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DECISIÓN AMPARO ROL C1532-17</p>
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Entidad pública: Superintendencia del Medio Ambiente (SMA).</p>
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Requirente: Pablo Trivelli Oyarzún.</p>
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Ingreso Consejo: 04.05.2017.</p>
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En sesión ordinaria N° 823 del Consejo Directivo, celebrada el 11 de agosto de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información rol C1532-17.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 13 de marzo de 2017, don Pablo Trivelli Oyarzún solicitó a la Superintendencia del Medio Ambiente, en adelante e indistintamente, la Superintendencia o la SMA, en relación con la Resolución de Calificación Ambiental que indica, relativa al proyecto de construcción de un camino público de acceso a la playa y una denuncia por transgresiones a dicha RCA, la siguiente información: "(...) Por estas razones, estaría muy agradecido si esa Superintendencia de Medio Ambiente pudiera explicar las razones y entregar copia de todos los antecedentes que tuvo en consideración para no incluir estas transgresiones a la RCA entre los hechos constitutivos de infracción".</p>
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2) PRÓRROGA DEL PLAZO Y RESPUESTA: El 10 de abril de 2017, mediante Ord. N° 945, la Superintendencia del Medio Ambiente notificó al solicitante, la prórroga del plazo de respuesta, en los términos dispuestos en el inciso 2° del artículo 14 de la Ley de Transparencia.</p>
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Posteriormente, mediante Resolución Exenta N° 362, de fecha 25 de abril de 2017, el órgano otorgó respuesta a la solicitud de acceso, denegando la entrega de la información fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, señalando que "los antecedentes que solicita forman parte de un expediente de investigación, el cual actualmente está siendo evaluado en la División de Sanción y Cumplimiento de esta Superintendencia. En atención a dicho antecedente, y a los demás que obren en su poder, este servicio determinará, las acciones a seguir en uso de sus potestades sancionatorias. Por ello, corresponde entender que el documento pedido contiene información relevante para fundamentar el pronunciamiento de este servicio, por lo que constituye un antecedente previo, necesario y esencial para la adopción de una decisión".</p>
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Acto seguido, agrega que "adicionalmente, la entrega de la información pedida, eventualmente, podría poner en peligro el éxito de la investigación, toda vez que a través de esta, el presunto infractor podría acceder a información específica, confiriendo de este modo una ventana de tiempo en la cual podría realizar acciones tendientes a entorpecer la recolección de pruebas o evidencias con el solo objeto de impedir el cumplimiento de las funciones que la ley ha asignado a esta Superintendencia. Que, por esta razón, al encontrarse lo solicitado en etapa de análisis previo a una decisión en orden a iniciar o no un procedimiento administrativo sancionatorio, se ha configurado una causal de secreto o reserva", haciendo mención a lo resuelto por este Consejo en las decisiones de amparo rol C273-13, C1953-13, C295-14 y C385-15, y al dictamen de la Contraloría General de la República N° 24.572, de 1 de abril de 2016.</p>
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Finalmente, hace mención al artículo 31, letra c), de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, y al Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental (SNIFA), de acceso público, indicando que "una vez que se notifiquen los cargos o bien se determine el archivo de la investigación, los antecedentes serán publicados íntegramente en dicho sistema".</p>
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3) AMPARO: El 4 de mayo de 2017, don Pablo Trivelli Oyarzún dedujo amparo a su derecho de acceso en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud de información. Asimismo, agregó que "lo primero que se debe aclarar ante el Consejo para la Transparencia es que los antecedentes que se están solicitando a la Superintendencia de Medio Ambiente se refieren a los que esa Superintendencia tuvo en consideración al emitir la resolución Res. Ex. N°1 / Rol D-044 del 01 de septiembre 2015 (se adjunta documento), es decir, a una decisión ya adoptada por esa Superintendencia. Es un gran error de la Superintendencia afirmar que se deniega el acceso a la información porque se está solicitando antecedentes de una materia en etapa de análisis".</p>
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Acto seguido, reclamó que "si la Superintendencia actuó seriamente al emitir esa resolución, entonces debió tener en consideración todos los antecedentes con que contaba al momento de emitirla, es decir, los antecedentes que se presentaron en el documento en que se hicieron las denuncias por transgresiones a la Resolución de Calificación Ambiental, pero también todos los antecedentes que la misma Superintendencia pudiera haber recabado sobre esa materia. Es una cuestión ya resuelta y es respecto de esa resolución que se solicita los antecedentes que dieron lugar a ella. No se trata de anticiparse a una decisión de la Superintendencia de Medio Ambiente ni de solicitar antecedentes de un proceso en curso".</p>
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Asimismo, en relación con la denuncia presentada en abril de 2014, en la cual se puso en conocimiento de la SMA una serie de transgresiones a la RCA indicada, y la Res. Ex. N°1 / Rol D-044-2015 que fijó las materias en las que, a juicio del órgano, el titular del proyecto había transgredido la RCA, alegó que "ese documento no hace ninguna mención a la denuncia por incumplimiento de la construcción de un acceso público a la playa en un lugar establecido con toda precisión y con el requisito de tener un diseño constructivo que permitan la circulación de personas en situación de discapacidad. Significa que, a pesar de todos los antecedentes presentados en la denuncia, la Superintendencia de Medio Ambiente consideró que no había en esta materia una transgresión a la Resolución de Calificación Ambiental N° 356 del año 2007". Luego, respecto del dictamen de la CGR sobre los mismos hechos, señaló que "considerando que este antecedente fue incorporado en la denuncia presentada ante la Superintendencia de Medio Ambiente, entonces se puede pensar que la Superintendencia debe haber tenido muy buenas razones y antecedentes muy sólidos para haber tomado la decisión de considerar que en esta materia, no había un incumplimiento de la RCA. Son esos antecedentes los que se solicita en esta petición de información basada en la Ley de Transparencia".</p>
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Finalmente, el reclamante "denuncia el mal uso de las posibilidades que otorga el inciso segundo del Art. 14 de la ley N° 20.285 (...) cuya aplicación está permitida solo excepcionalmente", por cuanto el órgano notificó la prórroga del plazo de respuesta, no obstante que, en forma posterior, deniega la entrega de la información fundado en la causal de reserva indicada precedentemente.</p>
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4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación el presente amparo, y mediante Oficio N° E1037, de fecha 16 de mayo de 2017, confirió traslado al Sr. Superintendente del Medio Ambiente, notificándole el reclamo y solicitándole que formulara sus descargos y observaciones.</p>
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Mediante Ord. N° 1325, de fecha 30 de mayo de 2017, la Superintendencia presentó sus descargos, y junto con reiterar lo señalado en su respuesta, agregó en síntesis, que "tal como se indicó en la respuesta de esta Superintendencia (...) la información requerida se encontraba protegida por lo dispuesto en el artículo 21.1.b) de la Ley 20.285. Tal denegación se funda en que, al momento en que fue solicitada esta información, la decisión respecto de qué acción tomar en razón de la sección de su denuncia que fue objeto de la solicitud de información reclamada, no había sido materializada en un acto administrativo (...) Con posterioridad, mediante resolución exenta D.S.C. N° 488, de fecha 25 de mayo de 2017, se dispuso el archivo de la denuncia en comento, conforme lo dispuesto en el artículo 47 de la ley orgánica de este servicio. Esta resolución fue ratificada y convalidada con fecha 30 de mayo, mediante la resolución exenta DSC N° 502" adjuntando copia de ambas resoluciones.</p>
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Acto seguido, informa que "la entrega de la información -en el momento en que fue requerida- suponía otorgar acceso a los antecedentes mediante los cuales esta Superintendencia fundaría el acto administrativo que declararía el archivo parcial de la denuncia. En este contexto, lo solicitado correspondía a antecedentes necesarios para tomar una decisión respecto del caso, siendo pertinente que éstos permaneciesen en reserva hasta el momento en que dicha decisión haya sido adoptada, con el único objeto de no poner en peligro el resultado de la investigación".</p>
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Finalmente, indica que la denuncia del reclamante, en la parte a la que se refiere la presente solicitud, se encuentra archivada "en razón de que se consideró incompatible la formulación de cargos con el principio de coordinación de los Órganos de la Administración del Estado, en razón de que los hechos denunciados correspondían a materias respecto de las cuales organismos competentes (SEREMI MINVU y Dirección de Obras Municipales de Puchuncaví) manifestaron su conformidad", adjuntando copia de las mencionadas resoluciones; del ordinario N°78 de 30 de enero de 2012, de la SEREMI de Vivienda y Urbanismo de la Región de Valparaíso; fotocopia simple de carta de pertinencia de ingreso al SEIA, presentada por la Inmobiliaria, de fecha 12 de diciembre de 2012; copia de Carta N° 233, de 13 de marzo de 2013, del Servicio de Evaluación Ambiental de la Región de Valparaíso; y copia simple del Informe Consolidado de Evaluación de Impacto Ambiental del proyecto "Costa Esmeralda".</p>
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5) PRESENTACIÓN DEL RECLAMANTE: Mediante escrito ingresado en este Consejo, con fecha 6 de junio de 2017, el reclamante manifiesta su opinión respecto del contenido y de los argumentos esgrimidos por la Superintendencia de Medio Ambiente, en sus descargos presentados en esta sede, señalando que "lo solicitado son antecedentes que obran en poder de esa Superintendencia, que ya fueron analizados y que dieron lugar al hecho que no se sancionara el incumplimiento de localización y de diseño que permita la circulación de minusválidos. Son antecedentes que fueron entregados a esa Superintendencia cuando se hizo la denuncia del caso (...) Miente [la SMA] porque cuando se solicitó la información requerida no había ningún proceso en curso sobre la materia, era un tema sobre el que la Superintendencia ya había resuelto y la decisión tomada fue la de no sancionar a la inmobiliaria titular del proyecto (...) La Superintendencia se pronunció sobre esta materia el 1 de septiembre 2015 cuando formuló cargos a la inmobiliaria titular del proyecto en todas las materias que considera se transgredió la Resolución de Calificación Ambiental (...) Nunca dijo que hubiera materias pendientes para sancionar, por eso no resulta creíble cuando afirma que hay un proceso en curso".</p>
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6) SOLICITUD DE PRONUNCIAMIENTO: En atención a los documentos entregados por el órgano junto con sus descargos, este Consejo, mediante Oficio N° E1219, de fecha 5 de junio de 2017, notificado el 8 de junio del mismo año, solicitó a don Mario Rivero Campos señalar si los antecedentes proporcionados satisfacen o no su requerimiento de información, y en caso de disconformidad, señalar en detalle qué información no le habría sido proporcionada.</p>
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Posteriormente, por medio de escrito ingresado ante este Consejo, con fecha 9 de junio de 2017, el reclamante señaló no estar conforme con la respuesta de la SMA, agregando que "la Superintendencia se lava las manos y argumenta que es un tema sectorial, que se debe resolver entre la Secretaría Regional de Vivienda (SEREMI) de la V Región de Valparaíso y la Dirección de Obras Municipales (DOM) de Puchuncaví" y manifestando su opinión, respecto del contenido de las decisiones, de manera similar a la señalada en su presentación de fecha 6 de junio de 2017, mencionada en el numeral 5) precedente, sin señalar expresa y detalladamente, cuáles serían los documentos o antecedentes que no se le habrían entregado.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte de la Superintendencia del Medio Ambiente, a la solicitud de información del reclamante. En efecto, el requerimiento se refiere a las razones y antecedentes que se tuvieron en consideración para no incluir los hechos denunciados, respecto de un acceso o camino público a la playa, como transgresiones a la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) que indica. Al respecto, el órgano denegó su entrega fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, por tratarse de antecedentes relativos a un pronunciamiento que aún se encuentra pendiente.</p>
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2) Que, en primer lugar, cabe tener presente que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia u otras excepciones legales.</p>
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3) Que, en segundo lugar, el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, dispone que se podrá denegar el acceso a la información cuando su publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, especialmente, "tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas". En tal sentido, el órgano argumentó en su respuesta al requirente, que los antecedentes solicitados se refieren a un procedimiento que, a la época de la solicitud de información, aún se encontraba en tramitación; que formaban parte de un expediente de investigación que estaba siendo evaluado en la División de Sanción y Cumplimiento de la Superintendencia; que, en base a dichos antecedentes, la SMA determinará las acciones a seguir, en uso de sus potestades sancionatorias; que los documentos pedidos contienen información para fundamentar el pronunciamiento del servicio, por lo que constituyen antecedentes previos, necesarios y esenciales para la adopción de una decisión; que la entrega de la información pedida podría poner en peligro el éxito de la investigación, toda vez que a través de esta, el presunto infractor podría acceder a información específica que permitiría realizar acciones tendientes a entorpecer la recolección de pruebas o evidencias con el solo objeto de impedir el cumplimiento de las funciones que la ley ha asignado a la Superintendencia; y que al encontrarse lo solicitado en etapa de análisis previo a una decisión, en orden a iniciar o no un procedimiento administrativo sancionatorio, se configuraría la causal de secreto o reserva alegada, afectando el funcionamiento de la SMA, en cuanto la expone a entregar información cuyo contenido no está completamente definido.</p>
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4) Que, en tercer lugar, y sin perjuicio de lo anterior, para configurar la causal de reserva prevista en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, según este Consejo, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, cuales son: a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y b) que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.</p>
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5) Que, en cuanto al primer requisito referido, resulta plausible concluir que, por tratarse de una serie de antecedentes relacionados con los hechos denunciados por el reclamante, respecto de los cuales el órgano no habría tomado aún una decisión, y cuyo contenido no está completamente definido, según lo expuesto por la SMA, la información solicitada sería utilizada en orden a iniciar o no un procedimiento administrativo sancionatorio, proceso que, a la época de la solicitud de información, se encontraba en análisis y estudios. En efecto, en virtud de lo señalado por el órgano en sus descargos, y en atención a los documentos acompañados, sólo con fecha 25 de mayo de 2017, mediante la Resolución Exenta D.S.C. N° 488, la Superintendencia resolvió archivar la denuncia presentada por el reclamante, precisamente, en la parte de la denuncia que se menciona en la solicitud objeto del presente amparo, mientras que la solicitud de información es de fecha 13 de marzo de 2017, previa a la adopción de dicha medida.</p>
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6) Que, enseguida, respecto al segundo requisito, esto es, la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado, resulta plausible concluir que la divulgación o la publicidad de los antecedentes, de manera previa a la decisión que adoptó el órgano fiscalizador, provocaría la afectación a sus funciones, por cuanto, entre otras consecuencias, facilitaría la interposición de alegaciones u oposiciones de terceros, de manera anticipada, y podría poner en peligro el éxito de la investigación, por cuanto, el presunto infractor podría acceder a información específica que permitiría realizar acciones tendientes a entorpecer la recolección de pruebas o evidencias, comprometiendo las posibilidades o formas de actuación en el caso, y dilatando innecesariamente los procedimientos y plazos para la toma de decisiones. Asimismo, divulgar información que está siendo recabada para su análisis, en forma anticipada, supone inmiscuirse en el ámbito de decisión del referido órgano, en forma previa a la adopción de una medida en particular sobre la materia.</p>
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7) Que, a mayor abundamiento, la circunstancia de que, en forma posterior al ingreso de la solicitud de información y la respuesta a dicha petición, el órgano haya dictado la resolución exenta que decidió archivar la denuncia, en la parte relativa a la materia consultada por el solicitante, y su posterior publicidad y divulgación una vez resuelta dicha denuncia, viene a confirmar la concurrencia de la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia.</p>
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8) Que, asimismo, las alegaciones del reclamante, posteriores a los descargos del órgano, tanto en su presentación de fecha 6 de junio de 2017, como en su respuesta a la solicitud de pronunciamiento, de fecha 9 de junio de 2017, corresponden más bien a una insatisfacción con el contenido de la resolución dictada por la Superintendencia, y los motivos de la decisión, y no respecto de la falta de entrega de los antecedentes requeridos, lo cual excede el ámbito de competencia de esta Corporación. En la especie, el reclamante no detalló, de manera expresa y detalla, cuál o cuáles fueron los documentos que la SMA no le habría entregado. Del mismo modo, con relación a la solicitud del reclamante, en el sentido de que este Consejo "realice una inspección respecto de la información que realmente obra en poder de la Superintendencia de Medio Ambiente", como se señaló precedentemente, excede el ámbito de competencia, las funciones y atribuciones del Consejo para la Transparencia. En consecuencia, dichas alegaciones serán rechazadas de plano, por improcedentes.</p>
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9) Que, en conclusión, en virtud de todo lo expuesto, teniéndose por configurada la concurrencia de la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, y no existiendo antecedentes que permitan desvirtuar lo señalado por el órgano, este Consejo procederá a rechazar el presente amparo.</p>
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10) Que, sin perjuicio de lo resuelto, con relación a la alegación del tercero, en el sentido de que el órgano habría notificado la prórroga del plazo de respuesta, para posteriormente, denegar la entrega fundado en una causal de reserva, cabe tener presente que el inciso 2° del artículo 14 de la Ley de Transparencia, dispone que "Este plazo podrá ser prorrogado excepcionalmente por otros diez días hábiles, cuando existan circunstancias que hagan difícil reunir la información solicitada, caso en que el órgano requerido deberá comunicar al solicitante, antes del vencimiento del plazo, la prórroga y sus fundamentos" (énfasis agregado). En el mismo sentido, el numeral 6.2, del capítulo III de la Instrucción General N°10, de este Consejo, menciona varios ejemplos en los cuales se entiende que existen circunstancias que hacen difícil reunir los antecedentes requeridos, como cuando los documentos tienen una larga data y no están digitalizados, o se trate de un gran volumen de información, o cuando deba aplicarse divisibilidad, o cuando los documentos deben ser recabados desde distintos lugares, ninguno de las cuales concurre en la especie, lo cual conlleva una aplicación infundada de la prórroga del plazo de respuesta dispuesta en el mencionado artículo 14. En razón de lo anterior, este Consejo representará al Sr. Superintendente del Medio Ambiente, en lo resolutivo de la presente decisión, la infracción tanto a la precitada disposición, como al principio de oportunidad consagrado en el artículo 11, letra h), del cuerpo legal citado.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Rechazar el amparo interpuesto por don Pablo Trivelli Oyarzún, en contra de la Superintendencia del Medio Ambiente, por concurrir la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Representar al Sr. Superintendente del Medio Ambiente la infracción al inciso 2°, del artículo 14 de la Ley de Transparencia, así como al principio de oportunidad previsto en el artículo 11, letra h), del mismo cuerpo legal, al haber notificado de manera improcedente e infundada, la prórroga del plazo respuesta. Lo anterior, con la finalidad de que se adopten las medidas necesarias para que, en lo sucesivo, no se reiteren tales infracciones.</p>
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III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Pablo Trivelli Oyarzún y al Sr. Superintendente del Medio Ambiente.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera, doña Vivianne Blanlot Soza no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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