Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C828-17

Reclamante:	DANIEL QUINTEROS ROJAS
Reclamado:	SUBSECRETARÍA DE JUSTICIA
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Subsecretaría de Justicia, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente al "Análisis de las Sanciones Penales dictadas por los Tribunales de Justicia", cuyo llamado a licitación y la aprobación de bases administrativas y técnicas están contenidos en Resolución Exenta N° 3942 del 05 de octubre de 2015. El Consejo rechaza el amparo, por configurarse la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	6/1/2017
Consejeros:	-José Luis Santa María Zañartu -Marcelo Drago Aguirre
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C197-15
Jurisprudencia a:	C4719-19
Recursos relacionados:
Descriptores jurídicos:	- Procedimiento de acceso a la información >> Certificación de entrega >> Otros
Descriptores analíticos:	Justicia

DECISIÓN AMPARO ROL C828-17 Entidad pública: Subsecretaría de Justicia Requirente: Daniel Quinteros Rojas Ingreso Consejo: 13.03.2017 En sesión ordinaria N° 802 del Consejo Directivo, celebrada el 26 de mayo de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C828-17. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 14 de febrero de 2017, don Daniel Quinteros Rojas solicitó a la Subsecretaría de Justicia copia de los informes generados en el marco del estudio "Análisis de las Sanciones Penales dictadas por los Tribunales de Justicia", cuyo llamado a licitación y la aprobación de bases administrativas y técnicas están contenidos en Resolución Exenta N° 3942 del 05 de octubre de 2015. 2) RESPUESTA: La Subsecretaría de Justicia respondió a dicho requerimiento de información mediante oficio Ord. N° 1284, de fecha 10 de marzo de 2017, señalando en síntesis, que se deniega la información pedida, en virtud de la causal de reserva del contemplada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, toda vez que forma parte de un proceso de deliberación que actualmente se está llevando a cabo por el Ministerio de Justicia, y en tal carácter forma parte de una etapa previa a la eventual presentación del Proyecto de Ley de Nuevo Código Penal. 3) AMPARO: El 13 de marzo de 2017, don Daniel Quinteros Rojas dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra de la Subsecretaría de Justicia, fundado en que recibió respuesta negativa a su solicitud de información. 4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo, confiriendo traslado al Sr. Subsecretario de Justicia, mediante oficio N° E350, de fecha 20 de marzo de 2017. El órgano reclamado, a través de oficio Ord. N° 1746, de fecha 05 de abril de 2017, presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que no es posible entregar la información pedida, por concurrir la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia. Señala que los antecedentes solicitados son constitutivos de un proceso de deliberación que actualmente se está llevando a cabo por el Ministerio de Justicia, y en tal carácter forman parte integrante de una etapa previa a la presentación a tramitación legislativa del proyecto de ley de nuevo Código Penal, etapa que concluye con la presentación del mencionado anteproyecto de ley al Congreso Nacional, oportunidad en la cual, tanto el anteproyecto como los documentos que le sirven de sustento revestirán carácter público, al materializarse la adopción de una resolución, política o medida. Por ello, mientras ello no acontezca, no resulta posible hacer entrega del documento requerido, constituyéndose de esta forma los supuestos contemplados por el legislador que hacen procedente la causal legal de secreto o reserva alegada, por tratarse de antecedentes previos a la adopción de una medida o política. Respecto a en qué medida la documentación requerida serviría de antecedente o deliberación previa a la adopción de una medida o política futura, y vulneraría el correcto cumplimiento de los objetivos de la medida o política en curso, agrega, que el decreto con fuerza de ley N° 3, de 2016, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, establece en su artículo 2° las funciones de esta Cartera, encontrándose entre ellas la de "a) Realizar el estudio crítico de las normas constitucionales y de la legislación civil, penal, comercial, administrativa y de procedimiento, a fin de proponer al Presidente de la República las reformas que estime pertinentes". En este sentido, señala que atendido que actualmente en Chile la legislación penal vigente está contenida tanto en el Código Penal de 1874 como en diversas leyes especiales, esta dispersión y las continuas modificaciones realizadas producto de los cambios sociales, han hecho necesario realizar una completa revisión de este cuerpo normativo, razón por la cual el Ministerio de Justicia dentro del marco de sus funciones, se ha abocado a la revisión y estudio crítico de la legislación penal, con miras a proponer a la Presidenta de la República un nuevo texto de Código Penal, el que de ser aprobado se materializaría con su presentación a tramitación legislativa. Para estos efectos, se ha apoyado en trabajo de comisiones integradas por expertos en la materia, recopilación de doctrina y realización de estudios, con el objeto de contar con la mayor cantidad de información disponible que le permita efectuar un adecuado diagnóstico al funcionamiento del actual Código Penal, sus virtudes y falencias. Esta revisión a la legislación penal ha implicado el estudio y la posible adecuación del catálogo de delitos y el análisis de las penas con que son sancionadas esas conductas, tanto en la ley (pena abstracta) como por los tribunales (pena concreta), y por consiguiente se ha requerido levantar información de la práctica jurisprudencial chilena y cómo estos aplican las reglas de determinación de penas. En este marco, se licitó el estudio denominado "Análisis de las Sanciones Penales dictadas por los Tribunales de Justicia", cuya copia de informe pedido, con el objetivo de analizar las penas concretas que son aplicadas en Chile y los factores que inciden en su determinación, insumo fundamental a la hora de establecer políticas públicas relacionadas con la justicia penal, y por consiguiente, con las modificaciones que se quieren introducir al nuevo Código Penal. Dicha información forma parte de una etapa de recopilación de antecedentes y de deliberación integrante del proceso técnico político en base al cual la Presidenta de la República adoptará, en su oportunidad, la decisión de definir un determinado proyecto de nuevo Código Penal, determinación que como se ha señalado aún se encuentra pendiente. Así, la información contenida en el estudio en cuestión será utilizada como un insumo eficaz y funcional para la toma de decisiones de la autoridad, constituyéndose en antecedentes exclusivamente de uso interno hasta que dicha decisión sea adoptada, pues en caso contrario su exhibición prematura no solo podría perturbar las funciones propias de la Cartera de Estado, como organismo encargado de realizar el estudio crítico de las normas legales y de proponer un nuevo texto legal en materia penal, sino que también afectaría el proceso deliberativo que realizará la máxima autoridad. Adicionalmente, su exhibición anticipada podría generar confusión en el ciudadano y generar expectativas falsas respecto del contenido del texto normativo, al divulgarse razonamientos y opiniones vertidas en el estudio que no necesariamente serán utilizadas como fundamento para la decisión que se adopte, lo que podría implicar presiones innecesarias que no harían otra cosa que entorpecer el debido proceso deliberativo de la Administración. La voluntad del Ejecutivo se manifestará en la presentación al Congreso Nacional del futuro proyecto de ley de nuevo Código Penal, de modo que, no cabe sino considerar que la decisión que en dicho momento se adopte constituye la manifestación de la medida o política y, por ende, sus antecedentes pueden ser mantenidos en reserva, en tanto ella no se adopte, configurándose así la hipótesis contemplada en la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia. Por otra parte, respecto del estado actual del proceso legislativo vinculado a la solicitud de información, señaló que en el mes de septiembre de 2014 el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, encargó la elaboración de un Anteproyecto de Código Penal a una comisión de expertos penalistas, que fue presidida por el profesor Héctor Hernández Basualto e integrada por los profesores Juan Domingo Acosta Sánchez, Jaime Couso Salas, Juan Pablo Mañalich Raffo y Luis Ortiz Quiroga. En junio de 2015 se recibe el resultado del trabajo de dicha comisión constituyendo al efecto, una mesa técnica a cargo de la preparación del proyecto final que se presentaría al Congreso y de su posterior seguimiento durante la tramitación legislativa. Con el objeto de avanzar en esta línea, durante los años 2015 a 2016 se sostuvieron reuniones bilaterales explicativas y de retroalimentación con los diversos ministerios que mantienen iniciativas legislativas y/o normas jurídicas con repercusión en materia penal, y con representantes del sistema penal. A partir de estos encuentros se realizó la revisión integral del texto y las adecuaciones pertinentes. Finalmente, señaló que actualmente, se está en un proceso de consolidación del texto final a través de un trabajo interno en el que están siendo consultados académicos y equipos técnicos, e incorporando la información levantada por los estudios encargados por el Ministerio para estos efectos. Una vez finalizada esta etapa, restará ser presentado a revisión del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, proceso tras el cual deberá ser sometido a la evaluación financiera de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, con miras a estar en condiciones de presentar el proyecto de Ley en el segundo semestre del presente año. Y CONSIDERANDO: 1) Que, don Daniel Quinteros Rojas solicitó a la Subsecretaría de Justicia Solicitó copia de los informes generados en el marco del estudio "Análisis de las Sanciones Penales dictadas por los Tribunales de Justicia", cuyo llamado a licitación y la aprobación de bases administrativas y técnicas están contenidos en Resolución Exenta N° 3942 del 05 de octubre de 2015, obteniendo respuesta denegatoria fundada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Trasparencia, lo que constituye el fundamento del presente amparo. 2) Que, en efecto, tanto en su respuesta como descargos, la Subsecretaría de Justicia señaló que la información pedida fue denegada por concurrir la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, haciendo presente que el decreto con fuerza de ley N° 3, de 2016, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley orgánica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, establece en su artículo 2° las funciones de esta Cartera, encontrándose entre ellas la de "a) Realizar el estudio crítico de las normas constitucionales y de la legislación civil, penal, comercial, administrativa y de procedimiento, a fin de proponer al Presidente de la República las reformas que estime pertinentes". 3) Que, a partir de dicho marco normativo, el órgano requerido señaló que los antecedentes solicitados son constitutivos de un proceso de deliberación que actualmente se está llevando a cabo por el Ministerio de Justicia, y en tal carácter forman parte integrante de una etapa previa a la presentación a tramitación legislativa del proyecto de ley de nuevo Código Penal, etapa que concluye con la presentación del mencionado anteproyecto de ley al Congreso Nacional, oportunidad en la cual, tanto el anteproyecto como los documentos que le sirven de sustento revestirán carácter público, al materializarse la adopción de una resolución, política o medida, por lo cual mientras ello no acontezca, no resulta posible hacer entrega del documento requerido, constituyéndose de esta forma los supuestos contemplados por el legislador que hacen procedente la causal legal de secreto o reserva alegada, por tratarse de antecedentes previos a la adopción de una medida o política. 4) Que, en este sentido, agregó el órgano reclamado, que la actual la legislación penal vigente está contenida tanto en el Código Penal de 1874 como en diversas leyes especiales, ha hecho necesario realizar una completa revisión de este cuerpo normativo, razón por la cual el Ministerio de Justicia dentro del marco de sus funciones, se ha abocado a la revisión y estudio crítico de la legislación penal, con miras a proponer un nuevo texto de Código Penal, el que de ser aprobado se materializaría con su presentación a tramitación legislativa, y para estos efectos se ha apoyado en trabajo de comisiones integradas por expertos en la materia, recopilación de doctrina y realización de estudios, con el objeto de contar con la mayor cantidad de información disponible que le permita efectuar un adecuado diagnóstico al funcionamiento del actual Código Penal, sus virtudes y falencias, y en ese marco se licitó el estudio denominado "Análisis de las Sanciones Penales dictadas por los Tribunales de Justicia", cuya copia de informe pedido. 5) Que, la Subsecretaria de Justicia agregó que dicha información forma parte de una etapa de recopilación de antecedentes y de deliberación integrante del proceso técnico político en base al cual la Presidenta de la República adoptará, en su oportunidad, la decisión de definir un determinado proyecto de nuevo Código Penal, determinación que aún se encuentra pendiente, y la información contenida en el estudio en cuestión será utilizada como un insumo eficaz y funcional para la toma de decisiones de la autoridad, constituyéndose en antecedentes exclusivamente de uso interno hasta que dicha decisión sea adoptada, pues en caso contrario su exhibición prematura no solo podría perturbar las funciones propias de la Cartera de Estado, como organismo encargado de realizar el estudio crítico de las normas legales y de proponer un nuevo texto legal en materia penal, sino que también afectaría el proceso deliberativo que realizará la máxima autoridad. Adicionalmente, sostiene que su exhibición anticipada podría generar confusión en el ciudadano y generar expectativas falsas respecto del contenido del texto normativo, al divulgarse razonamientos y opiniones vertidas en el estudio que no necesariamente serán utilizadas como fundamento para la decisión que se adopte, lo que podría implicar presiones innecesarias que no harían otra cosa que entorpecer el debido proceso deliberativo de la Administración. 6) Que, conforme a lo dispuesto en los artículos 5 y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquélla que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquélla contenida en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, salvo que concurra a su respecto, alguna de las causales de reserva establecidas en la Constitución o en la ley. Por lo anterior, corresponde a este Consejo pronunciarse en el contexto del procedimiento de acceso a la información pública, acerca del fundamento y procedencia de la causal de reserva invocada por el órgano reclamado en esta parte. 7) Que, como se indicó, respecto de la información solicitada, el órgano reclamado invocó la causal de secreto o reserva prevista en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, norma que prescribe que se podrá denegar total o parcialmente lo requerido, cuando la divulgación de lo pedido afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, particularmente tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas. Además, según lo previsto en el artículo 7° N° 1, letra b), del Reglamento de la Ley de Transparencia, se entiende por antecedentes todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por deliberaciones, las consideraciones formuladas para la adopción de las mismas, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios. 8) Que, este Consejo ha sostenido que, para los efectos de configurar dicha causal, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, cuales son: a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política, y b) que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano. En efecto, según la jurisprudencia reiterada de este Consejo, no basta con invocar una causal de secreto o reserva para eximir al órgano reclamado del cumplimiento de su obligación de entregar la información requerida, sino que, además, debe indicar los hechos que la configuran y aportar los antecedentes que acrediten la afectación a los bienes jurídicos. 9) Que, de acuerdo a los antecedentes examinados, en particular la normativa fijada por el decreto con fuerza de ley N° 3, de 2016, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley orgánica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que le asigna entre otras, la función de realizar el estudio crítico de las normas constitucionales y de la legislación civil, penal, comercial, administrativa y de procedimiento, a fin de proponer al Presidente de la República las reformas que estime pertinentes, y que aún no se ha elaborado el texto definitivo que del proyecto de ley nuevo Código Penal, del cual la información pedida constituye uno de sus insumos, a juicio de este Consejo la información referida a los informes generados en el marco del estudio "Análisis de las Sanciones Penales dictadas por los Tribunales de Justicia" constituyen antecedentes previos para la adopción de una resolución respecto del referido proyecto de Código Penal, que debería adoptarse el segundo semestre del presente año de acuerdo a lo informado, razón por la cual no es posible entregar lo requerido sin producir una afectación presente o probable y con suficiente especificidad al debido funcionamiento del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. 10) Que, al efecto resulta pertinente los resuelto a propósito de privilegio deliberativo, por la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, en sentencia de fecha 28 de julio de 2015, causa Rol 4716-2015, que rechazó un reclamo de ilegalidad interpuesto, en contra de la decisión de este Consejo (amparo rol C197-15), donde el tribunal razonó en su considerando décimo primero, que "Que, por otro lado, irradiar su conocimiento afectaba también el denominado privilegio deliberativo consagrado en el artículo 21 letra b) de la ley de Transparencia, perturbando el normal desarrollo de la agenda legislativa del Gobierno, ya que de publicitarse las diferentes alternativas que analizaba la administración en materia de despenalización del aborto, se afectaba el ámbito de discrecionalidad en la toma de decisiones de políticas públicas, constituyendo por ello, a la fecha en que fue solicitada y resuelta negativamente, en un antecedente exclusivo de uso interno, que se valoró al momento de definir la decisión final, la que culminó en la presentación del proyecto tantas veces mencionado.". 11) Que, por lo expuesto, habiéndose cumplido plenamente los requisitos exigidos para verificar la hipótesis contemplada en la causal de reserva señalada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, este Consejo rechazará el presente amparo EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por don Daniel Quinteros Rojas en contra de la Subsecretaría de Justicia, por configurarse la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Daniel Quinteros Rojas y al Sr. Sr. Subsecretario de Justicia. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.