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DECISIÓN AMPAROS ROLES C674-17 y C1204-17.</p>
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Entidad pública: Municipalidad de Cholchol</p>
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Requirente: Ulises George Saldivia</p>
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Ingreso Consejo: 28.02.2017</p>
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En sesión ordinaria N° 800 del Consejo Directivo, celebrada el 23 de mayo de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de las solicitudes de amparo al derecho de acceso a la información Roles C674-17 y C1204-17.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 27 de diciembre de 2016, don Ulises George Saldivia solicitó a la Ilustre Municipalidad de Cholchol la siguiente información sobre la encargada de personal, doña Luisa Jacqueline Guzmán Huenchul:</p>
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a) Liquidaciones de sueldo a partir del mes de noviembre del 2012 hasta diciembre del 2016;</p>
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b) Cometidos funcionarios desde noviembre del 2012 hasta diciembre del 2016 con su respectivo respaldo y decretos;</p>
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c) Respaldo de horas extras realizadas desde noviembre del 2012 hasta diciembre del 2016;</p>
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d) Decretos de pago de horas extras y viáticos cancelados entre noviembre del 2012 hasta diciembre del 2016;</p>
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e) Solicitudes de vacaciones firmadas y visadas por quien corresponda desde noviembre del 2012 hasta diciembre del 2016; y,</p>
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f) Reglamento donde se definan sus funciones con sus respectivos decreto que respalde este reglamento".</p>
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2) AUSENCIA DE RESPUESTA y AMPAROS: Con fecha 28 de febrero y 06 de abril, del año 2017, don Ulises George Saldivia dedujo sendos amparos a su derecho de acceso a la información, roles C674-17 y C1204-17 respectivamente, en contra de la Ilustre Municipalidad de Cholchol, fundado en lo siguiente:</p>
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a) Amparo Rol C674-17: Se funda en que no recibió respuesta a su solicitud de información.</p>
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En el contexto del análisis de admisibilidad realizado al referido amparo, se realizó el seguimiento de la solicitud objeto de reclamación, y se advirtió que el órgano reclamado, previa prórroga, habría formulado respuesta con fecha 07 de febrero de 2017, pero por un desperfecto en el archivo no era posible descargarla.</p>
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Conforme lo anterior, este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo, de acuerdo al procedimiento del "Sistema Anticipado de Resolución de Controversias" (SARC), en virtud del cual la Municipalidad reclamada remitió respuesta con fecha 24 de marzo de 2017, contenido en oficio Ord. N° 124 de fecha 06 de febrero de 2017, donde sostiene que se deniega la información pedida, por configurarse la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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Agregó, en síntesis, que dicha causal de reserva se funda en que para entregar la información pedida requeriría 20 días, de acuerdo al siguiente detalle: 1 día en imprimir las liquidaciones de sueldo de la funcionaria a partir del mes noviembre de 2012 hasta diciembre del 2016; 1 día en analizar todos los mayores e identificar todos los documentos que se consultan, respecto a cometido de la funcionaria desde noviembre de 2012 hasta diciembre de 2016 con su respectivo respaldo y decreto; 1 día en analizar todos los mayores e identificar todos los documentos que se consultan, respecto a horas extras cobradas por la funcionaria; 5 días en buscar (bodega container y bodega oficina de finanzas) y revisar cada estado de pago, relacionado con el viatico y horas extras cancelados a la funcionaria; 1 día en revisar la carpeta de la funcionaria para revisar y escanear cada solicitud de vacaciones de la funcionaria; 5 días en buscar toda la información (ya que esta por año, mes, fechas; número correlativos de decretos); 3 días en desarchivar, separar todos los documentos y luego escanearlos; 2 días para compaginar nuevamente y archivarlos; 1 día para preparar la información y entregarla.</p>
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Menciona que el Departamento de Personal está compuesto por la Jefe de Personal y una profesional Encargada de Remuneraciones, detallando las tareas que desarrollan durante las cuatro semanas de cada mes. Agrega, que sólo con el trabajo normal, el personal de la oficina de personal debe realizar trabajos en horas extraordinarias y asistiendo inclusive algunos sábados para poder avanzar en los diferentes quehaceres.</p>
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Por todo lo anterior, la Municipalidad reclamada señala que entregar la información pedida significaría paralizar el departamento de personal en 4 semanas con las consecuencias que eso significaría en todo el municipio, además no es posible contratar más personal puesto que ya los límites de personal están en su tope y es imposible aumentarlos, haciendo presente que sólo en el área de personal se han respondido más de 50 solicitudes, de las cuales en su mayoría son de los mismos solicitantes.</p>
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Por otra parte, en virtud de lo expuesto por el órgano requerido, este Consejo mediante oficio N° E457, de fecha 29 de marzo de 2017, solicitó al reclamante un pronunciamiento conforme a lo siguiente: (1°) señale si la información proporcionada por el órgano requerido satisface o no su requerimiento de fecha 27 de diciembre de 2016; (2°) en el evento de manifestar su disconformidad con la misma, aclare la infracción cometida por el órgano reclamado.</p>
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El solicitante, se pronunció sobre lo requerido formulando el amparo rol C1204-17, fundado en la repuesta negativa a solicitud de información.</p>
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b) Amparo Rol C1204-17: Se funda en que recibió respuesta negativa a su solicitud de información, en razón según la Ilustre Municipalidad de Cholchol concurriría la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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3) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo, confiriendo traslado al Sr. Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Cholchol, mediante oficio N° 3595, de fecha 18 de abril de 2017.</p>
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La Municipalidad reclamada, a través de oficio Ord. N° 369, de fecha 09 de mayo de 2017, presentó sus descargos u observaciones respecto de los amparos roles C674-17 y C1024-17, señalando, en síntesis que, a su juicio concurre la casual de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, puesto que la única forma para dar cumplimiento a su solicitud, sería paralizar la gestión de la sección de Recursos Humanos por un lapso de 4 semanas, considerando a los 2 funcionarios que se desempeñan en el área Recursos Humanos y la necesidad de buscar y escanear toda la información solicitada.</p>
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Agrega, que al tenor de la solicitud de información, dicho requerimiento sería genérico, lo que implicaría buscar, seleccionar y digitalizar un volumen considerable de documentación, la que se encuentra indeterminada en cuanto a los documentos requeridos como también a su número.</p>
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Por otra parte, señala que sin perjuicio del personal y tiempo requerido para buscar y digitalizar la información solicitada, si bien la información pedida es pública, podría contener eventualmente datos sensibles de terceros, lo que implicaría analizar quienes son los eventuales interesados y contactarse con ellos, a fin de que manifiesten sus observaciones al respecto, esto bajo pena de las sanciones administrativas, en caso de no obrar de esta forma.</p>
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Finalmente, señala que se han presentado cerca de 50 solicitudes de información a través del portal de transparencia, por los mismos usuarios, y en cada uno de estos casos se ha solicitado la entrega y digitalización de importantes volúmenes de información, lo que configuraría también la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, dado que significa distraer a un número importante de funcionarios de sus labores habituales, de forma indebida.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, en virtud del principio de economía procedimental, contenido en el artículo 9° de la ley N° 19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, se exige a estos últimos responder con la máxima economía de medios y con eficacia, evitando trámites dilatorios. Por lo tanto, atendiendo que es una misma solicitud de información la que ha motivado los amparos roles C674-17 y C1204-17, este Consejo para facilitar su comprensión y resolución, ha resuelto acumular los citados amparos, resolviéndolos a través de su revisión en conjunto.</p>
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2) Que, don Ulises George Saldivia solicitó a la Ilustre Municipalidad de Cholchol diversa información contractual de la encargada de personal, doña Luisa Jacqueline Guzmán Huenchul, comprendiendo liquidaciones de sueldo, cometidos funcionarios, respaldo de horas extraordinarias, decretos de pago, solicitudes de vacaciones y reglamento que describa sus funciones, todo ello en el periodo entre noviembre de 2012 a diciembre de 2016, al tenor de lo señalado en el N° 1 de lo expositivo de la presente decisión, obteniendo en definitiva respuesta denegatoria, fundado en que concurriría la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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3) Que, tal como se indicó en el N° 2 de lo expositivo de la presente decisión, en el contexto del análisis de admisibilidad realizado al referido amparo, se analizó el seguimiento de la solicitud objeto de reclamación, y se advirtió que el órgano reclamado, habría formulado respuesta con fecha 07 de febrero de 2017, pero por un desperfecto en el archivo no era posible descargarla, razón por la cual se aplicó el procedimiento del "Sistema Anticipado de Resolución de Controversias" (SARC), en virtud del cual la Municipalidad reclamada remitió la respuesta a la solicitud de información, denegando la información pedida, por configurarse la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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4) Que, respecto de la información pedida, en primer lugar cabe tener presente que, tratándose del nombre del personal contratado, cargo, lugar de desempeño, contratos, y certificado de títulos, entre otros antecedentes vinculados a los funcionarios públicos, este Consejo ha sostenido a partir de la decisión A47-09 que la órbita de privacidad de los funcionarios que forman parte de la Administración del Estado, es más reducida que el resto de las personas, toda vez que la función pública, según lo establecido en los artículos 8° de la Constitución Política y 3° de la Ley de Transparencia, debe ejercerse con probidad y transparencia, lo que redunda en la obligación de transparentar las actuaciones de los funcionarios de los órganos de la Administración del Estado ante la ciudadanía, por el sólo hecho de revestir la calidad de tales, razón por la cual procede la entrega de dicha información, incluso algunas de dichas materias corresponden a obligaciones de transparencia activa. En efecto, en mérito de la función que cumple todo servidor público, se justifica la publicidad de aquella información que si bien puede incidir en aspectos de la vida privada del funcionario, resulta relevante a fin de establecer el debido cumplimiento de sus deberes como el fundamento de los beneficios conferidos en mérito de la labor desempeñada.</p>
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5) Que, por otra parte, en virtud de la invocación de la causal de reserva prevista en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, puede denegarse la entrega de la información cuando su publicidad "afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido por tratarse de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado números de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones habituales". Dicha norma ha sido desarrollada en el artículo 7° N° 1, letra c), del Reglamento de la citada ley, señalando que "(...) un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".</p>
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6) Que, respecto de la interpretación de la causal de reserva alegada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima no concurren en la especie.</p>
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7) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". En la especie, a juicio de este Consejo, éste no ha sido el estándar demostrado por el órgano reclamado.</p>
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8) Que, en el presente caso se solicitaron los antecedentes de una sola funcionaria, para el período noviembre de 2012 a diciembre de 2016, esto es, 50 meses, cuya entrega a juicio de la Municipalidad reclamada implicaría buscar, seleccionar y digitalizar un volumen considerable de documentación, indeterminada en cuanto a los documentos requeridos como también a su número, siendo necesario para su atención paralizar completamente el servicio alrededor 4 semanas, considerando a los 2 funcionarios que se desempeñan en el área Recursos Humanos y la necesidad de buscar y escanear toda la información solicitada, agregando que se habrían presentado cerca de 50 solicitudes de información a través del portal de transparencia, por los mismos usuarios, y en cada uno de estos casos se ha solicitado la entrega y digitalización de importantes volúmenes de información, lo que configuraría también la causal de reserva alegada.</p>
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9) Que, de los antecedentes examinados, particularmente teniendo en consideración que lo solicitado es información de carácter pública, a juicio de este Consejo los argumentos proporcionados la Municipalidad reclamada no resultan plausibles para configurar la causal de reserva alegada, no lográndose acreditar que el volumen de la documentación pedida en el presente caso, razonablemente tuviera la magnitud suficiente para requerir tiempo, recursos humanos y materiales de un modo tal, que su entrega efectivamente afectara el debido funcionamiento de sus funciones, debiendo por tanto desestimarse dicha causal. A mayor abundamiento, invocar que no pueda ser entregada la información pedida referida a una sola funcionaria, develaría que no posee un mecanismo de gestión documental en el cual se contenga la información solicitada de manera íntegra y sistematizada, lo que puede volver ilusorio el derecho de acceso a la información, pudiendo constituir dicha circunstancia una infracción a los principios de transparencia, máxima divulgación y facilitación contemplados en las letras c), d) y f) del artículo 11 de la Ley de Transparencia.</p>
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10) Que, en el mismo sentido, tampoco la Municipalidad reclamada acreditó más allá de sus afirmaciones, que la solicitud de información formulada fuera una de tantas que el mismo requirente ha realizado a dicha institución, y que en su conjunto afectarían el debido funcionamiento de las funciones de la entidad edilicia, razón por la cual deberá ser igualmente desestimada dicha alegación.</p>
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11) Que, a su vez, cabe tener presente que respecto de la liquidaciones de sueldo requeridas, este Consejo a partir de la decisión C211-10, ha razonado que ellas "(...) contienen, información relativa a descuentos que la ley permite y personales relativos a pagos de seguros; asociaciones gremiales, y ahorros voluntarios, entre otros (...) las remuneraciones percibidas por los funcionarios públicos tienen el carácter de información pública ya que dicen relación directa con el ejercicio de cargos y funciones públicas, y que, además, son pagados con fondos públicos, siendo objeto de transparencia activa. Sin embargo, el objeto al cual los funcionarios destinen voluntariamente dichas remuneraciones no guarda relación con el desempeño de sus funciones ni interfiere en el ejercicio de las mismas, siendo más bien una materia propia de la esfera de su vida privada, lo que lleva a este Consejo a concluir que la información pedida liquidaciones de sueldo deberá ser entregada, aplicando el principio de divisibilidad, tarjando la información contenida en las liquidaciones relativa a los gastos voluntarios efectuadas por los funcionarios a las que éstas se refieren (...) el mismo criterio debe aplicarse respecto de la identificación de las Administradoras de Fondos de Pensión, como de las instituciones de salud a la cual se encuentren afiliados, ya que es información irrelevante y meramente de contexto para el control que la ciudadanía puede realizar respecto del ejercicio de la función pública que desempeña cada funcionario". Dicho criterio ha sido refrendado por esta Corporación en las decisiones C408-14, C751-14, y C2211-14, entre otras.</p>
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12) Que, por lo expuesto, no habiéndose configurado alguna de las causales de reserva contempladas en nuestro ordenamiento jurídico, este Consejo acogerá el presente amparo, ordenando a la Ilustre Municipalidad de Cholchol entregar a don Ulises George Saldivia, la información señalada en el N° 1 de lo expositivo, tarjando previamente los datos personales de contexto incorporados en los documentos ordenados a entregar, por ejemplo, el número de cédula de identidad, domicilio particular, fecha de nacimiento, nacionalidad y estado civil, como asimismo los descuentos voluntarios, instituciones de salud y administradores de fondos de pensiones que se contemplen en las liquidaciones de sueldo pedidas, todo ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2°, letra f) y 4° de la ley N° 19.628, en cumplimiento de la atribución otorgada a este Consejo por el artículo 33, letra m), de la citada Ley de Transparencia.</p>
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13) Que, finalmente, sin perjuicio de lo resuelto precedentemente, teniendo en cuenta la alegación no acreditada en el presente procedimiento de acceso a la información pública, referida a que el presente amparo se insertaría en el contexto de múltiples solicitudes previas formuladas por el mismo reclamante ante la Ilustre Municipalidad de Cholchol, requiriendo antecedentes de diversa naturaleza, este Consejo hace presente de igual modo que, en adelante, a efectos de justificar la concurrencia de la hipótesis de reserva consistente en la distracción indebida recogida en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, se podrá considerar no sólo la solicitud específica que motiva un determinado amparo sino también el conjunto de requerimientos de información interpuestos por una misma persona, en un periodo acotado de tiempo, cuando su atención agregada pueda importar la afectación del cumplimiento de las funciones del organismo al implicar una carga especialmente gravosa para el organismo, en términos de la causal de secreto o reserva señalada.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger los amparos deducido por don Ulises George Saldivia, en contra de la Ilustre Municipalidad de Cholchol, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Cholchol:</p>
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a) Hacer entrega al reclamante la información que a continuación se detalla, tarjando previamente los datos personales de contexto incorporados en los documentos ordenados a entregar, por ejemplo, el número de cédula de identidad, domicilio particular, fecha de nacimiento, nacionalidad y estado civil, como asimismo los descuentos voluntarios, instituciones de salud y administradores de fondos de pensiones que contemplen las liquidaciones de sueldo, todo ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2°, letra f), y 4° de la ley N° 19.628, en cumplimiento de la atribución otorgada a este Consejo por el artículo 33 letra m) de la citada Ley de Transparencia:</p>
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i. Liquidaciones de sueldo a partir del mes de noviembre del 2012 hasta diciembre del 2016;</p>
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ii. Cometidos funcionarios desde noviembre del 2012 hasta diciembre del 2016 con su respectivo respaldo y decretos;</p>
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iii. Respaldo de horas extras realizadas desde noviembre del 2012 hasta diciembre del 2016;</p>
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iv. Decretos de pago de horas extras y viáticos cancelados entre noviembre del 2012 hasta diciembre del 2016;</p>
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v. Solicitudes de vacaciones firmadas y visadas por quien corresponda desde noviembre del 2012 hasta diciembre del 2016; y,</p>
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vi. Reglamento donde se definan sus funciones con sus respectivos decreto que respalde este reglamento".</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 15 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Ulises George Saldivia, y al Sr. Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Cholchol.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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