año de acuerdo con los estudios realizados en el periodo indicado. Al contrario, sólo un ínfimo porcentaje de médicos, esto es, un poco más de 400 médicos que representan menos del 1% de los médicos que emiten licencias médicas, se escapan absolutamente del comportamiento considerado normal, pues emiten un gran número de licencias médicas al año (...)".</p>
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4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación estos amparos, confiriendo traslado al Sr. Superintendente de Seguridad Social, mediante Oficio N° 2.235, de 1° de marzo de 2017. Mediante Ord. N° 12.730, de 15 de marzo de 2017, la Superintendencia presentó sus descargos u observaciones, reiterando las mismas alegaciones señaladas respecto del amparo Rol C546-17; y, realizando, respecto del amparo Rol C545-17, las siguientes precisiones:</p>
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a) En su amparo, el reclamante acompañó un nuevo antecedente no indicado en su oportunidad, esto es, la referencia a las querellas presentadas por la SUSESO durante el año 2016 en contra de algunos médicos, específicamente, a la acción penal presentada en contra el médico don Jaime Eduardo Barrios Ortiz en causa rol 23170-2016, en la cual se hace referencia, en general, a "un poco más de 400 médicos", que "se escapan del comportamiento considerado normal, pues emiten un gran número de licencias médicas al año". Al efecto, la Superintendencia indica que efectivamente ha señalado lo citado por el reclamante en las respectivas acciones que ha ejercido en contra algunos profesionales médicos. Sin embargo, se debe hacer presente que dicha información se proporciona a modo ejemplar y que no significa, como pretende el reclamante, que se disponga de la información solicitada.</p>
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b) Reitera que la información recibida en el Sistema de Información de Licencias Médicas y Subsidios por Incapacidad Laboral (SILMSIL) se encuentra en un proceso de revisión y validación, y que respecto de los años anteriores se encuentran ingresando información complementaria, la que debe ser a su vez revisada y validada, considerando que el reclamante solicita tanto el número de licencias médicas emitidas por año entre el 1° de enero de 2010 y 31 de diciembre de 2016, asociado a los subsidios por incapacidad laboral, respecto de los 400 médicos que más licencias médicas emitieron por el período antes indicado (1° de enero de 2010 y 31 de diciembre de 2016).</p>
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c) Las querellas presentadas por la SUSESO durante el año 2016 en contra de algunos profesionales médicos se refieren, a modo solamente ilustrativo, a los 400 médicos que más emitieron licencias médicas por períodos anuales anteriores al requerido por el reclamante, y sin considerar en forma alguna el número de subsidios por incapacidad laboral que se pudieran o no haber generado de cada una de las licencias emitidas. Así, considerando tanto el factor de los 400 médicos que más emiten licencias por todo el período solicitado por el reclamante, el número de licencias médicas emitido por cada período anual y el número de subsidios de incapacidad laboral generados por esas licencias médicas, toda ella es una información de la cual actualmente no se dispone.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que en atención a que entre los amparos Roles C545-17 y C546-17 existe identidad respecto del reclamante y del órgano de la Administración reclamado, a efectos de facilitar la comprensión y resolución de los mismos y en virtud del artículo 9° de la ley N° 19.880, que consagra el principio economía procedimental, este Consejo ha resuelto acumular los citados reclamos, resolviéndolos a través de su revisión en conjunto en la presente decisión.</p>
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2) Que lo requerido corresponde a información estadística referida a médicos que más licencias médicas emiten por año, entre 2010 y 2016, con cierta desagregación. A su turno, se requirió información estadística sobre procedimientos administrativos sancionatorios desarrollados por la entidad desde 2010 a la fecha de esta solicitud, contra médicos por la emisión de licencias médicas falsas o con ausencia de fundamento médico, también con determinada desagregación. Al efecto, atendido que la Superintendencia reclamada administra un Sistema Informático que almacena la información requerida, por una parte, y que por la otra, se trata de antecedentes relativos al cumplimiento de las funciones fiscalizadoras del órgano, luego dicha información obra en poder de la reclamada y ha sido elaborada con presupuesto público, por lo que en virtud lo dispuesto en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, dicha información es pública salvo que concurra a su respecto alguna causal de secreto o reserva.</p>
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3) Que el fundamento del presente amparo se circunscribe, por una parte, al análisis sobre la alegación de inexistencia de la información en la forma pedida (amparo Rol C545-17), y por otra, a la eventual configuración de la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia (amparo Rol C546-17), según se expondrá a continuación.</p>
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4) Que respecto a la solicitud que dio origen al amparo Rol C545-17, lo requerido corresponde a información estadística referida a los 400 médicos que más licencias médicas emiten por año, entre el 1° de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2016, desagregado según nombre de facultativo, número de licencias médicas emitidas por año y número de subsidios por incapacidad laboral generados por esas licencias. Al efecto, el Servicio indicó que no dispondría actualmente de la información en la forma solicitada, señalando que se encuentra en proceso de revisión y validación de la información recibida durante el año 2016 y que respecto de los años anteriores (2010 a 2015), se encuentran ingresando información complementaria, la que debe ser a su vez revisada y validada.</p>
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5) Que se debe hacer presente que el Sistema de Información de Licencias Médicas y Subsidios por Incapacidad Laboral (SILMSIL), busca consolidar la información de todas las licencias médicas, con la finalidad de atender requerimientos de control interno, fiscalización y análisis estadísticos, que apoyen la formulación y perfeccionamiento de políticas públicas sobre la materia. Para ello el Sistema captura, valida, almacena y procesa los datos de licencias médicas y subsidios por incapacidad laboral que son reportados por las entidades informantes, además de permitir controlar la carga de datos y facilitar el posterior acceso y análisis de la información. Para lograr dichos objetivos, el Sistema captura desde las entidades informantes los datos relacionados con las licencias médicas y los correspondientes subsidios por incapacidad laboral a que hubieren dado origen, en un formato estandarizado . Por su parte, el Sistema captura archivos de texto plano, con información de las diferentes zonas del formulario de licencia médica, considerándose para estos efectos dos tipos de archivos: LM y SIL. En síntesis, el archivo formato LM incluye datos de identificación general de las diversas secciones del formulario de licencia médica (tipo de licencia, trabajador, profesional médico, entre otras características), y el archivo formato SIL incluye datos de identificación general de la licencia médica e información relativa al pago del subsidio por incapacidad laboral a que hubiere dado origen, en caso que correspondiese .</p>
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6) Que según se desprende de los antecedentes expuestos, el órgano requerido cuenta con un sistema informático que tiene por función derechamente, consolidar la información de todas las licencias médicas, el que le permite captar, almacenar y procesar los datos de licencias médicas y subsidios por incapacidad laboral (información estadística a la que hace referencia esta parte de la solicitud). Al efecto, atendida la existencia de la información requerida, que ésta obra en poder de la reclamada y que el Servicio cuenta con una herramienta que permite la sistematización estandarizada de la información sobre licencias médicas y subsidios por incapacidad laboral que la Superintendencia obtiene de las respectivas fuentes (Isapres, Servicios de Salud, entre otros), a juicio de esta Corporación, no resultan plausibles las alegaciones de la reclamada en orden a que no obre en su poder la información en la forma solicitada. Por el contrario, dicha información existe y debe obrar en su poder -precisamente- para el adecuado y eficiente cumplimiento de las atribuciones fiscalizadoras que corresponden al órgano reclamado.</p>
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7) Que a su turno, respecto de la falta de validación de la información requerida (2016), y falta de complementación, revisión y validación de la información de años anteriores (2010 a 2015) este Consejo ya se ha pronunciado reiteradamente respecto de dicha alegación, en las decisiones de amparo Roles C544-13, C1202-13, y C1422-14, entre otras, indicando que dicha circunstancia no puede constituir un motivo plausible para denegar lo solicitado, por cuanto tal restricción, por su sola concurrencia, no convierte en reservada la información que se ha pedido. En este sentido, si la información solicitada se encuentra en proceso de validación, procedería que este órgano, al momento de hacer entrega de la misma, si lo estima necesario o conveniente, advierta al requirente de la falta de validez. A mayor abundamiento, resulta pertinente traer a la vista lo razonado por esta Corporación en la decisión Rol C1422-12, en orden a que "el derecho de acceso a la información pública consagrado en la Ley de Transparencia se extiende, en un sentido general, tanto a la documentación oficial como a la no oficial, que obre en poder de la Administración del Estado, toda vez que dicho cuerpo legal no la limita a la puramente oficial, no contemplando, por ende, dicha diferenciación. En efecto, la fórmula de publicidad que contempla el artículo 5° de la Ley de Transparencia no sólo comprende los actos o resoluciones de los órganos del Estado, sus fundamentos, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, sino también se extiende, en conformidad a lo dispuesto en el inciso segundo de la norma, a la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que concurran las excepciones legales".</p>
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8) Que por lo anteriormente expuesto, y especialmente, no habiéndose fundado la denegación de la entrega de la información requerida en alguna de las causales de secreto o reserva establecidas en la Ley de Transparencia; no habiéndose controvertido por parte del órgano la existencia de la información, que obra en su poder y que se recoge en el Sistema de Información citado; y, atendidas las facultades de administración que corresponden sobre dicha herramienta al Servicio reclamado, se acogerá este amparo y se requerirá al Servicio reclamado entregar al solicitante el listado de los 400 médicos que más licencias médicas emiten por año de acuerdo a la información disponible en el Sistema de Información de Licencias Médicas y Subsidios por Incapacidad Laboral (SILMSIL), desglosado por año entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2016, desagregado de la siguiente forma: nombre del facultativo, número de licencias médicas emitidas por año y número de subsidios por incapacidad laboral generados por esas licencias. Con todo, y si lo estima pertinente, el Servicio podrá indicar expresamente el carácter "no oficial" de la información entregada.</p>
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9) Que en cuanto a la solicitud que dio origen al amparo Rol C546-17, lo requerido también corresponde a información estadística sobre procedimientos administrativos sancionatorios desarrollados por la entidad desde 2010 a la fecha de esta solicitud, contra médicos por la emisión de licencias médicas falsas o con ausencia de fundamento médico, indicando: nombre del facultativo; fecha de inicio de investigación; número de licencias médicas emitidas en el período investigado; motivo de la sanción o investigación en curso, según corresponda; y, tipo y monto de sanción. Sobre la materia, el órgano alegó que, de revelarse el modo y los criterios de evaluación, como asimismo, los antecedentes utilizados por el Servicio en sus labores de investigación desarrolladas durante procesos sancionatorios en curso, se facilitaría al investigado eludir la acción de la Superintendencia.</p>
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10) Que la reclamada ha alegado la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Según lo dispuesto en el artículo 21 de la citada Ley, para que se verifique la procedencia de una causal de reserva, es menester determinar la afectación de alguno de los derechos subjetivos protegidos por ella, debiendo en consecuencia, acreditarse una expectativa razonable de daño o afectación, la cual debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva. Sobre el particular, en lo relativo a la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, el Servicio ha invocado -de modo genérico en sus alegaciones- un conjunto de facultades conferidas a dicho órgano en virtud de lo dispuesto en la ley N° 20.585, de 2012, sobre Otorgamiento y Uso de Licencias Médicas. Así, revisadas las facultades legales citadas por el Servicio, y atendido que lo requerido corresponde a información estadística sobre procedimientos administrativos sancionatorios desarrollados por el propio órgano (materia que corresponde al ejercicio de la potestad fiscalizadora y sancionatoria de la Autoridad), a juicio de esta Corporación, no se acredita en la especie que la entrega de la información requerida afecte en específico las facultades relativas al inicio de investigaciones administrativas, aplicación de sanciones (con sus respectivas tipologías) ni a la investigación de denuncias en curso. Por último, y del análisis de los antecedentes, tampoco se observa que la entrega de la información estadística solicitada implicará revelar el modo o los criterios de evaluación aplicados por la Superintendencia en las investigaciones y/o procedimientos administrativos sancionatorios, y tampoco se facilita para los investigados eludir la acción fiscalizadora del órgano reclamado. Por lo anteriormente expuesto, no configurándose en la especie la causal de reserva alegada, se acogerá este amparo y se requerirá a la reclamada entregar al reclamante el listado de los procedimientos administrativos sancionatorios desarrollados por la Superintendencia desde 2010 a la fecha de la solicitud (2 de febrero de 2017), contra médicos por la emisión de licencias médicas falsas o con ausencia de fundamento médico, con la siguiente desagregación: nombre del facultativo; fecha de inicio de la investigación en curso; fecha de la sanción; número de licencias emitidas en el período investigado; motivo de la sanción o investigación en curso, según corresponda; y, tipo y monto de la sanción. Con todo, al momento de la entrega, el órgano deberá dar estricta aplicación a lo dispuesto en el artículo 21 de la ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, debiendo abstenerse de comunicar los datos personales relativos a infracciones administrativas en aquellos casos en que se encuentre prescrita la acción administrativa o cumplida o prescrita la sanción. Lo anterior, por aplicación del principio de divisibilidad establecido en el artículo 11, literal e), de la Ley de Transparencia.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger los amparos deducidos por don Esteban González, de 16 de febrero de 2017, en contra de la Superintendencia de Seguridad Social, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Superintendente de Seguridad Social:</p>
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a) Hacer entrega al reclamante del listado de los 400 médicos que más licencias médicas emiten por año de acuerdo a la información disponible en el Sistema de Información de Licencias Médicas y Subsidios por Incapacidad Laboral (SILMSIL), desglosado por año entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2016, desagregado de la siguiente forma: nombre del facultativo, número de licencias médicas emitidas por año y número de subsidios por incapacidad laboral generados por esas licencias. Con todo, y si lo estima pertinente, el Servicio podrá indicar expresamente, el carácter "no oficial" de la información entregada. Asimismo, entregar el listado de los procedimientos administrativos sancionatorios desarrollados por la Superintendencia desde 2010 a la fecha de la solicitud (2 de febrero de 2017), contra médicos por la emisión de licencias médicas falsas o con ausencia de fundamento médico, con la siguiente desagregación: nombre del facultativo; fecha de inicio de la investigación en curso; fecha de la sanción; número de licencias emitidas en el período investigado; motivo de la sanción o investigación en curso, según corresponda; y, tipo y monto de la sanción. Con todo, al momento de la entrega, el órgano deberá dar estricta aplicación a lo dispuesto en el artículo 21 de la ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, debiendo abstenerse de comunicar los datos personales relativos a infracciones administrativas en aquellos casos en que se encuentre prescrita la acción administrativa o cumplida o prescrita la sanción. Lo anterior, por aplicación del principio de divisibilidad establecido en el artículo 11, literal e), de la Ley de Transparencia.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Esteban González y al Sr. Superintendente de Seguridad Social.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza y don Jorge Jaraquemada Roblero. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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