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DECISIÓN AMPARO ROL C1603-17</p>
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Entidad pública: Corporación Municipal de Ancud</p>
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Requirente: Carmen Antiñanco</p>
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Ingreso Consejo: 09.05.2017</p>
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En sesión ordinaria N° 818 del Consejo Directivo, celebrada el 28 de julio de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1603-17.</p>
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VISTO:</p>
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Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.</p>
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TENIENDO PRESENTE:</p>
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1) SOLICITUD DE ACCESO: El 22 de marzo de 2017, doña Carmen Antiñanco solicitó a la Corporación Municipal de Ancud la siguiente información:</p>
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1. "Informe sobre las personas contratadas desde el 07 de diciembre de 2016 a esta fecha. En cualquier calidad (Honorarios, contrato trabajo, salud primaria, educación, etc.). Indicar función, sueldo mensual"; y,</p>
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2. Informe sobre personas desvinculadas desde el 07 de diciembre de 2016 (incluir no renovaciones de contrato), hasta esta fecha. Indicar motivo o fundamento de la desvinculación".</p>
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2) RESPUESTA: Mediante carta de fecha 08 de mayo de 2017, la Corporación Municipal de Ancud, denegó el acceso a la información requerida en virtud de las causales de secreto o reserva del artículo 21 N° 1, letras a) y c), de la Ley de Transparencia.</p>
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Al efecto, en relación a la causal del artículo 21 N° 1, letra c), señala que "lo que solicita es un detalle de toda la actividad de personal de los últimos 6 meses, con indicación de gran cantidad de información, antecedentes y motivaciones. En este orden de ideas, significa una amplitud de tal entidad que no permite comprender el alcance pretendido por la solicitud, impidiendo asimismo incluso, parcializarla". En razón de lo anterior, concluye que la solicitud implica la confección de una gran cantidad de documentos, lo que por su elevado número, conllevaría distraer indebidamente a los funcionarios de la Corporación de sus labores habituales.</p>
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Por su parte, en cuanto a la hipótesis del artículo 21 N° 1, letra a,) de la misma ley, indica que con fecha 30 de diciembre de 2016, se interpuso una querella criminal ante el Juzgado de Garantía de Ancud, remitiéndose los antecedentes al Ministerio Público. Asimismo, en virtud de los plazos establecidos en el artículo 168 del Código del Trabajo, con desvinculaciones judicializadas y otras "susceptibles en plazo para hacerlo" resulta contrario entregar la información y motivación solicitada.</p>
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3) AMPARO: El 9 de mayo de 2017, doña Carmen Antiñanco dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa otorgada a su solicitud.</p>
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4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación el amparo, y mediante Oficio N° E1116, de fecha 23 de mayo de 2017, notificó y confirió traslado al Sr. Alcalde y Presidente de la Corporación Municipal de Ancud, quien por medio de Ord. N° 535, de fecha 19 de junio de 2017, presentó sus descargos u observaciones, y junto con reiterar lo señalado en su respuesta a la solicitud, agregó, en síntesis, en relación a la causal del artículo 21 N° 1, letra a), de la Ley de Transparencia, que "existen desvinculaciones y contrataciones relacionadas con el desarrollo de la investigación por malversación de caudales públicos y apropiación indebida", por tanto "al solicitarse el motivo de una contratación o desvinculación, en el escenario actual de déficit financiero y de investigación, tanto por Fiscalía, nuestra misma institución y Contraloría General de la República, a efecto de determinar qué sucedió con los dineros de la Corporación y quiénes tuvieron participación en los mismos, es que, la entrega de la información generará un desmedro en la investigación y persecución de delitos y responsabilidades administrativas". Asimismo, da cuenta de la existencia de 8 juicios pendientes ante Juzgado de Letras del Trabajo de Ancud y que la divulgación de la información le generaría un desmedro puesto que uno de los argumentos usados para intentar obtener la declaración de injustificado de un despido es intentar acreditar la contratación de nuevas personas.</p>
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Y CONSIDERANDO:</p>
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1) Que, lo solicitado dice relación con información sobre contrataciones y desvinculaciones efectuadas por el órgano requerido en un período de 3 meses y 15 días -entre el 07 de diciembre de 2016 y la fecha de la solicitud esto es, el 22 de marzo de 2017-, y corresponde específicamente a la nómina de personas contratadas, bajo cualquier régimen, con indicación de sus funciones -entendiéndose por tales su rol, función o cargo a desempeñar en el organismo- y su sueldo mensual -entendiéndose por tal su remuneración bruta o pago por servicios mensual-, por una parte, y por la otra, la nómina de personas desvinculadas, en el mismo periodo de tiempo, con indicación exclusivamente del motivo o fundamento de la desvinculación.</p>
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2) Que, la Corporación Municipal de Ancud denegó el acceso a la misma fundado en las causales de secreto o reserva del artículo 21 N° 1, letras a) y c), de la Ley de Transparencia, en atención a los fundamentos anotados en lo expositivo de esta decisión. Luego, la reclamante funda su amparo en la respuesta negativa del órgano.</p>
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3) Que, de acuerdo a los artículos 5° y 10° de la Ley de Transparencia, la información requerida es pública, salvo que a su respecto concurra una causal legal de secreto o reserva. Luego, de conformidad a lo preceptuado en el artículo 21 de la Ley de Transparencia, para que se verifique la procedencia de una causal de secreto, es menester determinar la afectación de alguno de los derechos subjetivos protegidos por ella -en la especie, debido cumplimiento de las funciones del órgano-, debiendo en consecuencia, acreditarse una expectativa razonable de daño o afectación, la cual debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva.</p>
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4) Que, el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia permite reservar aquella información referida a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. En tal sentido el artículo 7° numeral 1°, letra c), del Reglamento de la citada ley precisa, que se distrae a los funcionarios de sus funciones cuando la satisfacción de un requerimiento «requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales».</p>
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5) Que, respecto de la interpretación de la hipótesis de reserva invocada por la reclamada para justificar la denegación de la información solicitada, la jurisprudencia de este Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos de tal entidad, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, relación entre funcionarios y tareas, tiempo estimado o costo de oportunidad, entre otras, circunstancias que se estima no concurren en la especie.</p>
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6) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales". En la especie, a juicio de este Consejo, este estándar no ha sido demostrado por el órgano reclamado.</p>
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7) Que, en el procedimiento de acceso a la información en comento, la requerida no ha acompañado antecedentes suficientes que permitan a este Consejo estimar plausible su alegación y sostener de dicho modo, que por el hecho de divulgarse información pedida en los términos planteados, pueda distraer a sus funcionarios del debido cumplimiento de sus funciones. En efecto, dicha alegación resulta ciertamente contraria a estándares mínimos de transparencia y gestión documental que un órgano de la Administración del Estado debe tener, máxime si se considera el acotado periodo de tiempo que el requerimiento abarca y que parte de la información requerida -información sobre el personal que desarrolla funciones al interior de un organismo del Estado- forma parte de sus obligaciones de transparencia activa de acuerdo a lo dispuesto en la letra d) del artículo 7° de la Ley de Transparencia y, por tanto, se trata de información que debe ser elaborada regularmente por el órgano y respecto de la cual no cabe alegar una eventual distracción de sus funciones. Asimismo, no resulta plausible que la divulgación de un dato como los "motivos o fundamentos" de una desvinculación puedan generarle al órgano una expectativa de distracción indebida de sus funciones, considerando que aquellos -motivos o fundamentos- han de contar en el acto administrativo que puso término al vínculo y que no pueden ser otros que los que el propio ordenamiento jurídico contempla, así por ejemplo, respecto de funcionarios de planta: renuncia, jubilación, declaración de vacancia, destitución, supresión del empleo y fallecimiento; respecto de funcionarios a contrata: cumplimiento del plazo o "por no ser necesarios sus servicios"; respecto de personal a honorarios: cumplimiento del plazo o de los servicios contratados, incumplimiento del contrato, mutuo acuerdo; o, respecto de personal sujeto a código del trabajo: mutuo acuerdo, renuncia, despido, etc.</p>
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8) Que, en razón de lo anterior, se desestimará la configuración de la causal de secreto del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.</p>
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9) Que, ahora bien, en cuanto a la segunda hipótesis de secreto o reserva alegada por el órgano, esto es, la establecida en el artículo 21 N° 1, letra a), de la Ley de Transparencia, es menester señalar que la causal invocada dice relación con reservar aquellos antecedentes necesarios para la defensa jurídica y judicial del órgano reclamado, los que deben corresponder a aquellos "destinados a respaldar la posición del órgano ante una controversia de carácter jurídico", según lo establece el artículo 7° N° 1, letra a), del Reglamento de la ley mencionada. Al respecto, este Consejo ha sostenido reiteradamente que la causal de excepción invocada debe ser interpretada de manera estricta, de tal forma que la sola existencia de un juicio pendiente en que sea parte el órgano requerido, no transforma en secretos los documentos relacionados con éste. Para que ello ocurra, debe existir una relación directa entre la información que se solicita y el litigio que se sustancia, debiendo verificarse, además, una afectación al debido funcionamiento del órgano en caso de revelarse aquéllos. (Decisiones amparos roles C68-09 y C1817-14, entre otras).</p>
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10) Que, en la especie, en relación a los hechos que configuran la aludida hipótesis de reserva, la reclamada simplemente da cuenta de la existencia, por una parte, de investigaciones tanto de carácter administrativo como judiciales destinadas a establecer eventuales delitos de malversación de caudales públicos o apropiación indebida, y por otra, de juicios pendientes de carácter laboral y la eventual iniciación de otros en esa misma sede; no obstante no consigna de qué forma concreta el acceso o revelación de los antecedentes requeridos produciría una afectación a su debido funcionamiento, resultado insuficiente la alegación de que su divulgación vaya en desmedro de la investigación de delitos y responsabilidades administrativas o del resultado de los juicios laborales pendientes. Al efecto, una hipótesis como la pretendida por el órgano, atendido el alcance de la solicitud, resulta a lo menos exagerada o poco razonable toda vez que -como se señaló- la contratación de personal es parte de sus obligaciones de transparencia activa y por tanto no puede existir una expectativa de opacidad o secreto sobre ella, motivo por el cual se desestimará también la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra a), de la Ley de Transparencia, invocada por el órgano reclamado.</p>
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11) Que, en consecuencia, se acogerá el presente amparo, y se ordenará a la reclamada, conjuntamente con ello, la entrega de la información requerida a la solicitante, en el plazo que al efecto se indique.</p>
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EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:</p>
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I. Acoger el amparo deducido por doña Carmen Antiñanco, en contra de la Corporación Municipal de Ancud, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.</p>
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II. Requerir al Sr. Alcalde y Presidente de la Corporación Municipal de Ancud:</p>
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a) Hacer entrega a la reclamante de la siguiente información, para el periodo comprendido entre el 07 de diciembre de 2016 y el 22 de marzo de 2017:</p>
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i. Nómina de personas contratadas, bajo cualquier régimen, con indicación de sus funciones -entendiéndose por tales su rol, función o cargo a desempeñar en el organismo- y su sueldo mensual -entendiéndose por tal su remuneración bruta o pago por servicios mensual-; y,</p>
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ii. Nómina de personas desvinculadas, con indicación exclusivamente del motivo o fundamento de la desvinculación.</p>
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b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.</p>
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c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.</p>
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III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Carmen Antiñanco y al Sr. Alcalde y Presidente de la Corporación Municipal de Ancud.</p>
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En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011.</p>
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Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros don Marcelo Drago Aguirre y don Jorge Jaraquemada Roblero. La Consejera doña Vivianne Blanlot Soza, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.</p>
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Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.</p>
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