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DECISIÓN AMPARO ROL C1505-17</p>
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Entidad pública: Municipalidad de Providencia</p>
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Requirente: Maricarmen Rueda Moreno</p>
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Ingreso Consejo: 02.05.2017</p>
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En sesión ordinaria N° 816 del Consejo Directivo, celebrada el 18 de julio de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1505-17.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 14 de marzo de 2017, doña Maricarmen Rueda Moreno solicitó a la Municipalidad de Providencia grabaciones de todas las cámaras de vigilancia, correspondiente a un rango horario y fecha determinada, de la intersección vial que indica.</p>
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2) RESPUESTA: El 11 de abril de 2017, la Municipalidad de Providencia respondió a dicho requerimiento de información mediante Oficio N° 2.752 de 11 de abril de 2017, denegando la entrega de la información fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia y la decisión Rol C2493-15 de este Consejo. Hace presente que las cámaras de vigilancia registran imágenes tanto del entorno o espacios públicos, o de vehículos que transitan, como también de personas naturales y de inmuebles de propiedad privada lo que implica un tratamiento de datos personales y sensibles, de lo cual se deriva la necesidad de garantizar la protección de dichos datos, conforme a lo dispuesto en la ley N° 19.628.</p>
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3) AMPARO: El 2 de mayo de 2017, doña Maricarmen Rueda Moreno dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud. Agrega que no concurren los supuestos señalados por la reclamada en su respuesta pues las cámaras registran hechos y/o situaciones ocurridas en la vía pública.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Este Consejo confirió traslado al órgano reclamado mediante Oficio N° E010 de 16 de mayo de 2017. La entidad edilicia reclamada presentó sus descargos y observaciones a través de Oficio N° 4.128 de 30 de mayo de 2017, reiterando lo señalado en su respuesta respecto de la reserva de la información solicitada. Mediante Oficio N° 4.303 de 6 de junio de 2017 aunque las imágenes captadas a través de los medios que posee esa entidad en el espacio público fueron -siguiendo las instrucciones contenidas en las recomendaciones efectuadas por éste Consejo- destruidas al día 30 contado desde la fecha en que fueron grabadas; por la circunstancia de haber sido objeto de un requerimiento de transparencia, se procedió a mantener en custodia de la Oficina de Transparencia Municipal un CD conteniendo dichas imágenes.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, atendida la materia sobre la cual versa el presente amparo, cabe seguir lo resuelto por este Consejo en la decisión Rol C2493-15 que se pronunció sobre una solicitud referida al acceso a las imágenes captadas por cámaras instaladas en globos aerostáticos, y la decisión Rol C1588-15 que, precisamente, se pronunció sobre un requerimiento sobre los registros captados por cámaras de vigilancia en una intersección vial.</p>
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2) Que, de conformidad a lo preceptuado en la ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada, en su artículo 2°, letra f), son datos de carácter personal "los relativos a cualquier información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables" y su literal g) define como datos sensibles "aquellos datos personales que se refieren a las características físicas o morales de las personas o a hechos o circunstancias de su vida privada o intimidad, tales como los hábitos personales, el origen racial, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos y la vida sexual.". Por tanto, de conformidad con lo expuesto, a juicio de este Consejo, la entrega de imágenes captadas por cámaras de seguridad implica por parte del órgano reclamado un tratamiento de datos personales y, también, de datos de carácter sensible, actividad que puede redundar en afectaciones concretas al derecho a la privacidad y al derecho a la propia imagen, de lo cual deriva la necesidad de garantizar la protección de dichos datos conforme a nuestro ordenamiento jurídico, velando por el adecuado cumplimiento de la ley N° 19.628.</p>
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3) Que, al respecto, este Consejo en sus Recomendaciones para la Protección de Datos Personales por parte de los Órganos de la Administración del Estado, dispuso que «la protección de datos personales amparada en nuestra legislación (...) tiene por finalidad asegurar a las personas un espacio de control sobre su identidad y de libre manifestación de su personalidad, lo que presupone, en las condiciones modernas de elaboración y gestión de la información, la protección contra la recogida, el almacenamiento, la utilización y la trasmisión ilimitados de los datos concernientes a su persona, es decir, el derecho a la autodeterminación informativa» (énfasis agregado).</p>
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4) Que, en cuanto a la afectación al derecho a la privacidad, es menester señalar que el Estado está al servicio de la persona humana y tiene el deber de respetar y promover los derechos fundamentales que emanan de su propia naturaleza, como lo señala expresamente la Constitución Política en sus artículos 1°, inciso cuarto, y 5°, inciso segundo, sea que esos derechos se encuentren expresamente fijados en la Carta Fundamental, o bien, que se establezcan en los tratados internacionales, aprobados por Chile y que se encuentren vigentes. Así, el numeral 4 del artículo 19 de la Constitución, asegura a todas las personas el respeto y protección a la vida privada de sí misma y de su familia, mientras que los artículos 17 del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles y 11.2. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en términos similares indican que nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación, agregando que toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.</p>
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5) Que, en palabras de la doctrina nacional, la vida privada es "aquella que se ejecuta a vista de pocos, familiar y domésticamente, sin formalidad ni ceremonia alguna, particular y personal de cada individuo, que no es propiedad pública o estatal, sino que pertenece a particulares" (Silva B., Alejandro, en "Tratado de Derecho Constitucional", Tomo XI, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2006, p.188). Asimismo, "el concepto de vida privada está directamente vinculado a la intimidad, a ese ámbito en que el ser humano y la gente de sus afectos conviven, conversan, se aman, planifican el presente y el futuro, comparten alegrías y tristezas, gozan del esparcimiento, incrementan sus virtudes y soportan o superan sus defectos, y fomentan sus potencialidades humanas para su progreso integral, todo ello sin la intervención o presencia de terceros" (Evans de la Cuadra, Enrique, en "Los Derechos Constitucionales", Tomo I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2004, p.212). De manera similar se sostiene que la vida privada es "el conjunto de los asuntos, conductas, documentos, comunicaciones, imágenes o recintos que, el titular del bien jurídico protegido, no desea que sean conocidos por terceros sin su consentimiento previo" (Cea Egaña, José Luis, en Derecho Constitucional, Tomo II Derecho, Deberes y Garantías, Ediciones Universidad Católica, Santiago, 2004, p.178). En este sentido, resulta indudable que la garantía constitucional de la vida privada comprende también a las imágenes captadas por cualquier medio, como por ejemplo las imágenes de las cámaras de seguridad requeridas en la especie, y el tratamiento que de ellas pueda realizar la autoridad, como la entrega de dichas imágenes a un tercero, se encuentra limitado en función de la protección de este derecho.</p>
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6) Que, en el ámbito de la doctrina comparada se ha señalado que "la existencia de una esfera privada, en la que los demás (poderes públicos o particulares) no pueden entrar sin el consentimiento de la persona, no implica solo un reconocimiento del altísimo valor que tiene la faceta privada de la vida humana, sino que constituye también una garantía básica de libertad: en un mundo donde toda la actividad de los hombres fuera pública, no cabría la autodeterminación individual. El constitucionalismo, así, exige diferenciar entre las esferas pública y privada y, por tanto, entre lo visible y lo reservado" (Diez - Picazo, Luis, Sistema de Derechos Fundamentales, Editorial Aranzadi S.A., Navarra, 2008, p.297). De la misma forma y desde la óptica del derecho a la intimidad, se ha definido a ésta como "el derecho a no ser molestado, y a guardar la conveniente reserva acerca de los datos de una persona que ésta no quiere divulgar. Es el derecho a mantener una vida privada sin interferencias de otras personas ni del Estado, con la garantía de que estos terceros no pueden invadir los aspectos reservados de la vida de las personas" (Balaguer C., Francisco et. al, Derecho Constitucional, Volumen II, Editorial Tecnos, Madrid, 1999, p.102). Por último, se ha afirmado que: "sí hay acuerdo en que el derecho a la intimidad consiste en el derecho a disfrutar de determinadas zonas de retiro y secreto de las que podemos excluir a los demás" (Pérez Royo, Javier; Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Políticas S.A., Madrid, 2000, p.395). Por tanto, la posibilidad de captar imágenes de personas en ámbitos públicos y otros exclusivamente privados y difundir dichas imágenes, sin poder contar con el consentimiento del titular, aparece como una afectación de los derechos de dichas las personas, en particular, el derecho a la imagen, a la privacidad e, incluso a la intimidad; presente y con suficiente especificidad, conforme a la exigencia contenida en el inciso segundo de artículo 8° de la Constitución y en el artículo 21 N° 2, de la Ley de Transparencia, que justifica, en definitiva, que este Consejo declare la reserva de las mismas.</p>
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7) Que, corrobora la decisión anterior, lo sostenido tratándose del derecho a la propia imagen por la Corte Suprema en sentencia pronunciada el 14 de septiembre de 2015, en causa Rol N° 7148-2015, a propósito del conocimiento y resolución de un recurso de apelación de protección, presentado como consecuencia de la publicación en la red social "Facebook", de una noticia, a la que se acompañó la fotografía contenida en la cédula de identidad del recurrente, obtenida sin su consentimiento. En el referido fallo la Corte señaló, en lo pertinente "(...) que es dable distinguir en el derecho a la propia imagen dos aspectos o dimensiones que interesan a la cuestión planteada en el recurso de autos: uno, de orden positivo, en virtud del cual, su titular se encuentra facultado para obtener, reproducir y publicar su propia imagen, adscribiéndola a cualquier objeto lícito; y otro, de carácter negativo, expresado en su derecho a impedir que terceros, sin su debida autorización, capten, reproduzcan o difundan esa imagen, cualquiera sea la finalidad tenida en consideración para ello" (Considerando Décimo Segundo, énfasis agregado).</p>
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8) Que, por su parte, el Tribunal Constitucional ha destacado el estatuto básico de protección de la vida privada consagrado en el artículo 19 N° 4, siendo especialmente protector de esta garantía, señalando sobre el particular que "La privacidad integra los derechos personalísimos o del patrimonio moral de cada individuo, los cuales emanan de la dignidad personal y son, por su cualidad de íntimos de cada sujeto, los más cercanos o próximos a esta característica, única y distintiva, del ser humano. Por tal razón, ellos merecen reconocimiento y protección excepcionalmente categóricos tanto por la ley como por los actos de autoridad y las conductas de particulares o las estipulaciones celebradas entre éstos." (Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N° 389, de 28 de octubre de 2003, considerando vigésimo) De esta forma, la máxima Magistratura Constitucional demanda a los órganos del Estado otorgar reconocimiento y protección a la vida privada, derecho que de otorgarse acceso a las grabaciones captadas sería directamente afectado.</p>
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9) Que, lo anterior incluso, es consistente con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la que ha señalado en el Caso Fontevecchia y D’amico vs. Argentina, en el párrafo N° 48, que: "el ámbito de la privacidad se caracteriza por quedar exento e inmune a las invasiones o agresiones abusivas o arbitrarias por parte de terceros o de la autoridad pública y comprende, entre otras dimensiones, tomar decisiones relacionadas con diversas áreas de la propia vida libremente, tener un espacio de tranquilidad personal, mantener reservados ciertos aspectos de la vida privada y controlar la difusión de información personal hacia el público" (énfasis agregado). Al efecto, precisó que "(...) el Estado tiene la obligación de garantizar el derecho a la vida privada mediante acciones positivas, lo cual puede implicar, en ciertos casos, la adopción de medidas dirigidas a asegurar dicho derecho protegiéndolo de las interferencias de las autoridades públicas así como también de las personas o instituciones privadas, incluyendo los medios de comunicación" (énfasis agregado).</p>
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10) Que, en lo que respecta a la directa vinculación del derecho a la privacidad con el derecho a la propia imagen, que en el presente caso se verían directamente afectados de accederse a la entrega de la información solicitados, el Supremo Tribunal Constitucional español, en sentencia 156/2001, de 2 de julio de 2001, FJ 3, sostuvo que "(...) mediante la captación y reproducción de una imagen pueden lesionarse al mismo tiempo el derecho a la intimidad y el derecho a la propia imagen, lo que ocurriría en los casos en los que la imagen difundida, además de mostrar los rasgos físicos que permiten la identificación de una persona determinada, revelara aspectos de su vida privada y familiar que se han querido reservar del público conocimiento." Siguiendo idéntica línea argumentativa, este Consejo estima que no sólo estamos ante datos personales, relativos a la imagen de una persona, sino que además ante datos sensibles, que conforme a la definición legal, son los referidos a hechos o circunstancias de su vida privada o intimidad, pues las grabaciones que se captan no sólo dan cuenta de las características físicas de determinadas personas, sino que también de sus conductas o hábitos personales.</p>
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11) Que, de lo señalado en la Constitución Política, en los Tratados Internacionales, en la doctrina chilena y comparada, y reforzado por la jurisprudencia de la Corte Suprema, del Tribunal Constitucional, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de otros Tribunales de Justicia que han debido pronunciarse sobre el ámbito de protección del derecho a la privacidad, se concluye que nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio y que toda persona tiene derecho a la protección del Derecho y de la ley contra esas injerencias o esos ataques, en el caso particular, una necesaria protección frente a la difusión de imágenes captadas en ámbitos públicos y privados.</p>
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12) Que, por otra parte y nuevamente desde la perspectiva legal, el principio de finalidad establecido en el artículo 9° de la ley N° 19.628, exige utilizar los datos personales sólo en los fines para los cuales fueron recolectados, lo que en el caso de los órganos públicos se encuentra determinado por la esfera de competencia asignada por los cuerpos legales que los rigen. En este orden de ideas, la Corte de Apelaciones de Santiago en causa Rol 1002-2011, señaló que "(...) los datos (...) sólo pueden ser tratados por la autoridad pública en ejercicio de sus competencias legales y velando por un uso pertinente, adecuado y no excesivo con relación al ámbito y las finalidades para las que hayan obtenido, no pudiendo usarse para finalidades diferentes (...)" (Considerando Décimo).</p>
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13) Que, divulgar la información solicitada vulneraría no sólo la vida privada de las personas captadas en los registros visuales en poder de la reclamada, sin mediar su autorización, ni orden judicial, en infracción de los cuerpos normativos precedentemente citados, sino también, conllevaría una transgresión del deber de resguardo que nuestra legislación ha impuesto a los diversos organismos públicos que hoy efectúan tratamiento de datos personales, y en virtud de ello, poseen bases de datos que les permiten el adecuado cumplimiento de sus tareas.</p>
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14) Que, en consecuencia, esta Corporación en virtud de la atribución conferida por el artículo 33, letra m), de la Ley de Trasparencia, el cual dispone que a este Consejo le corresponderá "velar por el adecuado cumplimiento de la ley N° 19.628, de protección de datos de carácter personal, por parte de los órganos de la Administración del Estado", procederá a rechazar el presente amparo, por cuanto los antecedentes consultados son datos personales e, incluso, sensibles de personas que se encuentran protegidas tanto por nuestra Constitución Política de la República como por la Ley de Protección de Datos y cuya divulgación puede afectar sus derechos fundamentales a la intimidad, la privacidad y a la propia imagen. Lo anterior, en aplicación de la hipótesis de reserva prevista, tanto en el inciso 2° del artículo 8° de la Carta Magna, como en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información "Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico".</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA MAYORÍA DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo deducido por doña Maricarmen Rueda Moreno, en contra de la Municipalidad de Providencia, por concurrir la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, por las razones precedentemente expuestas.</p>
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II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Maricarmen Rueda Moreno y a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Providencia.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por sus Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. El Presidente don José Luis Santa María Zañartu no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas</p>
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