Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C633-17

Reclamante:	JORGE ANTONIO SOTO CARRASCO CARRASCO
Reclamado:	SUBSECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente al "oficio público N° 3938 del año 2016 enviado por el Ministerio de Relaciones Exteriores a la Secretaría General de la Presidencia. Asimismo solicito el envío del oficio público número 5179, el 3 de mayo de 2016, a la misma repartición". El Consejo acoge parcialmente el amparo, echazándolo respecto al anteproyecto de ley adjunto al oficio N° 3938 del año 2016, por configurarse la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	5/31/2017
Consejeros:	-José Luis Santa María Zañartu -Marcelo Drago Aguirre
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C869-14 C2109-14
Jurisprudencia a:
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Causales de secreto o reserva >> Debido cumplimiento de las funciones del órgano >> Antecedentes o deliberaciones previas >> Estudios o informes
Descriptores analíticos:	Relaciones exteriores

DECISIÓN AMPARO ROL C633-17 Entidad pública: Subsecretaría de Relaciones Exteriores. Requirente: Jorge Antonio Soto Carrasco. Ingreso Consejo: 23.02.2017. En sesión ordinaria N° 801 del Consejo Directivo, celebrada el 26 de mayo de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo rol C633-17. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 12 de enero de 2017, don Jorge Antonio Soto Carrasco, solicitó a la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, la siguiente información: "(...) oficio público N° 3938 del año 2016 enviado por el Ministerio de Relaciones Exteriores a la Secretaría General de la Presidencia. Asimismo solicito el envío del oficio público número 5179, el 3 de mayo de 2016, a la misma repartición". 2) RESPUESTA: Por medio de resolución exenta N° 797, de fecha 23 de febrero de 2017, el órgano en resumen, señaló lo siguiente: a) Se accede a la entrega de copia de oficio N° 5179, de 3 de mayo de 2016. b) Se deniega la entrega de copia de oficio N° 3938, de 1° de abril de 2016 y del anteproyecto de ley a que se refiere y que se adjunta a dicho instrumento, por concurrir a su respecto la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia. i. Sobre el particular, el Consejo para la Transparencia ha sostenido en forma reiterada que para configurar la hipótesis de secreto o reserva antes señalada, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, a saber: (a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y (b) que su conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano. ii. En lo que se refiere al cumplimiento del primer requisito, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 32 de la Constitución Política de la Republica, dentro de las facultades especiales de S. E. la Presidenta de la República, se encuentra la de concurrir a la formación de las leyes, sancionarlas y promulgarlas. De esta forma, antes de su firma, los anteproyectos de ley son meros documentos de trabajo que representan las deliberaciones previas a la adopción de una decisión. Por lo tanto, en ese estado no es posible difundir el detalle de las iniciativas en cuestión -respecto de la cual, inclusive, se inserta información en el Oficio N°3938, de 1 de abril de 2016, de este origen- ni comprometer la presentación de proyectos de ley. iii. Lo anterior es concordante con el objeto de la Subsecretaría, por cuanto le corresponde, entre otras materias, coordinar las actividades de los distintos ministerios y organismos públicos en aquellos asuntos que inciden en la política exterior, según lo prescrito en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto con Fuerza de Ley N°161, de 1978, de este Ministerio, que fijó el Estatuto Orgánico de esta cartera ministerial, y el mencionado anteproyecto contiene materias de política migratoria que también recae en dicha política. iv. Cabe precisar que la Subsecretaría elaboró una versión preliminar del anteproyecto de la ley de migraciones, adjunta al oficio N° 3938, antes citado -que posteriormente fuera retirada- , la cual sirve de base o antecedente para la confección de una nueva propuesta de texto que, en conjunto con el Ministerio del Interior, abordará nuevas directrices para la política migratoria del país. v. En lo referente al segundo requisito copulativo para invocar la referida causal de denegación, cabe hacer presente que disponer la entrega del oficio N° 3938, de 1 de abril de 2016, de este origen, con el anteproyecto adjunto. supondría interferir, inclusive sobre la base de lo esgrimido en la jurisprudencia precedentemente citada-, en una atribución radicada en S.E. la Presidenta de la República, como lo es la de deliberar y presentar al Congreso Nacional proyectos de ley. vi. Por lo expuesto, resulta del todo desaconsejable acceder a la entrega de la referida documentación, por cuanto su develación significará interrumpir el privilegio deliberativo que le asiste a la Subsecretaría, en conjunto con el Ministerio del Interior, para elaborar un texto definitivo para presentar a S. E., la Presidenta de la República, en su calidad de colegisladora, lo que significará, consecuencialmente, una afectación al debido cumplimiento de las funciones de esta cartera ministerial. 3) AMPARO: El 23 de febrero de 2017, el solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del referido Órgano de la Administracion del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información relativa al oficio N° 3938 del año 2016. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Subsecretario de Relaciones Exteriores, mediante oficio N° 2347, de fecha 7 de marzo de 2017. Posteriormente, el órgano por medio de documento RR.EE. (DIJUR) OF. PUB. N° 3435, de fecha 29 de marzo de 2017, reiteró lo señalado en su respuesta, agrando en síntesis, lo siguiente: a) La materia sobre la cual recae el requerimiento de información se enmarca en el compromiso de S.E. la Presidenta de la República de modificar la actual estructura normativa que regula la migración en Chile, reemplazando el decreto ley N° 1094, de 1975, del Ministerio del Interior, y su reglamento, por una nueva Ley de Migraciones, requiriendo de esta Cancillería antecedentes que sirvan de base para la elaboración de la nueva política migratoria, la que actualmente está en proceso de diseño. b) Como consecuencia de lo anterior, y en un contexto de coordinación, esta Subsecretaría elaboró -a modo de propuesta, para un mayor análisis dentro del Gobierno- una versión preliminar del anteproyecto de la ley de migraciones, adjunta al oficio N° 3938, de 2016, de este origen, en el cual se inserta información respecto del mismo, y que fue posteriormente retirado del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, mediante oficio N° 5179, del mismo año. c) En este orden de consideraciones, cabe mencionar que el anteproyecto en cuestión ha servido de base para la elaboración de una nueva propuesta de texto, desarrollado en conjunto con el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, el cual aborda nuevas directrices para la política migratoria en nuestro país y que, en la actualidad, se encuentra en estudio. d) Como es posible advertir, la solicitud recae sobre antecedentes prelegislativos, los cuales constituyen un instrumento de trabajo para la elaboración de una nueva propuesta de ley de migraciones, actualmente en desarrollo, de manera que se desaconseja disponer la entrega del oficio N° 3938, de 1° de abril de 2016, de este origen, con el anteproyecto de ley adjunto, por cuanto la publicidad de esos antecedentes importarán una afectación al "privilegio deliberativo" que le asiste al Gobierno para proponer al Congreso Nacional un nuevo proyecto de ley sobre la materia antes mencionada. e) Se hace presente que la información requerida se refiere a un tema de alta relevancia pública, dada la trascendencia que revisten los temas migratorios para el país, por lo que la publicidad de antecedentes preparatorios a la adopción de la adecuada política migratoria, podría influir de diversa manera en la ciudadanía; y, considerando que el proceso de elaboración de anteproyectos relativos a materias migratorias implica coordinar la participación de distintos órganos públicos dentro de la esfera de sus competencias, así como aunar diferentes intereses que se puedan ver involucrados, su develación anticipada podría afectar tanto el cumplimiento de las funciones que le asisten a aquellos órganos como a esta Secretaría de Estado, la cual debe actuar en conjunto con el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, para elaborar una propuesta que en el ámbito interno sea presentada a S.E. la Presidenta de la Republica. f) A mayor abundamiento, disponer la entrega del oficio N° 3938, de 1° de abril de 2016, con el anteproyecto adjunto a ese documento, implicaría no solo inmiscuirse en el ámbito de una decisión que todavía se encuentra en pleno desarrollo por parte del Gobierno, sino que también podría interferir y obstaculizar una atribución que, según la Constitución Política de la República, eje conformidad a lo dispuesto en su artículo 32, se encuentra radicada en S.E. la Presidenta de la República, pues no solo implicaría alterar su planificación legislativa, sino también perturbar el proceso deliberativo que realiza la Presidenta, restando margen de discrecionalidad a la toma de decisiones por parte de la máxima autoridad. 5) GESTION OFICIOSA: Mediante correo electrónico, de fecha 03 de abril de 2017, este Consejo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 34, de la Ley de Transparencia, solicitó al órgano hacer envío del oficio requerido en el presente amparo. Posteriormente, con fecha 18 de mayo de 2017, el servicio envió a este Consejo el oficio requerido. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el presente amparo tiene por objeto la entrega del oficio N° 3938 del año 2016, por medio del cual la Subsecretaría de Relaciones Exteriores remitió a la Secretaría General de la Presidencia, una versión preliminar del anteproyecto de la Ley de Migraciones. Al efecto, el órgano reclamado, alegó la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia. 2) Que, antes de entrar al análisis de la procedencia de la causal de reserva, cabe tener presente que el anteproyecto adjunto al oficio en comento, posteriormente, la misma Subsecretaría reclamada requirió su devolución a la Secretaría General de la Presidencia, para efectos de iniciar una revisión conjunta con el Ministerio del Interior del anteproyecto elaborado, y de la propuesta complementaria preparada por el Ministerio de Relaciones Exteriores. 3) Que, es en este contexto, en que el órgano reclamado alegó la causal de reserva señalada, por cuanto el referido anteproyecto devuelto, es una de las bases por medio de las cuales trabajan coordinadamente, con el Ministerio del Interior, para la confección de una nueva propuesta de texto, que abordará nuevas directrices para la política migratoria del país. 4) Que, este Consejo, ha sostenido en forma reiterada que la causal de reserva alegada, exige demostrar esencialmente, y de forma copulativa, las siguientes circunstancias: a) Que lo solicitado esté constituido por antecedentes o deliberaciones previas que la autoridad respectiva tenga en cuenta para adoptar una determinada decisión, medida o política. Este requisito, según ha establecido la misma jurisprudencia de este Consejo, supone a su vez, la concurrencia de otros presupuestos, a saber: i. Que el proceso deliberativo sea realmente tal, es decir, que se trate efectivamente de un proceso que se encuentra pendiente de decisión por parte de la autoridad que invoca la causal en examen. ii. Que exista certidumbre en la adopción de la resolución, medida o política dentro de un plazo prudencial. Esto no apunta a conocer el momento preciso en que se tomará la decisión, sino que a la existencia de una causalidad clara entre los antecedentes que se quiere reservar y la adopción de una decisión sobre la base de aquéllos, de manera que ésta última se vaya a producir y no sea solamente una posibilidad cuya probabilidad de concreción sea incierta. Con ello se ha buscado impedir que la causal pueda invocarse de manera permanente sin más, pues de lo contrario cualquier antecedente podría ser considerado posible fuente de una futura resolución y, por lo mismo, estimarse reservado. b) Que la publicidad, conocimiento o divulgación de los antecedentes o deliberaciones previas vayan en desmedro del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido. 5) Que, de los dichos del órgano, este Consejo aprecia que existe un proceso deliberativo pendiente, dada por revisión conjunta con el Ministerio del Interior del anteproyecto elaborado, y de la propuesta complementaria preparada por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Enseguida, respecto al segundo requisito, esto es, la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado, resulta útil tener presente lo resuelto por este Consejo en las decisiones de los amparos rol C869-14 y C2109-14 -relativos a copia de informes en derecho, minutas de evaluación, informes de asesoría y todo documento de análisis elaborado en relación a la viabilidad de una reforma total a la Constitución- en cuanto a que "divulgar información de naturaleza preliminar, a juicio de esta Corporación supone inmiscuirse en el ámbito de decisión del Ministerio Secretaría General de la Presidencia en forma previa a la adopción de una medida en particular sobre la materia, afectando con ello claramente el privilegio deliberativo que en tal sentido ha consagrado el legislador en el literal b) del artículo 21 de la Ley de Transparencia. Asimismo, y como señala la reclamada, acceder a la divulgación de dichos antecedentes supondría afectar el normal desarrollo de la agenda legislativa del Gobierno, por cuanto de conocerse las diversas alternativas analizadas por el ejecutivo, ello eventualmente podría restar margen de discrecionalidad a la toma de una decisión sobre el particular". 6) Que, en el mismo sentido cabe tener presente lo razonado por el Tribunal Constitucional en el considerando octogésimosexto de la sentencia Rol 2246-2012 respecto de que el conocimiento de los antecedentes de un anteproyecto de ley "puede entorpecer la elaboración del mismo (...) por muy diversas razones, como la exposición prematura o la difusión de un texto que no es definitivo. Asimismo, el conocimiento de un anteproyecto puede rigidizar posiciones. La elaboración de este tipo de iniciativas requiere máxima flexibilidad para coordinar distintas competencias de órganos públicos, así como diferentes intereses que puedan ser afectados. Implica también ajustar la agenda programática del Gobierno; calzar el anteproyecto con la planificación legislativa. Finalmente, no hay que olvidar que el anteproyecto no tiene aún una decisión. Es un borrador dentro del Gobierno. Y cuando se envía al Congreso, es solo una propuesta, que este puede cambiar o rechazar". 7) Que, en consecuencia, en virtud de lo razonado precedentemente, habiéndose acreditado la concurrencia de la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, este Consejo procederá a rechazar el presente amparo respecto al anteproyecto de ley adjunto al oficio de referencia. 8) Que, sin perjuicio de lo anterior, y en virtud del Principio de Divisibilidad, consagrado en la letra e), del artículo 11, de la Ley de Transparencia, este Consejo acogerá el amparo en lo tocante al oficio N° 3938 del año 2016, individualmente considerado, con independencia del anteproyecto de ley adjunto a él, por cuanto respecto a este oficio, no se configura la causal de reserva alegada, ni ninguna otra, en la medida que respecto de aquel, no existe proceso deliberativo pendiente y con su entrega no se evidencia perjuicio alguno al órgano ni a ninguno de los bienes jurídicos protegidos por el artículo 21 de la Ley de Transparencia. En efecto, analizado su contenido, en virtud de gestión oficiosa anotada en el numeral 5°, de lo expositivo, en ella no existe información específica del anteproyecto de ley que pueda afectar el proceso deliberativo del órgano reclamado. 9) Que, en mérito de lo anterior, se acogerá parcialmente el presente amparo, ordenándose la entrega del oficio antes señalado, y reservándose el anteproyecto de ley que se adjunta a aquel, por configurarse respecto a este último, la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger parcialmente el amparo interpuesto por don Jorge Antonio Soto Carrasco en contra de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores; rechazándolo respecto al anteproyecto de ley adjunto al oficio N° 3938 del año 2016, por configurarse la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, conforme los fundamentos señalados precedentemente. II. Requerir al Sr. Subsecretario de Relaciones Exteriores que: a) Entregue al solicitante, copia del oficio N° 3938 del año 2016, enviado por el Sr. Subsecretario de Relaciones Exteriores (S) a la Secretaría General de la Presidencia. b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. c) Informe el cumplimiento de dicho requerimiento enviando copia de los documentos en que conste la entrega de información al domicilio ubicado en Morandé 360, piso 7, comuna y ciudad de Santiago, o al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, para efectos de verificar el cumplimiento de la presente decisión. III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar el presente acuerdo a don Jorge Antonio Soto Carrasco y al Sr. Subsecretario de Relaciones Exteriores. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.