Base de Datos de Jurisprudencia - Consejo para la Transparencia

Decisión ROL C1659-17

Reclamante:	ALEJANDRO ESPÍNDOLA ORTEGA
Reclamado:	COMISIÓN NACIONAL DE ACREDITACIÓN
Resumen del caso: Se dedujo amparo en contra de la Comisión Nacional de Acreditación, fundado en que la información entregada no corresponde a la solicitada referente al "Informe de Autoevaluación", presentado por un total de 9 universidades, correspondiente al año 2016. El Consejo acoge el amparo. toda vez que no concurre la causal de reserva invocadas.
Tipo de decisión:	Decisión de Fondo
Fecha de la decisión:	8/11/2017
Consejeros:	-Vivianne Blanlot Soza -José Luis Santa María Zañartu
Legislación aplicada:	Ley de Transparencia
Palabras clave:
Jurisprudencia desde:	C3579-16 C4028-16 C1408-17 C46-11 C47-11 C48-11
Jurisprudencia a:	C8897-22 C3299-17 C3778-17 C1917-18 C5224-18 C5335-18 C3469-19 C4689-21 C7805-21 C5227-18 C5179-20
Recursos relacionados:	1584-2017
Descriptores jurídicos:	- Causales de secreto o reserva >> Debido cumplimiento de las funciones del órgano >> Otros
Descriptores analíticos:	Educación

DECISIÓN AMPARO ROL C1659-17. Entidad pública: Comisión Nacional de Acreditación (CNA). Requirente: Alejandro Espíndola Ortega. Ingreso Consejo: 15.05.2017. En sesión ordinaria N° 822 del Consejo Directivo, celebrada el 8 de agosto de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1659-17. VISTO: Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública y de la ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N° 13, de 2009 y N° 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 5 de abril de 2017, don Alejandro Espíndola Ortega solicita a la Comisión Nacional de Acreditación - en adelante también CNA-, "Informe de Autoevaluación", presentado por un total de 9 universidades, correspondiente al año 2016. 2) TRASLADOS A LOS TERCEROS INTERESADOS: La Comisión Nacional de Acreditación mediante oficio No Dp-03-0140-17, de fecha 25 de abril de 2017 y, conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, comunica a las universidades consultadas - terceros involucrados- la solicitud de información del requirente y su derecho a oponerse a la entrega de la misma. 3) OPOSICIÓN DE LOS TERCEROS INTERESADOS: i. La Universidad de La Serena, mediante resolución N° LT 09/2017, de fecha 28 de abril de 2017, se opone a la entrega de lo pedido, puesto que consideran que con su divulgación se dejaría al descubierto tanto sus fortalezas como sus debilidades. Estas últimas, en la actualidad, han sido superadas por lo que en su mayoría no existen, por lo que, no se estaría reflejando la realidad institucional perjudicando sus intereses. En segundo lugar, sostienen que el informe constituye un antecedente o deliberación previa para la adopción de una resolución, tal como establece el artículo 21 N° 1, letra b) de la Ley de Transparencia. Por último, argumenta la causal de reserva establecida en el artículo 21 N° 2, de la ley citada, pues la publicidad de lo solicitado atentaría en contra de sus derechos económicos, en atención a que se trata de información relevante y estratégica. ii. La Universidad de Concepción, mediante oficio N° 91/2017, de fecha 2 de mayo de 2017, se opone a la entrega de la información solicitada, por cuanto constituyen antecedentes internos de carácter estratégico, en los que la comunidad universitaria mediante diferentes procedimientos realiza un análisis interno y define sus estrategias de desarrollo y mejoramiento institucional. iii. La Universidad San Sebastián, mediante carta, de fecha 4 de mayo de 2017, se opone a la entrega de la información solicitada, en atención a que el solicitante es una persona que hasta hace muy poco tiempo estuvo vinculado a otra universidad en la ciudad de Santiago. iv. La Universidad Católica de la Santísima Concepción, mediante carta de fecha 4 de mayo de 2017, se opone a la entrega de la información solicitada, puesto que los procesos de acreditación institucional se rigen por la ley N° 20.129, que establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior - en adelante ley N° 20.129-. En el marco de esa normativa suscribieron un Convenio de Acreditación Institucional con fecha 28 de abril de 2016, en el cual, en su número 11, establece que "el resultado del proceso de acreditación es público", quedando la Comisión Nacional de Acreditación obligada a informar mediante los canales que se dispongan para ello. De lo anterior, estiman que lo público es el resultado del proceso, no así sus etapas, documentos o procedimientos previos, entre los que se encuentra el Informe de Autoevaluación Institucional. Por otro lado, indican que lo pedido contiene información confidencial de la Universidad, como lo serían sus lineamientos y objetivos estratégicos, análisis de sus fortalezas y debilidades, oportunidades y amenazas, información comercial, económica y financiera, planes remediales con indicación de plazos de cumplimiento, responsables de la ejecución y seguimiento, entre otros. 4) RESPUESTA: La Comisión Nacional de Acreditación, mediante oficio N° Dp-03-0171-17, de fecha 12 de mayo de 2017, deniega el acceso a la información solicitada respecto de la Universidad Católica de la Santísima Concepción, Universidad Concepción, Universidad de La Serena y Universidad San Sebastián, por aplicación de lo establecido en el artículo 20 de la Ley de Transparencia. Por otra parte, informan que la Universidad Católica del Norte, Universidad de Las Américas, Universidad de Los Lagos y Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación y del Desarrollo, accedieron a la entrega de los informes pedidos los que son enviados en formato digital. 5) AMPARO: Con fecha 15 de mayo de 2017, don Alejandro Espíndola Ortega deduce amparo a su derecho de acceso en contra de la Comisión Nacional de Acreditación, fundado en que la información entregada no corresponde a la solicitada. En particular, sostiene que se proporcionaron de manera parcial los antecedentes pedidos, debido a la oposición de terceros. 6) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado a la Sra. Secretaria Ejecutiva de la Comisión Nacional de Acreditación mediante oficio N° E1074, de fecha 23 de mayo de 2017. El órgano reclamado, presentó sus descargos y observaciones por medio de oficio N° Dp-03-0294-17, de 8 de junio de 2017, reiterando lo señalado en su respuesta y haciendo presente que las decisiones recaídas en otros amparos resueltos por este Consejo tienen efecto relativo, esto es, sólo obligan a las partes allí involucradas y en ningún caso resultan vinculantes a otras personas ajenas a los mismos, ello aunque resulte idéntica la situación que se resuelva. Asimismo, en virtud de los principios jurídicos -seguridad jurídica, certeza del derecho, entre otros- aplicables en la especie, no resulta procedente homologar de manera genérica la aplicación de las decisiones emanadas de esta Corporación, sino que ésta debe resolver caso a caso. 7) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INVOLUCRADOS: En conformidad a lo prescrito en el artículo 25 de la Ley de Transparencia, el Consejo Directivo de esta Corporación acordó conferir traslado del amparo deducido a las universidades involucradas en aquel, mediante oficio No E1076, N° E1080, N° E1081 y N° E1084, todos de fecha 23 de mayo de 2017, en su calidad de terceros a quienes se refiere la información solicitada, a fin de que presenten sus descargos y observaciones al presente amparo, haciendo mención expresa de los derechos que le asisten y que pudieran verse afectados con la publicidad de la información solicitada. La Universidad San Sebastián, mediante carta de fecha 26 de mayo de 2017, reitera su oposición a la entrega de la información solicitada. En particular hace presente en qué consiste el proceso de acreditación de universidades, con especial mención a lo relativo a la autoevaluación institucional; concluyendo que ésta última contiene en detalle los logros y falencias que la propia institución estima, de acuerdo a los parámetros objetivos utilizados, haber conseguido o mantenido, respectivamente, durante un período determinado. Asimismo, la información que contiene el informe pedido, refleja lo que la institución percibe de sí misma en una época o momento determinado, por cuanto ella evoluciona de manera permanente, precisamente en su afán continuo de superación, por lo cual, transcurrido más de un año de haberse entregado este informe a la CNA, sostienen que ya no mostrarían correctamente la situación en que se encuentra el nivel de cumplimiento de sus objetivos y propósitos, habiendo este normalmente crecido. Entonces, estiman que aquella puede ser utilizada por parte de terceros con fines que van desde las simples estadísticas, pasando por el uso de la información contenida en él en favor de otra, de manera de lograr el crecimiento o progreso de esta última a expensas de la primera, hasta la divulgación al público de datos, lo que consideran desprestigiarían a su autora perjudicando así sus intereses económicos, comerciales y de imagen ante la comunidad. Por otra parte, en consideración que se solicita la información al órgano reclamado, en virtud de la Ley de Transparencia, estiman que al haber sido elaborada por una entidad de carácter privada, aquella normativa no le sería aplicable. Finalmente, concluyen que respecto a lo pedido se configura la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia. La Universidad de Concepción, mediante carta de fecha 5 de junio de 2017, reitera los argumentos en que sustentó su oposición a la entrega de la información solicitada ante el órgano reclamado. Además agrega que la decisión de acreditación se basa en el análisis de existencia y aplicación eficaz de políticas y mecanismos que la Universidad se fija para el aseguramiento de la calidad de sus funciones, es decir, es un proceso particular para cada institución, por cuanto se basa en el proyecto institucional que ella se ha definido y no posee validez para otras instituciones. Así, consideran que el informe de autoevaluación institucional representa un instrumento de gestión interno, en el cual quedan expresadas no sólo las fortalezas institucionales sino que también, atendida su naturaleza, aquellos aspectos que representan amenazas y debilidades, cuya dirección en las instancias internas, sin duda representa un asunto de carácter estratégico, cuya publicidad sin límites, representa un riesgo evidente de ser utilizada negativamente, comprometiendo no sólo su prestigio al no disponer el reclamante de antecedentes sobre el tratamiento posterior de aquellas debilidades, en orden a superar las dificultades transitorias, sino que además, como se ha dicho, el cumplimiento de las funciones propias de una universidad. Con mayor razón, si quien solicita la información, mantiene o ha mantenido contratos de prestación de servicios profesionales con otras universidades, en el ámbito precisamente de aspectos vinculados directa o indirectamente con la acreditación institucional y de pregrado. Lo anterior, sin duda, compromete y pone en riesgo sus funciones al quedar expuesta la información allí contenida y de la naturaleza señalada, a comentarios y/o publicaciones - públicas o privadas- que entregados en forma parcial por decisión unilateral de un tercero que, en la calidad que inviste, puede dañar seriamente el prestigio de su institución en el ámbito de una irracional competencia y comprometer u obstaculizar el cumplimiento de sus funciones, teniendo presente que el éxito de cada proyecto universitario, muchas veces se ve postergado o afectado por el desprestigio y daño que se puede incentivas y lograr respecto de instituciones a la cual se le ha acreditado recientemente con el máximo de tiempo establecido por la ley, esto es, 7 años. Finalmente, consideran que la publicidad de los fundamentos a que se refiere el artículo 8, inciso segundo, de la Constitución Política de la República, dice relación con la necesidad de hacerlos públicos en el propio acto y con mayor razón cuando la información solicitada además de la relevancia estratégica que tiene, se encuentra radicada en la actividad interna de una Corporación de Derecho Privado. La Universidad Católica de la Santísima Concepción, mediante carta de fecha 5 de junio de 2017, reitera su oposición a la entrega de la información solicitada. En particular, hace presente que la propia ley establece claramente la información que debe ser de acceso público, en los que no se encuentran los informes pedidos. En consecuencia, lo público es el resultado del proceso de acreditación, esto es la resolución que se pronunció sobre aquel y los informes, actas y estudios que realizó en el ejercicio de sus funciones. Si bien el informe de autoevaluación es uno de los elementos a considerar en la acreditación, constituye a su vez, un instrumento de gestión interna de la Universidad, cuya difusión más allá de los fines para los cuales fue concebido, puede acarrear consecuencias negativas, especialmente si no hay un seguimiento de parte del reclamante de las mejoras institucionales. De esta forma, consideran que concurre en este caso la causal de excepción establecida en el artículo 21 N° 1 y N° 2 de la Ley de Transparencia, pues hacer público el informe pedido compromete y pone en riesgo las funciones de la Universidad, así como también, aquella se vería expuesta a que circunstancias vigentes a la fecha del informe, ya superadas, se divulguen causando un eventual perjuicio por falta de análisis de contexto y seguimiento de los terceros que puedan tener acceso a ella. La Universidad de La Serena, mediante oficio N° 66/2017, de fecha 6 de junio de 2017, reiteran los argumentos en virtud de los cuales se opusieron a la entrega de la información solicitada ante el órgano reclamado. Y CONSIDERANDO: 1) Que la ley N° 20.129 regula - dentro de otros- el proceso de acreditación institucional de las instituciones de educación superior. En este sentido, su artículo 15 prescribe que las universidades podrán someterse voluntariamente a este proceso ante la Comisión Nacional de Acreditación, el que tiene "por objeto evaluar el cumplimiento de su proyecto institucional y verificar la existencia de mecanismos eficaces de autorregulación y de aseguramiento de la calidad al interior de las instituciones de educación superior, y propender al fortalecimiento de su capacidad de autorregulación y al mejoramiento continuo de su calidad". Por su parte, el artículo 16 señala como etapas del proceso de acreditación, la autoevaluación interna, evaluación externa y pronunciamiento de la Comisión; definiendo a la primera de éstas como el proceso analítico que consulta diferentes fuentes, tanto internas como externas a la institución, que, identificando los mecanismos de autorregulación existentes y las fortalezas y debilidades de la institución con relación a ellos, busca verificar el cumplimiento oportuno y satisfactorio de los objetivos y propósitos definidos en su misión y fines institucionales. 2) Que lo solicitado son los informes de autoevaluación interna presentados por 4 universidades en el proceso de acreditación del año 2016. Así, en virtud de la normativa señalada en el considerando anterior, los antecedentes requeridos forman parte del expediente administrativo que llevó a la decisión de acreditación de dichos establecimientos educacionales, por parte de la Comisión Nacional de Acreditación. Por lo tanto, corresponde a información que obra en poder del órgano reclamado, y, que al mismo tiempo, ha servido de sustento y fundamento a las resoluciones de acreditación correspondientes. En consecuencia, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 5 y 10 de la Ley de Transparencia, se trata de antecedentes de carácter público, salvo que concurra a su respecto alguna causal de secreto o reserva. 3) Que la Comisión Nacional de Acreditación fundamenta la denegación a la entrega de la información requerida en la oposición manifestada por 4 de las 9 universidades consultadas. Al efecto, los terceros han fundado su oposición, en términos generales, en la naturaleza confidencial y estratégica de la información pedida, respecto de la cual no se aplicaría la Ley de Transparencia, por haber sido elaborada por entidades privadas y que a su respecto se configurarían las causales de secreto o reserva establecidas en el artículo 21 N° 1, letra b), y N° 2 de la Ley de Transparencia. Además, de una serie de consideraciones relativas al reclamante, en este punto se debe hacer presente que dentro de los requisitos de admisibilidad del amparo no se encuentra la motivación o fundamentación de la solicitud de acceso, así como tampoco, el uso que podrá hacer el reclamante de aquella información, por lo que, los argumentos de los terceros en dicho sentido se descartaran por no ser atingentes para el caso. 4) Que en cuanto al hecho de que los informes pedidos fueron elaborados por la universidades consultadas y que aquellas corresponden a personas jurídicas de derecho privado, por lo que, no se encontrarían afectas al cumplimiento del principio de publicidad, establecido en el artículo 8, inciso 2°, de la Constitución Política de la República; cabe hacer presente lo razonado en los considerandos primero y segundo, en orden a que la información solicitada es de aquella que sirve de fundamento a la resolución de la CNA, por lo tanto - en principio- sería pública de no concurrir una causal de reserva o secreto. 5) Que en cuanto a la concurrencia de la causal de reserva establecida en el artículo 21 N° 1, literal b), de la Ley de Transparencia, se debe hacer presente que dicha causal es de titularidad exclusiva del órgano requerido de información, y no de los terceros a quienes se refiere aquella. Al respecto, tal como ha resuelto este Consejo en las decisiones de amparo roles C46-11, C47-11 y C48-11, "del tenor literal de la citada norma, dichas causales de secreto o reserva resultan aplicables exclusivamente a los órganos de la Administración del Estado requeridos, y no a los particulares", razón por la cual deberá desestimarse tal alegación, al no haber sido efectuada ésta directamente por la Comisión Nacional de Acreditación, que es la llamada a ponderar la eventual afectación al debido cumplimiento de sus funciones 6) Que, los terceros, además, alegan la concurrencia de la causal de secreto o reserva contemplada en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, en virtud de la cual la información solicitada tendrá el carácter de secreta o reservada "cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico". Por su parte, el artículo 7° N° 2 del Reglamento de la Ley señala que "se entenderá por tales aquellos que el ordenamiento jurídico atribuye a las personas, en título de derecho y no de simple interés". En consecuencia, un mero interés no es suficiente para justificar la reserva de la información solicitada, debiendo justificarse la existencia de un derecho que, de entregarse lo solicitado, se vería afectado. Sin embargo, los terceros sólo señalan que la divulgación de lo pedido atentaría en contra de sus derechos económicos, en atención a que se trata de información relevante y estratégica, sin indicar de qué forma estos se verían afectados. 7) Que, en las decisiones recaídas en los amparos roles C3579-16, C4028-16 y C1408-17, entre otras, este Consejo se pronunció acerca de la entrega de antecedentes de procesos de acreditación, tanto institucional como de carrera, concluyendo que existe un interés público involucrado en el conocimiento de tal información, por cuanto la transparencia del proceso y, en consecuencia, su publicidad, permite un control social respecto de los estándares de cumplimiento de la educación superior en términos de calidad y de los procedimientos utilizados para dar garantía de la misma. En el mismo sentido, se pronuncio la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, en sentencia de 22 de septiembre de 2011, recaída sobre el reclamo de ilegalidad Rol 2742-2011, en cuya virtud se señaló que "(...) la decisión que el reclamante impugna no es de aquéllas que afecten el debido cumplimiento de las funciones del órgano, los derechos de las personas, la seguridad o el interés nacional, causales éstas en cuya virtud se debe limitar el derecho de acceso a la información en conformidad a lo establecido en el artículo 21 de la Ley N° 20.285, pues fluye de los antecedentes cuya entrega se ha solicitado, que se trata de aquellos necesarios para obtener la acreditación que espera del órgano público correspondiente. En efecto, no se advierte de qué modo se ha podido vulnerar los derechos de la reclamante, desde que ésta se ha sometido al proceso de acreditación, por el que necesariamente ha debido proporcionar antecedentes que en caso alguno comprometen los bienes jurídicos que la referida disposición cautela, limitando sólo en esos casos el acceso a la información". 8) Que según lo razonado anteriormente, constituyendo los antecedentes requeridos información de carácter pública, y no advirtiéndose que la divulgación de éstos puedan configurar la afectación de los derechos que le asisten a las universidades consultadas, ni observándose tampoco la configuración de alguna causal de secreto o reserva que releve al organismo reclamado de su obligación de entregarla, se acogerá el presente amparo, requiriéndose a la CNA entregar al reclamante copia de los informes de autoevaluación interna presentados durante el año 2016 por los establecimientos educacionales en cuestión. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger el amparo deducido por don Alejandro Espíndola Ortega, en contra de la Comisión Nacional de Acreditación, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. Requerir a la Sra. Secretaria Ejecutiva de la Comisión Nacional de Acreditación: a) Hacer entrega al reclamante de copia del Informe de Autoevaluación Interna presentado por la Universidad Católica de la Santísima Concepción, Universidad de Concepción, Universidad de La Serena y Universidad San Sebastián, para el proceso de acreditación del año 2016. b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 10 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la Oficina de Partes de este Consejo (Morandé N° 360, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma. III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Alejandro Espíndola Ortega, a la Sra. Secretaria Ejecutiva de la Comisión Nacional de Acreditación; como también a las Universidad Católica de la Santísima Concepción, Universidad de Concepción, Universidad de La Serena y Universidad San Sebastián, éstos cuatro últimos en su calidad de terceros interesados en el presente amparo. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N° 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza y don Jorge Jaraquemada Roblero. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas.